러시아 조세개혁연구: 중앙정부의 지방정부 통제강화를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1980년대 후반 경제개혁이전에는 구소련의 재정분배체계는 '하나의 커다란 금고 (one big till: odna bolshaia kassa)'라고 부를 수 있는 실질적인 재정의 중앙집중화가 이루어지고 있었다. 이는 다양하게 계획된 재정지출에 따라 분배가 이루어지기 전에 모든 국가의 재정수입이 중앙집중된다는 의미에서다. 그러나 1980년 대 후반 뻬레스트로이카가 시작되면서 공화국을 비롯한 지방정부들이 소연방 및 러시아공화국에서 세금을 원천징수하기 시작하면서 자발적인 재정의 분권화가 시작되었다. 이와 같은 혼란은 뻬레스트로이카가 불러온 정치적인 원심력뿐만 아니라 각 급 정부간 재정관계를 새로이 구축할 법적 제도적 장치가 마련되지 못한 데도 그 원인이 있었다. 재정연방주의 전통의 부재, 광범위한 국토, 복잡하게 ？힌 역사적, 정치적 요인들, 인종적인 다양성, 불균등한 자원배분 등으로 인하여 재정연방주의가 발전되는 것을 더욱 어렵게 한 요인들이다. 연방정부와 지방정부간의 재정문제는 정도의 차이는 있지만 쌍무간의 협정에 의하여 조정되어왔다.
러시아연방의 세입은 크게 지정된(assigned 또는 "own") 수입과 조정세입(regulating 혹은 control revenues)으로 양분하여 볼 수 있다. 지정세입(assigned revenues (zakreplennie dokhody 혹은 sobstvennie dokhody))이란 연방법에 따라 일정기간제한없이 영구적 혹은 장기간동안 완전히 혹은 일정비율로 예산에 편입되는 세입을 말하며 지역예산(regional budgets)에 지정(assigned)된 연방예산과 지방조세(regional taxes)를 포함한다. 이와달리 조정세입(“regulating revenues"(reguliruyushie dokhody))이란 연방세 및 기타 연방세입 그리고 연방이전 및 기타 보조금에서 일정비율의 공제(deductions)의 형태로 받는 세입이다. 연방세에 대한 공제(deduction) 비율은 매년 지방예산(regional budget)의 세입세출의 균형을 맞출수 있도록 결정되어진다. 1994년 이후 연방이전 (shared revenues로도 불리어짐) 역시 비슷한 기능을 하고 있으며 지방예산(regional budget)의 대부분의 세입을 차지하고 있다.
특히 중앙정부와 지방정부와의 쌍무계약에 의한 중앙정부의 지방통제라는 측면에서 우리의 주목을 받는 것은 ‘연방이전(Shared revenues)’이라고 불리는 항목으로 shared taxes와 연방정부이전세입 그리고 연방 예산외기금(off-budget funds)수입 등으로 이루어지며 ‘지역재정지원기금 (FFSR: Fund for the Financial Support of the Regions)’ 혹은 단순히 “이전transfers"로 일컬어진다. 연방정부의 지방간의 재정개혁은 ‘연방이전,FFSR’을 통한 연방정부지원비율의 증가로 나타났다. 1997년에는 50%, 1998년에는 70%까지 증가하였으며 1999년 상반기에는 약 82%까지 증가하였다. 동시에 지방정부에 대한 연방정부재정지원은 감소하였는데 1997년 국내총생산의 2.6%에서 1998년 1.57% 그리고 1999년 상반기동안 1.37%로 감소하였다.
다른 한편 중앙정부와 지방정부간의 권한 배분은 연방정부예산과 지방정부예산의 변화에서도 찾아볼 수 있다. 즉 연방예산과 지방정부의 예산을 비교하여 보면 보다 분명히 알 수 있다. 1992년부터 1997년 사이 연방세입은 8% (GDP)정도 감소하였으나 오히려 지방통합예산세입은 12%에서 12.6%로 소폭 증가한 것이다. 이와 같은 결과는 지방정부의 분리독립요구를 무마하기 위하여 취해진 세금징수의 분권화에도 그 원인이 있다고 볼 수 있다. 그러나 분권화가 다소 주춤해진 시기에도 오히려 그 격차는 지속되고 있다는 점은 눈 여겨 볼 대목이다. 1995년부터 1997년 사이 연방세입은 1.4%정도 감소하였지만 지방정부의 세입은 약 1%정도 증가한 것이다. 따라서 세입에 관한한 위기의 정도는 지방정부보다 연방정부가 보다 심각하다고 할 수 있는데 주요한 원인은 지방정부와 대규모 납세자간의 단합에 있다고 한다.
연방세입의 대부분은 부가가치세, 기업이윤세 및 몇몇 기타세에 의존하는데 이들은 연방뿐만 아니라 지방정부와 배분하는 세원인 것이다. 예를 들면 부가가치세의 75%는 연방정부에 이윤세의 35%는 연방정부에 나머지는 지방정부에 배분하는 것이다. 트레이스만(1998)에 따르면 많은 지역에서 소수의 대기업들이 이러한 세목에 대한 세원의 대부분을 점하고 있으며 이러한 점은 지방정부와 이들 기업간의 단합을 초래하여 연방정부의 세입을 감소시키고 있다는 것이다.
통합연방예산의 주요한 세원은 부가가치세, 이윤세, 물품세 및 개인소득세로 이 4 부분이 전체의 95% 이상을 차지하고 있다. 부가가치세는 구소련의 거래세를 대체하여 1992년 1월에 도입되었으며 세율은 1992년에 28%였다. 그러나 1995년 세율은 20%로 감소하였으나 기초식료품 및 어린이용품은 10%로 낮아졌다. 시초에는 부가가치세는 전적으로 연방예산에 포함되어 있었으나 얼마