코로나19로 인한 영업제한과 손실보상 - 그 헌법적 성격과 한계 - = Einschränkung der Betriebsausübung aufgrund der COVID 19-Pandemie und ihre Entschädigung - ihr verfassungsrechtlicher Chrakter und ihre Grenzen -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In vorliegender Arbeit geht es hauptsächlich um den verfassungsrechtlichen Chrakter der Einschränkung der Betriebsausübung aufgrund der COVID 19-Pandemie und darum, ob sie zu der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 der Verfassung oder der Einschränkung des Eigentums zu öffentlichen Bedürfnissen nach Art. 23 Abs. 3 der Verfassung gehört. Außerdem geht es um die Art und Weise der legitimen Entschädigung für die unzumutbare Einschränkung, darüber hinaus um die verfassungsrechtlichen Probleme des geltenden, geänderten Gesetzes zur Unterstützung für kleine und mittlere Unternehmen, das am 7. Juli 2021 in Kraft getreten ist.
Im Ergebnis ist diese Einschränkung der Betriebsausübung aufgrund der COVID 19-Pandemie meines Erachtens eine Einschränkung des Eigentums zu öffentlichen Bedürfnissen im Sinne von Art. 23 Abs. 3 der Verfassung. Anders als im Art. 14 Abs. 3 des deutschen Grundgesetzes ist die sog. deutsche herrschehende Trennungstheorie in der Eigentumsdogmatik zur angemessenen Lösung der koreanischen Eigentumsdogmatik nicht geeignet, weil Art. 23 Abs. 3 der koreanischen Verfassung nicht nur die Enteignung des Eigentums, sondern auch seine Nutzung und Einschränkung vorgesehen hat. Vielmehr muss man auch im Fall der unzumutbaren, also eine soziale Zumutbarkeitsgrenze überschreitende Einschränkung des Eigentums nach Art. 23 Abs. 3 der Verfassung eine legitime Entschädigung gewähren.
Im Fall der Einschränkung des Eigentums zu öffentlichen Bedürnissen kann man sie anders als im Fall der Enteigung im Verhältnis der Intensität der Einschränkung und der fiskalen oder finanziellen Fähigkeiten des Staates auf verschiedene Weise entschädigen, so dass die Entschädigung im Sinne von Art. 23 Abs. 3 der Verfassung nicht immer die vollkommene Entschädigung bedeuten mag und dem Gesetzgeber eine weite Gestaltungsfreiheit bei der Bemessung der Entschädigung gebührt. So kommt der sog. “Grundsatz der Halbteilung” in Betracht, weil die Eigentümer und der Staat die Lasten und schmerzhaften Folgen der Einschränkung der Betriebsausübung während der Pandemie gleichmäßig teilen müssen, um diesen Ausnahmezustand so schnell wie möglich überwinden zu können.
Der Gesetzgeber hat das Gesetz zur Unterstützung für kleine und mittlere Unternehmen geändert, um das Entschädigungssystem für die Einschränkung während der Pandemie einzuführen. Er hat nur die Einkommensverluste aufgrund der Einschränkung der Betriebsausübung ab dem 7. Juli 2021, also dem Zeitpunkt der Geltung berücksichtigt und demgegenüber die Rückwirkung des Gesetzes in der Tat ausgeschlossen. Daneben hat der Gesetzgeber die wesentlichen Inhalte und den Umfang der einzelnen Entschädgungen fast pauschal, d.h. ohne jede Einschätzbarkeit der konkreten Regelungen der präsidialen oder administrativen Verordnungen ermächtigt. Es könnte dem Verbot der pauschalen Ermächtigung oder dem Parlamentsvorbehalt widersprechen.
Deshalb bedarf es einer Gesetzesänderung, durch welche man das Entschädigungssystem im Gesetz zur Unterstützung für kleinere und mittlere Unternemen in das Infektionsschutzgesetz überführt und damit der parlamentarische Gesetzgeber die wesentlichen konkreten Inhalte sowie den Umfang und die fairen Richtlinien für die Entschädigungen für die Betriebseinschränkung selbst regeln und darüber hinaus nicht nur ihre Erweiterung, sondern auch Rückwirkung berücksichtigen kann.
In diesem Fall möchte der Autor gerne vorschlagen, gleichzeitig den oben genannten “Grundsatz der Halbteilung” für die Lasten und schmerzhaften Folgen der Pandemie bei der Bemessung der legitimen Gewährung der Entschädigung zweckmäßig zu berücksichtigen. Mit der Regelung der diffusen Einzelheiten kann der parlamentarische Gesetzgeber den Gesetzgeber der präsidialen oder administrativen Verordnungen beauftragen. Den diesbezüglichen lebhaften Diskussionen in den akademischen Kreisen so...

국문 초록 (Abstract)

본 논문에서 필자는 코로나19로 인한 영업제한의 법적 성격, 재산권의 제한으로서 코로나19로 인한 영업제한이 어떠한 재산권제한에 해당하는지, 사회적 수인한도를 넘어서는 영업제한에 대한 정당한 보상의 방법, 현행 소상공인보호법상 손실보상제도의 헌법적 문제점 등에 대하여 중점적으로 다루어 보았다.
결론적으로 필자는 코로나19로 인한 영업제한은 헌법 제23조 제3항에 따른 공용제한으로 본다. 독일과는 달리 우리 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 수용․사용과 제한을 모두 규정하고 있기 때문에 소위 독일식 분리이론의 적용은 적합하지 않고 사회적 수인한도를 넘는 일정한 공용제한의 경우 헌법 제23조 제3항에 따라 정당한 보상을 지급하여야 한다. 공용제한의 경우에는 재산권의 완전한 박탈을 의미하는 공용수용과는 달리, 제한의 정도와 국가적 재정능력에 비례하여 탄력적으로 보상할 수 있는 것이므로, 항상 완전한 보상을 해야만 하는 것은 아니고, 보상액의 산정에 있어서 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 주어진다고 봐야 할 것이다. 따라서 코로나19로 인하여 영업제한을 받은 영업주와 국가가 고통을 절반씩 부담할 필요가 있다고 하는 의미에서 소위 ‘절반의 원칙’을 적용할 필요가 있다고 생각된다.
한편 국회도 지난 코로나19 대유행 기간 동안 감염병예방법상의 영업제한으로 인한 손실보상을 하기 위한 목적으로 소상공인법을 개정하여 이 법이 시행되기 시작한 2021. 7. 7. 이후에 발생하는 손실에 대한 보상가능성을 도입하였으나, 2021. 7. 7. 전에 발생한 과거의 손실에 대해서는 이렇다 할 만 한 규정을 두지 않고 있다. 또한 손실보상과 관련한 중요하고도 본질적인 내용을 법률이 직접 규정하는 대신 사실상 보상심의위원회에 심의를 거쳐서 장관이 고시로 정하도록 위임하고 있는 바, 이러한 규정태도는 헌법상 의회유보의 원칙과 포괄위임입법금지의 원칙에 반하여 위헌이 될 소지가 있다고 판단된다.
그러므로, 차후에 이 손실보상에 관한 소상공인법 제12조의2와 대통령령 및 중소벤처기업부장관 고시 등에 규정된 내용들을, 애초에 손실을 유발한 영업제한조치의 근거법률이라고 할 수 있는 감염병예방법(가령 제49조의4)으로 전면적으로 이동시키고, 보상대상 확대 필요성 등을 검토하여 공평보상의 원칙을 충족시킬 수 있는 적정한 기준을 마련하여 필요한 경우 보상대상을 확대하고 과거의 손실에 대해서도 소급적으로 보상할 수 있도록 법개정을 할 필요가 있다고 판단된다.
다만 국가재정에 대한 과도한 부담을 막으려면 소위 ‘절반의 원칙’에 입각하여 손실보상에 접근하는 것도 공익과 사익을 적절히 절충할 수 있는 하나의 조화로운 해결책이 될 수 있기에 이에 관하여 학계와 정계의 활발한 논의를 기대하면서, 소급적용을 하되 소위 절반의 원칙에 입각한 손실보상제도의 기본적이고도 중요한 내용을 감염병예방법에 직접 규정하고 나머지 상세한 사항은 시행령에 위임하는 법개정을 통하여 소상공인법상의 보상체계를 대체할 것을 제안한다.

참고문헌 (Reference)

1 "헌재 2010. 2. 25. 2008헌바6, 판례집 22-1상, 161"

2 계희열, "헌법학(중)" 박영사 2000

3 한수웅, "헌법학" 법문사 2018

4 방승주, "헌법과 조세정의" 한국헌법학회 15 (15): 1-41, 2009

5 정광현, "헌법 제23조 제3항에서 ‘수용･사용･제한’의 개념" 한국헌법학회 25 (25): 133-187, 2019

6 정혜영, "한국 헌법 제23조와 독일 분리이론에 의한 그 해석가능성" 한국공법학회 33 (33): 237-268, 2005

7 홍강훈, "코로나19 집합금지･제한명령의 손실보상문제에 대한 「독자적 분리이론」에 의한 해결" 한국공법학회 50 (50): 367-405, 2021

8 박진완, "코로나 19시대의 영업의 자유와 재산권" 법학연구원 (73) : 107-142, 2021

9 김중권, "코로나 19시대 영업제한․금지에 따른 손실보상의 문제 - 취약사회의 공법 특히 행정법의 차원에서 -" 한국비교공법학회 23 (23): 99-129, 2022

10 방승주, "직업선택의 자유" 9 : 211-275, 1998

11 방승주, "원자력 발전소 폐쇄로 인한 재산권 침해에 관한 결정 (1 BvR 2821/11, 2016. 12. 6.), 독일연방헌법재판소 판례번역집"

12 박세훈, "소상공인 영업제한에 대한 행정상 손실보상 연구" 한국토지공법학회 94 : 189-207, 2021

13 방승주, "사후적으로 위헌선언된 긴급조치에 대한 국가배상책임" 한국헌법학회 25 (25): 215-274, 2019

14 홍강훈, "분리이론ㆍ경계이론을 통한 헌법 제23조 재산권조항의 새로운 구조적 해석" 한국공법학회 42 (42): 615-648, 2013

15 Richter, "독일헌법판례해설" 헌법재판소 2003

16 홍강훈, "독일의 수용적 침해보상제도의 과거와 현재 및 한국에서의 이론적 수용 - 수용적 침해보상관련 중요 독일 판례를 중심으로 -" 법학연구원 24 (24): 105-142, 2014

17 방승주, "독일사회보험법상 급여수급권과 재산권보장 - 독일연방헌법재판소의 판례를 중심으로" 10 : 431-467, 1999

18 "대법원 2003. 6. 27. 선고 2003다16221 판결"

19 "대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다30445 판결"

20 "대법원 1995. 11. 24. 선고 94다34630 판결"

21 정영철, "국회 입법작용에 대한 국가배상책임의 쟁점과 과제" 법학연구원 (44) : 23-56, 2013

22 방승주, "과세의 재산권적 한계― 소위 “반액과세의 원칙(Halbteilungsgrundsatz)”에 대한 비판과 그 대안을 중심으로 ―" 한국헌법학회 13 (13): 413-449, 2007

23 방승주, "공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판 구조 연구" 헌법재판소 29 : 2018

24 von Usslar, Rudolf, "Überblick zu Entschädigungsansprüchen von Hotels und Gastronomie wegen der in der Corona-Krise verfügten Betriebsschließungen" 325-, 2020

25 Frenz, Walter, "Zweiter Lockdown und Verfassungsrecht" 794-, 2020

26 "LG Hannover (8. Zivilkammer), Urteil vom 11. 12. 2020 - 8 O 4/20"

27 "LG Hailbronn, Urteil vom 29, 4, 2020 - I 4 O 82/20"

28 "LG Berlin, Urteil vom 13. 10. 2020. AZ: 2 O 247/20"

29 BVerfG, "Kammer" 159-161, 2011

30 Schirvani, Foroud, "Entschädigungsansprüche bei Betriebsschließungen nach dem Infektionsschutzrecht" 158-, 2021

31 Reschke, Carl Moritz, "Entschädgungsansprüche für rechtsmäßige infektionsschutzrechtliche Maßnahmen im Zuge der COVID-19-Pandemie" 423-, 2020

32 Leisner, Walter, "Eigentum" HStR 173-, 2010

33 "Depenheuer, Otto, Eigentum, in: HGR V, § 111"

34 김태오, "COVID-19에 따른 영업제한과 손실보상의무 ― 독일의 논의와 그 시사점 ―" 한국공법학회 49 (49): 235-268, 2021