지방행정체제 개편에 관한 특별법안의 헌법적 문제점 = Constitutional problems of the special Bill on the Reform of the Local Administrative System

국문 초록 (Abstract)

2010년 4월 27일 국회 지방행정체제개편특별위원회는 다수의 지방행정체제개편에 관한 특별법안들을 폐기하고 지방행정체제 개편에 관한 특별법안(대안) 단일안을 의결하여 법제사법위원회에 회부하였다. 이 법안은 지방행정체제개편을 위하여 대통령이 임명하는 지방행정체제 개편추진위원회의 설치, 특별시와 광역시 산하 자치구의회의 폐지 및 구정위원회의 설치, 도의 지위 및 기능 재검토 필요성 확인, 기존 관할구역의 경계에 제한을 받지 아니하는 시 · 군 · 구의 통합, 읍 · 면 · 동의 주민자치회의 설치, 공무원에 대한 불이익 배제와 재정지원 등 각종 인센티브를 포함하는 통합 지방자치단체 및 대도시에 대한 특례 등을 골자로 하고 있다.
이 법안의 핵심적 취지는 시 · 군 · 구의 통합을 통한 지방자치단체의 광역화 · 대규모화와 행정효율성 및 경쟁력 강화라고 할 수 있을 것이다. 하지만 이 법안은 중앙정부 주도의 지방행정체제의 전면적 개편을 의도하는 것으로서, 지방자치와 지방분권의 이념보다는 중앙집권적 효율성과 경쟁력만을 강조하고 있는 것으로서 헌법 제117조와 제118조에서 보장하는 지방자치의 이념과 지방의회의 보장규정에 정면으로 위반되는 위헌적인 법안이라고 생각된다.
첫째, 지방행정구역이 오래되었다고 하는 이유로 반드시 효율성과 경쟁력이 떨어진다고 할 수 없으며, 또한 지방자치단체를 통합하여 대규모화한다고 해서 효율성과 경쟁력이 제고된다고 입증된 바 없다. 지방행정체제를 개편하기 위해서는 공익원리에 따라서 개편 전보다 개편 후에 공익이 훨씬 더 증가한다고 하는 것이 명확하게 입증될 수 있어야 하는데, 이러한 공익이 입증되지 않고 있으며, 입법자가 필요한 형량을 하지 않고 있다.
둘째, 지방행정체제의 개편은 그 지역의 역사적, 전통적, 사회적, 경제적, 문화적 정체성이 보존될 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 전혀 동질성이 존재하지 않는 지역을 한 울타리로 묶어서 행정의 효율성만을 추구하는 것은 지방자치제도의 헌법적 보장정신에 위반된다. 따라서 기존의 도체제를 폐지하고 몇 개의 대규모 광역자치도로 통합하거나 아니면 70개정도의 광역시로 전국의 시 · 군 · 구를 통합하려 하는 시도는 이러한 관점에서 볼 때 허용될 수 없다고 생각된다.
셋째, 주민근접성과 조망가능성이 유지될 수 있는 범위 내의 인구와 면적이 유지되어야 한다. 지나치게 지방자치단체를 대규모화하고 광역화하게 되는 경우, 지역 주민의 참여가능성이 줄어들기 때문에 풀뿌리 민주주의의 이념을 실현하기 힘들다.
넷째, 지방분권은 반드시 행정구역 내지 지방행정체제의 개편을 전제로 하는 것은 아니다. 현재의 자치계층구조나 행정구역 하에서도 얼마든지 중앙정부에 집중되어 있는 여러 가지 권한들을 지방으로 이양할 수 있다. 권한의 이양을 먼저하고, 지방자치를 활성화시킨 후, 자발적으로 일어나는 통폐합의 움직임을 법률적으로 지원하는 방법으로 행정체제개편이 이루어져야 정도가 될 것이다.
다섯째, 지방행정체제개편도 법치국가원리에서 나오는 제반 원칙들을 지켜 가면서 이루어져야 한다. 특히 행정구역개편은 신뢰보호원칙의 관점에서도 지나치게 단기간 내에 추진되어서는 안 되고 충분한 기간 주민의 의견수렴절차를 거치면서 예측가능성이 보장된 상태에서 서서히 이루어져야 한다.
여섯째, 민주주의적 정당성이 보장되어야 한다. 즉 청문의 원리의 관점에서 볼 때, 지방자치단체와 주민들의 동의를 거쳐야 한다. 만일 지방의회와 주민투표의 결과가 상반될 경우에는 행정체제개편의 문제는 지방자치단체의 존폐에 관한 문제이므로 주민의 의사가 우선하는 것이고, 따라서 주민투표의 결과가 우선적 효력을 가진다고 보아야 할 것이며, 그에 구속력도 부여하여야 한다.
일곱째, 지방행정체제의 개편은 궁극적으로 전국이 골고루 잘 살 수 있는 생활환경을 지향하여야 하기 때문에 그러한 의미에서 사회국가이념과 지역균형발전의 이념에도 부합하여야 한다.
여덟째, 통일을 대비하기 위한 목적으로 연방주의를 도입할 것인지, 그리고 지방분권을 보다 효율적으로 실현하기 위해서 연방주의적 요소를 도입할 것인지에 대하여는, 연방주의의

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In April 27. 2010, the Committee of the Reform of Local Administrative System abolished many special bills on the reform local administrative system and referred the one special bill which resolved for the alternative way to the Legislation & Judiciary Committee. The new bill focuses on establishing the committee for the promotion of the reform of local administrative system appointed by the president, abolishing of autonomous district council under metropolitan cities and establishing the committee of district administration(so-called ‘Gujung committee’), verification of the need to reconsider the function and position of provinces, consolidation town, district and borough unrestricted by the border of the existing jurisdiction, establishing autonomous residents council of Eup(town), Myeon(township), Dong, special clause for combined local self-government and big cities including special cases that is excluding the disadvantage government officials and enable financial support for them.
The main aim of the bill is the improvement, enlargement of local government and to strengthen administrative efficiency and competitiveness by the unification of town, district and borough. However, this bill is to be sought to have an intention of entire reform of the local administrative system and emphasize only efficiency and competitiveness of centralism rather than local self government and the decentralization system. Therefore it is thought to be unconstitutional as that is breach of secure of local government and local council protected by Art 117 and 118 of the Constitution.
Firstly, it is hard to say that the old local administrative area make less efficient and less competitive. Furthermore it is not proved that enlarging local government by unification raise efficience and competitiveness. In order to reform local administrative system, it has to be proved clearly that public interest increases significantly after the reform according to the principle of public interest. However, the public interest has not yet been proved and legislator is negligent in their duties on deciding the necessary sentences.
Secondly, the local administrative system has to be reformed in a way to preserve historical, traditional, social, economic and cultural identity to the local area. It is a breach of the spirit of the constitution combining areas which have no common identities in order to pursuit administrative efficiency. Therefore, with this point of view, the attempt that abolishing existing Do(province) system and combining City, Gun(county), Gu(borough) into Metropolitan Self-Governing Province or Metropolitan City is thought to be not permissible.
Thirdly, the population and area within the scope of that which can keep the proximity of residents and possibility of prospect have to be maintained. If local government is enlarged and improved, the ideology of grass-roots democracy would be hard to practice because the possibility of participation of residents would decrease.
Fourthly, the decentralization system is not always set upon a premise that is a reform of local administrative system or administrative area. Under the current administrative area or the structure of autonomy class, many authorities concentrated on the central government can be transferred to local government. The administrative reform has to be carried forward in the way of legal support of self-merge after transfer of the authorities and then invigorating local self-government.
Fifthly, the local administrative system has to be reformed within the rules that came from the fundamental of constitutional state. The reform of the administrative area can not be carried forward especially in a short period of time from the point of view of Estoppel principle. Therefore it has to be reformed in the state of guarantee of possibility of forcasting passing though the process gathering residents' opinion in sufficient period of time.
Sixthly, the democratic l

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 행정체제개편과 관련하여 고려해야 할 헌법적 원칙들
• Ⅲ. 지방행정체제 개편에 관한 특별법안(대안)의 헌법적 문제점
• Ⅳ. 자치구의회 폐지의 헌법적 문제점
• Ⅴ. 결론: 바람직한 행정구역개편 내지 지방행정체제개편의 방향
• 참고문헌
• 〈국문요약〉
• 〈Abstract〉

참고문헌 (Reference)

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6 "제289회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록(법안심사소위원회) 제10호" 국회사무처 2010

7 "제289회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제9호" 국회사무처 2010

8 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제8호" 국회사무처 2009

9 제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제7호,국회사무처, "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제7호" 국회사무처 2009

10 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제6호" 국회사무처 2009

11 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제5호" 국회사무처 2009

12 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회회의록 제3호" 국회사무처 2009

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19 김광남, "국회 지방행정체제개편특별위원회 권역별 지방순회 공청회 - 서울․인천․경기․강원권"

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23 Stür, Bernhard, "Region und Regionalisierung - Verwaltungsorganisatorische Konzeption - verfassungsrechtliche Grenzen" 2004

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25 Sachs, Michael, "Grundgesetz Kommentar 4. Aufl" 2007

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