부시행정부의 동북아 안보전략 = U.S.Security Strategy toward Northeast Asia in the Bush Administration

국문 초록 (Abstract)

부시 대통령 하 미국의 동북아 안보전략은 아직도 만들어 가는 과정에 있다. 新행정부는 클린턴 때와는 많이 다른 국제전략을 추구할 것을 약속하며 취임하였다. 이것은 별로 놀라운 사실은 아니다. 왜냐하면 미국의 거의 모든 대통령(클린턴을 포함하여)들은 중대한 정책전환을 감행하겠다고 산 언하며 취임하는 경우가 대부분이었기 때문이다. 대통령 선거기간 중 국가안보정책이 핵심쟁점은 아니었지만 신행정 부는 초가부터 클린턴 대통령이 핵심과제로 설정한 분야들의 중요성을 평가절하하겠음을 천명한 바 있다. 여기는 동북아와 관련된 분야도 포함된다. 새로 취임한 고급관리들은 과 거 클린턴 행정부가 러시아 및 중국에 대한 포괄적 포용정책(policies of comprehensive engagement)에 지나치게 집착하였다며, 그것보다는 차라리 동맹국들과의 관계를 공고 히 해야 한다고 주장하였다. 신행정부는 또한 클린턴 대통령의 대외정책은 경제적 요언에 의존하고 있기 때문에 세계화 와 민주화가 국제정치를 변화시킬 것이라는 믿음에 사로잡혀 있었다고 말했다.
부시의 고위급 국방정책 자문관들은 또한 클린턴 행정부가 동아시아의 주요 동맹국들, 특히 일본과의 관계를 심각하재 경시하였다고 비판하였다. 이들은 클린턴의 한반도 정책이 검증가능한 위협감소 대책을 마련하지 못한 채 북한과의 관계 개선에 지나치게 역점을 두었으며, 그리하여 한국의 정치ㆍ안보적 이익을 침해하였다고 주장했다. 좀더 넓게 말해, 인도주의 및 평화유지활동은 미국의 사활적 이역에 대해서 주변적 요소임에도 불구하고 클린턴 대통령은 미국 군사력을 그 분야에 투입함으로써 불필요한 부담을 가중시켰다고 하였다. 부시행정부는 미국의 군사력, 특히 핵심전쟁수행능력(core war fighting missions)을 혁신하고 재충전시킬 것이라고 선언하였다.
산행정부는 또한 야심찬 국가안보전략 목표를 제시하였다. 선거운동 기간 중 부시 당시 주지사가 "포대 (The Citadel)" 앞에서 행했던 주요 국방정책 연설에서 그는 “군사변화” 계획의 단초들을 제시하였다. 그는 미국의 군사력은 21세기의 전쟁양상에 걸맞는 포괄적인 변화를 필요로 하고 있다고 말했다. 즘, 새로이 필요한 요소들로는 살상력, 정밀성, 스텔스, 정보력, 장거리타격능력 등이 있었다. 그렇게 하기 위해서는 미국의 기술력을 최대한 사용하면서 탄도미사일, 순항마사일, 테러리스트 등의 공격으로부터 미군과 취약성을 최소화시킬 필요가 있다. 뿐만 아니라 미국 의 무기개발 및 획득전략은 낡은 기술을 뛰어 넘고 미국의 정보우위를 적극 활용해야 한다는 것이다. 마지막으로 미국은 냉전시대에 중시되었던 전략적 공격능력(strategic offensive forces) 및 핵 억 지력 교리(nuclear deterrence doctrines)등을 과감하게 축소시키고 그 대신 미국은 공격 및 방어미사일을 적절히 배합한 새로운 형태의 능력을 보유해야 한다. 그 능력은 미국 본토를 북한, 이란, 이라크 등과 같은 잠재적 적대국의 공격으로부터 보호할 수 있어야 할 것 이다. 행정부와 고급관리들은 이러한 중대한 정책 변화에 대한 그들의 의지는 일시적이거나 피상적인 것이 아니라고 강조하였다.
부시 신행정부가 취한 가장 대담한 변화는 아마 장기적 위협평가 부문일 것이 다. 국방장관 도날드 럼스펠드와 그의 고위 자문관들은 미국이 미래에는 매우 상이한 형태의 국가안보 위협에 대응할 수 있는 계획이 필요하다고 역설하였다. 그러한 계획은 대개 현존하는 전력, 전개 및 전략 등과 밀접한 관계를 갖고 있지 않다. 럼스펠드 장관이 그려본 미래상은 다음과 같다. 미래에는 미 본토에 대한 장 거리미사일 위협이 제기될 것이다. 이들은 핵, 화학, 생물학무기 등을 취용할 수 있다. 미국에 대한 사이버공격 정보네트워크 교란, 우주공간에서의 군사작전 등 은 미국의 정보 및 통신자산을 무력화시킬 수 있을 것이다. 럼스펠드의 생각으로 이러한 장기적 위협은 확실성을 가지고 예측할 수 있는 것은 아니지만, 미래의 이러한 위협을 방자 또는 격퇴하기 위해서는 단지ㆍ중기적으로 주의를 기울여 대응해 나가야 한다는 것이다. 최근 다양한 정책검토의 결과들이 나온 것은 사실 이지만, 부시 행정부는 이러한 우려를 직접 장기적 현대화 및 투자전략에 반영하기로 하였다. 21 세기는 세계화와 민주화의 시대이며 보다 평화적일 것이라고 바라보았던 클린턴 대통령의 시각과는 근본적인 차이가 있었다.
그러나 미국의 국가안보전략에 급진적인 변화를 가하겠다고 말하는 것이 정책방향에 실제로 확실한 변화를 가하는 것보다 훨씬 쉬웠다 . 포괄적인 정책의 결과가 즉석에서 나타날 것으로 기대하는 것은 비현실적이다. 이는 특히 군대가 직면한 당면과제와 제한된 자원에 대한 경쟁을 고려하면 더욱 그러하다. 새로운 행정부가 자신들의 핵심정책을 명확화하고 정책논의를 쇄신하기 위하여 주어진 수단 및 기회는 제한적이다. 만약 대통령 임기초에 새로운 정책의 내용이 확고하게 수립되지 않는다면 기존에 성립된 습관 및 관행으로 타협·퇴보·역전하고자 하는 압력이 커질 것이다. 그렇게 되면 의미있는 변화가 불가능해진다. 이러한 관점에서 보면 지금까지의 성과는 무척 복합적이다.
행정부의 작업이 어려운 이유 중의 하나는 "현실정책"의 당면 필요 때문이다. 신행정부는 러시아 및 중국과 거리를 두고자 하였음에도 불구하고, 현실세계의 전개는 이러한 가능성을 부정하고 있다. 단기적 정책이 단기적 정책이 충족시켜야하는 각종조건들 때문에 미국은 이들과 핵심적 강대국관계(pivotal major power relationships)를 형성해야하는 것이다. 게다가 미국정부가 미래의 국가안보에 대한 위협을 아무리 선전해도 미국인들은 당장의 급격한 변화를 취해야 할 필요성을 느끼지 못하고 있다. 미국 여론 중 일부는 물론 미래에 당면하게 될 전혀 새로운 위협을 인식하고 있지만, 오직 소수만이 당장의 변화를 지지하고 있다. "새로운 미래"는 전문가들 사이에서도 더 논의해야 할 문제이며 미국 대중의 지지를 받지 못한 것이다.
럼스펠드 국방장관은 경종을 울림으로써 대중적 논의의 방향을 조정하고 정부 자원의 배분에 영향을 미치려 하고 있다. 그러나 미국의 대중은 유례없는 번영의 시기를 맘껏 향유하고 있으며 미국은 자신의 세계적 패권에 어떠한 심각한 도전도 직면하지 않은 상황이기 때문에 부시 행정부의 노력은 더욱 힘들기만 하다. 미국의 안보에 대한 심각한 위기 또는 당변한 위협이 없는 이상, 근본적인 변화를 가하는 것은 말하기는 쉽겠으나 실천하기는 대단히 어려운 것이다. 부시 행정부는 아직까지 미래 군사적 위협에 대한 행정부의 평가에 대하여 회의를 표시 하는 사람들, 또는 부시 행정부의 정책이 무분별하거나 심지어 위험하다고 생각하는 사람들은 설득하지 못했다. ABM 조약으로부터 탈퇴하고자 했던 부시 행정부의 시도가 대표적인 예이다.
부시 행정부가 취하고자 하는 근본적인 변화에 대한 정책적 및 예산적 장애물 역시 간과할 수 없다. 행정부의 계획 중에는 미국의 對아시아 군사전략 비중을 더 높이는 것도 포함된다. 부시 행정부가 취임한 후 가장 중점을 기울였던 것이 바로 10년에 걸친 1조 달러 규모의 감세였다. 감세와 미국의 경기 침체는 미국의 국방현대화 계획에 심각한 예산 제약을 가하였다. 당장 심각한 위기가 도래하거나 여론이 급격하게 바뀌지 않는 이상 국방 예산이 갑자기 늘어날 것으로 보이지는 않는다. 따라서 무기 획득계획 취소, 또는 미군 감축, 또는 미국 국방전략의 근본적인 변화를 막기는 힘들 것으로 보인다. 현재 행정부가 자신의 국방전략에 대한 무수한 회의와 반대를 직면하고 있는 것이 사실이다. 군, 의회, 심지어는 공화당에서도 그런 목소리가 나오고 있다. 만일 정권이 민주당으로 다시 넘어간다면 여러 정책변화들을 더욱 어렵게 할 것은 물론이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Six months after assuming office, the Bush Administration continues to grapple with major unresolved issues in its foreign and defense policies in Northeast Asia. From the earliest weeks of the new administration, senior officials emphasized that there would be a careful reassessment of the policies of the Clinton Administration, with an expectation of major changes in direction. Some of the anticipated changes included: (1) a much greater emphasis on the role of major allies in U.S. regional strategy: (2) a more cautious policy toward China that retained emphasis on China's economic transformation but sharply reduced any expectations of a future U.S.-Chinese "strategic partnership"; (3) a less ambiguous relationship with Taiwan, including increased attentiveness to Taiwan's defense needs; and (4) a much more conditional relationship with North Korea, halting or at least slowing the momentum of rapidly improving bilateral relations evident in the waning months of the Clinton Administration.
In parallel with this overall policy reformulation, the Department of Defense undertook a major strategic review mandated by the new Secretary, Donald Rumsfeld. This review has encompassed active exploration of far reaching changes in U.S. national defense policy entailing: (1) a major reorientation of the post Cold War U.S. force structure; (2) a "military transformation" in future U.S. forces and strategy; (3) acceleration of the introduction of new weapons systems geared to expectations of 21st century warfare; (4) shifts in the war-fighting plans of U.S. forces; and (5) a much enhanced commitment to balljstic missile defense, both in a theater-based mode and in an anticipated national missile defense program. Considered in their totality, these developments raised the possibility of the largest changes in U.S. defense policy in decades.
The underlying tenets of the administration's national security strategy reiterated goals outlined by President Bush during the 2000 election campaign. The United States would diminish its attention to active engagement with Russia and with China; it would sharply reduce the emphasis on arms control treaties as a means to reduce arms competition and the risks of military conflict; there would be a renewed emphasis on threat-based or capability-based approaches to U.S. defense planning; there would be increased attention to the U.S. capacity for unilateral action, and (by implication) reduced attention to the role of multilateral diplomacy that might constrain U.S. freedom of action.
Despite the vigorous articulation of these new foreign and defense policy priorities by senior officials, many of these changes remain unrealized. In the absence of a major crisis or compelling threat to U.S. national security, major change is much easier to advocate than it is to effect. The Bush administration has been unable to convince others who are either skeptical of the new administration's assessments of military threat, or who regard many of its policy initiatives as ill advised. At times, the administration appears to be speaking with multiple voices, especially on policies toward China and North Korea. In addition, despite the renewed priority to U.S. alliance ties, relations with Japan and the ROK have proven unsteady in the administration's early months. At the same time, it has proven much more difficult in practice to place U.S. relations with China and Russia on the back burner. Though the new foreign and defense leadership seems likely to gain a surer footing in the coming months, the inherent strains and contradictions in pursuit of a different strategy could easily persist, or be further heightened.
The road ahead in national defense strategy may prove even more daunting. Despite the ambitiousness of the administration's stated goals (including widespread expectations of increased emphasis on Asia in long-term U.S. strategy), the political impediments to major policy change in numerous areas are real. The difficulties include major budgetary constraints that will limit modernization options; stresses with both the uniformed services and the Congress on the goals of U.S. policy; and very large (and quite possibly unresolvable tradeoffs in pending decisions on both strategy and future weapons systems, including in Northeast Asia.
The likelihood, therefore, is for modest changes in U.S. national security strategy, at least in the near term. Many observers expect that the outcome of the 2001 Quadrennial Defense Review (QDR) will enable more definitive policy priorities and decisions in future years. Highly contentious decisions are also pending on ballistic missile defense, with the administration determined to accelerate R & D to enable initial deployment of a national missile defense system as early as 2004. But even as the administration maps out ambitious strategies for the longer term, the requirements of policy management--with the Congress, with allies, and with prospective rivals and adversaries--can never be placed on hold. New strategies and policies for Northeast Asia may emerge with greater clarity in the months and years to come, but the process of change has only begun, and the outcomes are far from certain.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 동북아시아와 미국
• Ⅱ. 미 국방부의 전략검토
• Ⅲ. 동북아시아 안보에 대한 함의