미디어가 정책입안과정에서 차지하는 역할에 관한 연구 : 한국 탐사보도프로그램의 정책의제형성효과를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 텔레비전 탐사보도 프로그램이 사회적 부조리와 일탈을 공론장에 제시함으로써 1) 해당 문제에 대한 공중의 인식 변화와 2) 관련 보건 정책에 어떠한 변화를 가져올 수 있는지 살펴보았다. 이를 위해 2007년 1월 31일 밤 11시 KBS 2TV에서 방영된 텔레비전 탐사보도 프로그램 추적 60분 <KT&G를 아십니까?>를 하나의 사례로 프로그램의 효과를 관찰하였다. 구체적으로 프로테스와 동료들이(Protess et al., 1991) 제시한 탐사보도 모델의 분석틀을 적용했다. 프로테스와 동료들의 탐사보도 분석틀은 탐사보도물의 대상에 관한 아이디어 착안 과정과 추진을 다루는 제1단계 탐사보도대상의 탄생(Story Genesis), 탐사가 진행되는 과정에서 이루어지는 게이트키핑 과정을 다루는 제2단계의 탐사(Story Investigation), 탐사보도자들이 조사가 끝난 뒤 보도물의 제작에 해당되는 제3단계 보도물 구성(Story Preparation) 그리고 보도 후 탐사보도물이 공중과 정책입안자들에게 끼친 영향이 무엇인지를 분석하는 제4단계 탐사보도물의 효과(Story Impact)로 구성된다. 이 연구는 이러한 분석틀을 모델로 삼아 현장실험방법과 참여관찰 그리고 심층인터뷰를 통해 경험적으로 관찰한 것이다.

이 연구의 <연구문제 1> 정책의제형성을 위한 탐사보도물은 어떤 과정을 거쳐 제작되는가? 는 위의 1단계 탐사보도 착상과 2단계 탐사 그리고 3단계 탐사보도물 구성을 제작 전 과정 참여관찰을 통해 탐구했다. 그 결과 탐사보도물의 아이디어 개발은 맥콤스가 미디어 의제와 미디어 의제에 영향을 미치는 다른 의제와의 관계를 비유한 ‘양파를 까는 과정’과 유사한 것으로 나타났다. 맥컴스는 의제형성의 확장모델에서 미디어의제 미디어의제에 영향을 끼치는 다른 의제는 조직, 이익집단, PR, 정치캠페인에 의해 형성된다고 본다(McCombs, 2004). 이 연구는 탐사보도가 제작되는 과정에서 조직의 영향을 살펴보고 제작자의 담배와 담배산업의 비윤리성에 대한 신념이 어떻게 본 탐사보도에 투영되는지를 탐구했다. 파이저(Peiser)는 미디어내용에 영향을 끼치는 많은 요소들은 확인됐지만 저널리스트들이 어떤 의제를 중요하게 생각하는 지에 대한 연구는 상당부분 무시되어 왔다고 주장한다. 파이저는 이러한 저널리스트의 개인적 의제는 미디어의제에 일정부분 영향을 주고 있기 때문에 이를 저널리스트 의제(Journalist agenda)로 명명하고 있다. 이중 개인적 그리고 미디어 연관 요소들은(Individual and Media-Related Factors) 개인적 배경, 세계관 그리고 의견등 개인적 성향들이 뉴스 판단에 영향을 끼치고 이는 미디어 내용에 포함될 가능성이 높다고 보고 있다(Peiser, 2000). 제작PD는 이런 신념을 가지고 담배기업의 비윤리적 행태를 하나하나 밝히고 있다. ‘죽음을 파는 상인’인 담배기업이 공중에게 알리기 싫어하는 불편한 진실이 무엇이며 국내최대 담배기업인 KT&G가 이익을 남기기 위해 어떤 판촉활동을 하는지가 탐구되었다. 그리고 탐사보도물이 마지막 단계인 방송을 위해 어떻게 구성이 되는지는 감정선과 몰입감을 어떻게 배치하느냐에 따라 달라진다고 보고 있다. 이를 위해 연구자는 이야기 구성시안의 고려군으로 5가지 구성시안을 제시하고 있다.
<연구문제 2> 탐사보도물은 어떻게 공중의제형성에 영향을 미치는가?를 위해 본 연구는 현장실험방법(field experiment)을 사용해서 4가지 가설의 검증을 시도하였다. 이는 프로테스의 탐사보도 분석틀 중 네 번째 탐사보도의 효과를 분석하기 위한 것이었다. 탐사보도인 추적60분 ‘KT&G를 아십니까’를 자극물로 사용한 실험은 서울지역에 거주하는 일반 시청자 총 120명을 실험 통제 집단별로 60명씩 나누고 성별 연령 흡연여부를 고려해 강제 할당했다. 사전조사는 방송 2주전에 1차 사전조사를 실시했고 방송 5일 전 외부효과(history)의 영향을 줄 수 있는 담배흡연피해자에 대한 판결이 있은 직후에 2차 사전조사를 실시했으며 2007년 1월 31일 방송이 있은 후 사후 조사를 실시했다. 이 현장실험은 프로그램이 시청자의 인지적 행동적 차원에서 어떠한 효과를 견인해 공중의제를 형성하는지를 탐구하기 위한 것이었다. 연구자는 방송시청을 전후해서 시청자의 인지 행동적 변화를 살펴보기 위해 4개의 연구가설을 설정했다. 이는 1차와 2차 의제설정효과를 검정하기 위한 것이다.
현장실험 결과 <연구가설1> 탐사보도물을 접한 집단은 통제집단에 비해 흡연문제를 우리 사회의 중요한 사회문제로 인식하게 될 것이다. 는 실험집단에서 통계적으로 유의미한 변화를 보여주지 않음으로서 기각됐다. 본 연구는 북한 핵문제, 강력범죄, 부동산문제, 담배규제, 신당 창당 등 정계개편의 5개 항목을 각각 얼마나 중요하게 생각하는 지를 7점 척도로 방송자극물 전후에 표시하게 했다. 이는 아이옌거와 킨더가 1980년 행한 1차 의제설정 실험에서 국방과 관련된 뉴스를 보여주는 실험 전후에 국방을 포함한 국가 문제 8가지를 중요도에 따라 우선순위를 정하게 한 것과 다른 방법이며(Iyenger & KInder,1987) 프로테스가 1987년 행한 CBS 60 Minutes 탐사아이템인 ‘Missing'에 관한 현장실험에서 실종어린이가 얼마나 중요한지를 5점 척도로 표시하게 한 것과도(Protess et al.,1991) 차이가 있는 설문 방법이어서 예상과는 다른 결과가 나타나지 않았나 추정된다.
<연구가설2> 탐사보도물을 접한 집단은 통제집단에 비해 흡연과 공중보건에 대한 인식의 변화가 있을 것이다. 는 실험집단이 통제집단에 비해 통계적으로 유의미한 변화를 나타냈다. 즉 탐사보도물을 접한 집단은 흡연의 위험성 지각이 통제집단에 비해 높게 나타났고 간접흡연에 대한 대응의지도 높게 나타났다. 그러나 금연의지에 대해서는 실험집단 내에서 자극에 대한 변화가 유의미하게 나타나지 않았다. 따라서 <연구가설 2>는 부분적으로 지지됐다.
<연구가설3> 탐사보도물을 접한 집단은 통제집단에 비해 KT&G에 대한 부정적인 인식이 높아질 것이다. 는 실험집단의 KT&G에 대한 호감도가 감소되었으며 KT&G의 청소년대상 판촉에 대한 인지도의 변화가 통계적으로 유의미하게 나타났고 담배회사의 윤리성에 대해서도 유의미한 변화를 나타냈다. 따라서 <연구가설3>은 지지되었다.
<연구가설4> 탐사보도물을 접한 집단은 통제집단에 비해 담배관련 정책변화 요구가 높아질 것이다. 는 실험집단이 탐사보도물을 접한 후 강력한 담배정책을 지지하는 것으로 유의미한 변화가 있었다. 그러나 본 탐사보도물의 핵심 정책의제인 담배갑디자인 강화는 방송내용이 2편으로 옮겨짐에 따라 1편의 방송에 따른 <연구가설 4>의 검증은 기각되었다. 따라서 전체적으로 <연구가설4>는 부분적으로 지지되었다.
<연구문제3> 탐사보도물은 어떻게 정책의제형성에 영향을 미치는가?는 본 탐사보도가 주요 목표로 삼았던 KT&G에 대한 호감도 실추와 담배갑에 흉측한 경고그림 도입을 위한 정책의제가 어떻게 형성이 되는지를 참여관찰과 심층인터뷰를 통해 탐구했다. 프로테스는 “난관에도 불구하고 많은 탐사보도자들의 궁극적인 목표는 정책의제형성(Protess et al., 1991. p.239)"이라고 언급했지만 ‘KT&G를 아십니까’는 담배갑의 강력한 그림 경고 도입을 위한 정책의제를 형성하는 데는 기여를 했으나 정책입법화에는 실패했다. 'KT&G를 아십니까‘ 프로그램이 구체적으로 정책의제형성에 끼친 영향은 프로그램의 방송 후 형성된 공중의제의 독립적인 효과라기보다는 프로테스가 지적했듯이 제작진이 방송 전후의 취재과정과 취재를 통해서 형성된 정책입안자와의 연합을 통해 형성됐다고 볼 수 있다.

본 연구는 국내 미디어 연구로는 탐사보도의 효과를 현장에서 측정한 최초의 연구이다. 현장실험방법을 통해 수집된 자료로 연구가설을 검정해 본 결과 미디어의제가 공중의제화 되는 과정을 확인 할 수 있었다. 또한 제작 전 과정에서 참여관찰을 통해 공중의제가 일부이지만 정책의제화 되는 과정을 관찰했다. 우리가 발견한 부가 요인은 선행연구의 결과와 궤적을 같이 한다(Davis, 2007; Protess et al., 1991). 프로그램 제작진은 현재의 유혹적인 담배갑 디자인의 변경을 정책입안자들에게 제안했고 이는 프로그램 시청을 통해 의식이 높아진 공중을 동원하는 것과 동시에 이루어졌다. 그러나 즉각적인 정책의 변화를 관찰 할 수는 없었다. 프로테스와 동료들의 선행 연구는 정책입안에 있어 탐사보도의 영향을 논할 때 필요한 3가지 측면인 우선순위(priority), 속도(pace), 특이성(particularity)을 고려해야 한다고 주장한다(Protess et al.,1991). 이 중 담배갑 경고그림 변경요구는 담배정책중 구체적인 정책제시인 특이성부분에 해당된다. 본 연구는 그러한 특이성의 촉발장치를 ‘KT&G를 아십니까’ 라는 탐사보도를 통해 형성된 공중의제와 제작진의 정책입안자들과의 교류로 본 것이다. 이러한 발견에 근거해 탐사보도가 의제설정 및 정책의제형성에 어떠한 함의를 갖고 있는지를 살펴본 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The present dissertation explores the effect of a television investigative reporting by proposing social absurdity and deviations to public spheres, and changes in public awareness in relevant issue and in public health policies.
To probe into the questions this study tackles, the current research utilizes an investigative reporting, titled "Do you know KT&G?" which was broadcast by Korean Broadcasting System(Ch 7) in the 31st of January, 2007, as an object of analysis. KT&G is the largest Korean tobacco company. Since it's been privitized in 2003, it still use its acronym "KT&G" but changed its company name from "Korea Tobacco & Ginseng" to "Korea Tomorrow & Global" and spent tens of million US dollars in softennig its image targeting Korean young potential smokers.
Based on observations obtained through multiple research methods; in-depth interview, participant observation, and field experiment, the current study tries to answer the research questions and hypotheses formulated by the application of theoretical framework of Protess and colleagues in "The Journalism of Outrage-Investigative Reporting and Agenda Building in America(1991)."
Specific research questions and hypotheses are as follows;

[Research Questions]
1. What are the production mechanisms of investigative reporting
pursuing policy agenda setting? How the original idea are
generated, developed, and finally produced as the televised
investigative reporting?
2. How the investigative reporting targeting public agenda setting
accomplishes its goal?

[Research Hypotheses]
1. The group of people watching the investigative reporting is more
likely to consider the tobacco issue as an important problem that
the society faces compared to those falling on the group who do
not watch the televised program.
2. The group of people watching the investigative reporting is more
likely to change their judgments toward the issue of cigarette
smoking and public health compared to those falling on the group
who do not watch the televised program.
3. The group of people watching the investigative reporting is more
likely to have a negative perception regarding the KT&G, tobacco
company, compared to those falling on the group who do not
watch the televised program.
4. The group of people watching the investigative reporting is more
likely to intend to request policy changes in regulating
tobacco companies and cigarette smoking.

[Research Questions]
3. How the investigative reporting targeting policy agenda setting
accomplishes its goal?

The research questions 1 and 3 are scrutinized through two different research methods; participant observation and in-depth interviews respectively. And the findings could be summarized as that (1) the "multi-layered onion" metaphor of McCombs is able to be applied to explain the process of story genesis; (2) the producer develops the idea and investigates the story in accordance with his conviction on tobacco companies and harmful effects of smoking based on WHO FCTC(Framework Convention on Tobacco Control). This personal agenda of journalists might well have some impact on the media agenda. This may be termed the journalist agenda; (3) the selection among considered sets of storytelling is based on two factors of “emotional line” and "sense of involvement" (4) the impact of investigative story-telling may not be direct but indirect through coalition and "behind-the-scene -collaboration" of journalists and policy elites. The expansion of the media-policy connection means journalists will play a greater role in helping set public policy agendas. The actual content of stories may become even less important for policy making than the kinds of alliances that form between journalists and officials(Protess et al., 1991).
While the methods for research questions1 and 3 have qualitative traits, the next four research hypotheses in research question 2 are answered through a rigorous quantitative method, the field experiment. The results are as follows;
(1) The public agenda setting effects were not found, thus hypothesis 1 were rejected; The possible reason for this may be that agenda-setting entails observation of change over the experiment in the importance participants accord the problems emphasized by the newscasts. The participants had been asked to write the rank of importance while this field experiment study asked to mark the degree of importance of each problems in Likert style 7 scales (2) as hypothesis 2 predicted, group of people watching the investigative reporting seems to consider the level of danger owing to cigarette smoking and the level of willingness to countermove toward the second-hand smoking as higher than those who were not exposed to the program. The response concerning willingness to quit smoking, however, do not produce statistically significant difference between two groups, hence the hypothesis 2 were partially supported; (3) as far as negative perception toward tobacco company "KT&G" go, the statistical results indicate statistically significant such that the group of people watching the investigative reporting shows more negative reponses compared to those who did not watch the program. Therefore, the hypothesis is supported; (4) consistent with the prediction of the hypothesis 4, group of people watching the investigative reporting is more likely to support stronger anti smoking measures and anti smoking policy changes comparing to those who did not watch the program. However regarding policies on stronger warning signs and pictures on cigarette packs, no significant differences seemed to be made. Because relevent contents of hideous pictures on cigarette packs were shown in 2nd part of the program which was broadcast one week after. Therefore the hypothesis 4 were partially supported.

To sum it up, the present study is the first to uncover the effect of investigative reporting utilizing the field experimental method. The empirical dataset reveals that the public agenda setting effect, in particular the second-level(attribute) agenda setting, were successfully achieved. Also through participant observation in whole production process we've found media agenda have some partial impact on the policy agenda.
Our findings are consistent with Protess and colleagues' explanations for the policy-making processes in investigative reporting, that the recognition of problem, the availability of alternatives, and the immediate political climate are identified in agenda building theories. Even though this study have found one of three; policy makers rocognized the problems, investigative reporting program is most likely to matter when journalists form coalition with policy makers. Mutually self-interested ad hoc alliances appear to be commonplace.
This dissertation partially confirms the coalition between investigative reporter/producer and policy-makers is manifested and helpful in policy-making process.

목차 (Table of Contents)

• Acknowledgment: 학문과 현업의 교차로에서... ⅰ
• 국문초록 ⅳ
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 문제제기 및 연구목적 1
• 제 2 절 논문의 구성 5
• 제 2 장 기존 문헌검토 및 이론적 배경 6
• 제 1 절 공중에서 정책으로: 대중매체의 의제설정과 정책의제형성 6
• 1. 공중의제, 미디어의제, 정책의제의 상호역동적 관계 8
• 2. ‘사안’에서 ‘속성’으로: 2차 의제설정 14
• 3. 대중매체의 정책의제형성효과 19
• 제 2 절 탐사보도의 의제설정 효과 24
• 1. 탐사보도와 제1차 의제설정 25
• 2. 탐사보도와 제2차 의제설정 28
• 제 3 절 탐사보도의 정책의제형성 효과 31
• 제 3 장 연구문제 및 연구가설 37
• 제 4 장 연구방법 39
• 제 1 절 분석 사례 39
• 제 2 절 현장실험방법 39
• 1. 실험참가자 40
• 2. 실험설계 40
• 3. 실험자극물: 탐사보도물의 구성 42
• 4. 주요변수의 측정 45
• 제 3 절 심층인터뷰 49
• 제 4 절 참여관찰 50
• 제 5 장 연구결과 52
• 제 1 절 탐사보도물의 아이디어 개발과정(Story Genesis): 제작자의 신념과 사회정의의 실현 52
• 제 2 절 탐사(Story Investigation): 기업의 불편한 진실을 밝힌다 60
• 제 3 절 탐사보도물의 구성(Story Preparation): 감정선과 몰입감의 배치 66
• 제 4 절 탐사보도물의 효과(Story Effects) 75
• 1. 현장실험방법을 통한 연구가설 검정 75
• 2. 심층인터뷰를 통한 정책의제형성 관찰 105
• 제 6 장 결론 및 논의 121
• 제 1 절 연구의 요약 및 논의 121
• 제 2 절 연구의 제한점 126
• <참고문헌> 131
• <부 록 1> 현장실험조사 설문지 (사전조사 1차, 사후조사) 140
• <부 록 2> 현장실험조사 설문지 (사전조사 2차) 151
• <부 록 3> 실험처치용 자극물 대본 162
• <부 록 4> 프로그램 1, 2편에 등장하는 담배갑 200
• English Abstract 202