정부 조직관리를 위한 정부기능분류 체계 개선 방안 연구

차세영 ( Cha Seyeong ),윤광석 ( Yoon Kwangseok ),권향원 한국행정연구원 2023 기본연구과제 Vol.2023 No.0

재난관리 단계별 대응 체계에 관한 연구

차세영(Cha, Seyeong),임도빈(Im, Tobin) 한국지방정부학회 2014 지방정부연구 Vol.18 No.1

본 연구는 최근 재난관리 연구의 새로운 관점인 네트워크분석방법을 적용한 사례연구이다. 재난대응체계 모형(Models of Rapid Response Emergency System)을 분석틀로 하여 재난발생 이전의'제도적 계층'과 재난발생 이후의'재난대응'및'재난복구 계층'의 연결망을 구성하였다. 이를 위해 2012년 발생했던 구미 불산 누출사고를 사례로, 당시 적용되었던 환경청의 매뉴얼과 사고 발생 이후 언론에서 다루어진 기사들로부터 행위자를 추출하여 연결망 데이터를 구성하여 사회 연결망 분석(SNA)을 실시하였다. 그 결과 매뉴얼 상에는 환경청 중심의 지역사고수습본부와 지자체의 역할이 큰 것으로 나타났으나 사고 발생 이후에는 연결망 상의 확실한 중심이 나타나지 않아 책임과 역할이 실제로는 매뉴얼보다 분산된 것으로 나타났다. 또한 매뉴얼에 나타나지 않은 행위자가 실제 대응 과정에 나타나는 등 매뉴얼이 실제 작동 메커니즘을 반영하지 못하는 것으로 나타났다. This study aims to present an evidence for the reality of disaster management system. Using models of Rapid Response Emergency System as a framework, the study makes each network data of "institution layer" (before-disaster), "response layer" and "recovery layer" (after-disaster) of the hydrofluoric acid leakage accident that occurred in Gumi, Korea in 2012. The network data of "institution layer" consists of actors and links in the emergency response plan manual written by the Environmental Office. On the other hand, it is the actors who appear in the newspaper that constitute the network data of "response" and "recovery" layers. As a result, local headquarter and local government are located at the center of the manual network. However, there are no central actors in the network of after-disaster layers, which means that actual roles and responsibilities are more dispersed than in the manual. These findings show the gap between the manual and the reality of the disaster management system.

조선의 인사임용제도와 유교적 실적주의에 관한 시론적 고찰

차세영 ( Cha Seyeong ) 한국행정학회 2021 韓國行政學報 Vol.55 No.2

조선의 과거제가 주목받아온 이유는 실적주의의 핵심인 채용 과정에서의 측정된 능력 반영이 이루어지는 제도이기 때문이다. 조선의 관료제는 유교적 원칙에 입각한 구조를 갖추고 있었고, 특히 관리의 충원 방식은 현대의 실적주의 원칙에 비견될 만한 능력 기반의 공개 경쟁 시험 방식이었다. 과거제도 뿐만 아니라 다른 인사 관리 상의 여러 규정들도 현대 사회의 관료제를 연상시키는 제도들이 존재했던 것으로 보인다.조선의 인사행정은 현대 인사행정의 성과주의와 유사한 실적주의 요소가 계급제 구조에 반영되어 있었다고 할 수 있다. 인재 선발 단계에서 혈연이나 출신이 아닌 개인의 능력, 즉 유교 사상에서 강조하는 개인의 ‘현능함’을 측정하고 평가하는 과거제를 강력하게 시행했으며 인사 관리에서도 개인을 지속적으로 평가하고 인사이동에 반영하는 제도를 갖추었다는 점에서 조선은 ‘유교적 실적주의를 반영한 유교 관료제 국가’였다고 볼 수 있다. 여기서 유교적 실적주의(Confucian meritocracy)란, ‘유교관료제가 유교 사상을 바탕으로 덕(德)과 재(才)를 갖춘 현능한 인재를 임용하고 관리하기 위해 적용한 실적주의 원리’라고 정의할 수 있다. Meritocracy is recognized as an important condition to distinguish between patrimonial bureaucracy and modern bureaucracy. The Kwageo, the open, competitive civil service examination of the Chos?n dynasty, has attracted attention from scholars over the years because it measured the ability of potential officials in the recruitment process, which is the core of meritocracy, even in premodern society. The institution’s recruitment process and relevant (personnel management) laws are also reminiscent of what can be found in modern bureaucracy. Despite these similarities, however, Korean scholars in public administration have not attempted to discover those meritocratic elements present in our past administrative institutions; rather, they have followed personnel management practices and institutions implemented among developed countries that possess drastically different historical backgrounds. This article investigates whether meritocracy as we know it today actually existed and worked in the premodern Korean bureaucracy and offers an alternative, crucial concept called the “Confucian meritocracy.”

계획, 기획, 그리고 행정조직

차세영(Cha, Seyeong) 한국행정학회 2018 韓國行政學報 Vol.52 No.4

한국의 고도성장기 경제기획원과 경제개발계획은 효율적인 자원 활용을 통해 성공적인 경제발전을 가져온 성공 요인으로 꼽힌다. 그렇다면 계획의 수립이라는 기획 활동과 계획 자체, 그리고 그 집행이 계획의 구체성과 그에 따른 효율적 집행에 의해 성공하는 것인지, 적어도 한국의 사례에서 그러한 합리성을 발견할 수 있는지 살펴보고자 하였다. 당시 경제기획원에 재직했거나 경제개발계획의 수립 및 집행에 참여했던 경제관료들의 인터뷰 및 자서전 등을 비판적 근거이론(Critical Grounded Theory)을 기반으로 분석하여 1차부터 4차에 이르는 경제개발계획의 수립 및 집행 과정과 변동 내용을 밝혔다. 분석 결과, 기획부터 즉흥적이고 비전문적으로 이루어진 경제개발계획은 비계획적이라는 특성을 갖게 되었고, 조직 내·외부의 조직 문화나 대통령으로 부터의 힘이 조직의 수장을 통해 실리는 과정에서 일종의 풍선효과가 발생하였으며, 결국 개발계획에 포함되지 않았던 프로젝트 사업들이 경제기획원과 분리되면서 경제개발 정책의 추진 체계가 크게 변하게 되었다. 이러한 과정을 통해 계획의 ‘비계획성’이 수용되면서 나타난 추진체계의 분리가 경제정책의 성공적인 결과를 이끄는 역할을 했고, 기획-계획-집행의 단계도 일방향적인 것이 아니었다는 것을 확인할 수 있었다. 또한 계획이 목적성, 간결성, 경제성 등의 원칙을 추구하는 것만이 성공적인 결과를 가져오는 것이 아니라 계획의 목적과 성격에 따라 다르게 수립되고 집행되어야 한다는 것을 알 수 있다. 이는 한 정부의 경쟁력이 기획과 계획을 어떻게 활용하느냐에 의해 결정될 수 있다는 점을 시사하는 결과이기도 하다. Korea"s Economic Planning Board (EPB) and Economic Development Plan are considered to be the factors that led to successful economic development through efficient utilization of resources. This study investigated whether the planning, the plan itself, and the execution were successful according to the specificity of the plan and its efficient execution, at least in Korea"s case. Interviews and autobiographies of bureaucrats who worked at the Economic Planning Board or participated in the planning and execution processes of the economic development plan were analyzed based on critical grounded theory. The results of analysis show that the economic development plan was established through an unplanned process, and it was combined with the unique organizational culture of the EPB, which was academically liberal, so that it had the characteristics of being both an imperative plan and an indicative plan. As President Park’s strong interest lent power to the EPB minister’s leadership, a kind of balloon effect occurred. As a result, the projects which were not included in the development plan were separated from the Economic Planning Board, causing a significant change to the economic development planning. These findings suggest that the planning to establish the plan itself was “unplanned,” and the stages of planning, plan, and execution were not carried out in order. It can also be seen that the pursuit of principles such as purposefulness, simplicity, and efficiency is not the only key to success. The results also suggest that government competitiveness can be determined by how it uses planning and its plans.

공공부문 디지털 수준진단 모델 개발 및 활용방안

김준형 ( Kim Jun Houng ),차세영 ( Cha Seyeong ),이재호 ( Lee Jae Ho ),강정석 ( Kang Jeong-seok ),권향원 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

1. 연구 배경 및 필요성 □ 연구 필요성: 디지털 경쟁력 강화를 위한 디지털 전환 수준 진단 필요 ○ 세계 각국에서 디지털 전략과 정책이 추진되는 상황임을 감안할 때 한국 또한 한국의 디지털 전환 수준을 객관적으로 파악할 필요 - 각국은 디지털 전환 전담 조직을 신설하고 전략을 수립하여 국가 수준에서의 디지털 전환을 추진 중에 있음 - 영국은 2014년 디지털청을 신설하고 「정부 전환 전략 2017-2020」을 수립하였으며, 호주 역시 「디지털 전환 전략 2018-2025」을 통해 간단하고 명확하며 빠른 공공서비스 제공을 목표로 정부의 디지털 전환을 추진 ㆍ한국의 전자정부발전지수는 종합 2위(2010년, 2012년, 2014년 1위 → 2016년, 2018년 3위 → 2020년 2위) 수준을 유지하고 있으나 디지털 발전지수는 세계 11위권 ㆍ개인정보보호 29위, 디지털 수용도 25위로 상대적으로 낮은 순위 ○ 「디지털 정부혁신 추진계획」이 수립되고 「국가정보화기본법」이 「지능정보화기본법」으로 전면 개정됨에 따라 정부의 디지털 전환 수준을 파악할 수 있는 지수 및 지표 개발이 필요 - 디지털 정부혁신, 데이터기반행정 활성화 등 디지털 정책 통합에 따른 데이터 관련 지표 개발이 요구됨 - 핀테크, 헬스케어, 공유 모빌리티, 원격의료 및 스마트 시티 등 디지털 혁신의 노력을 포함해 지역 차원의 디지털 전환 수준을 측정할 수 있는 지표 개발이 필요 ㆍ한국지능정보화사회진흥원(NIA)과 한국지역정보개발원(KLID)에서는 국가차원과 지방 차원에서 디지털 수준을 측정하고 있으나 과거 정보화 평가지표를 기반으로 측정하는 한계 ㆍ행정안전부 디지털정부국도 디지털 전환 수준을 측정하는 새로운 지표개발 중 □ 연구목적 및 내용: 디지털 전환 지수 모델 개발과 활용 및 촉진 방안 제시 ○ 연구목적 - 한국 공공부문의 디지털 전환 수준 진단을 위한 디지털 전환 지수 모델 개발 - 디지털 전환 지수 모델의 활용 방안 및 디지털 전환 촉진·활성화 방안 제안 ○ 연구내용 - 디지털 전환 지수 모델 개발을 위한 이론적 근거 제시 - 국내외 디지털 전환 수준 관련 지수 및 지표 분석 - 디지털 전환 지수 모델의 개발 및 시험적용을 통한 모델 검증 - 디지털 전환 지수 모델의 활용 및 디지털 전환 활성화 방안 제시 2. 이론적 고찰 □ 디지털 전환 수준 관련 이론적 검토 ○ 디지털 기술: 인공지능 기술을 적용한 소프트웨어를 활용하여 하드웨어에서 응용제품기술로 진화 중 - 하드웨어: 데이터, 클라우드 컴퓨팅, 엣지 컴퓨팅, 사물인터넷 - 소프트웨어: GPT-3(인공지능 언어모델), 블록체인(데이터 안전 저장/보관 기술) - 응용제품: 메타버스, RPA(로봇 처리 자동화), IA(지능형 자동화), 드론, 자율주행차 ○ 디지털 전환의 정의: 데이터를 활용하여 조직의 업무방식, 조직문화 등을 디지털 기반으로 완전히 변화시키는 과정 - 디지털의 특징: 초연결화, 초자동화, 초지능화, 초융합화 - 디지털 데이터화: 아날로그 형식에서 디지털 형식으로 변화하는 과정 - 디지털화 : 디지털 기술을 활용하여 기존 업무 운영 및 프로세스를 자동화하는 과정 □ 디지털 전환 지수와 수준 모델 ○ 디지털 전환 지수와 지표, 지표체계 - 지수: 사전적 의미로 측정하고자 하는 개념의 가치, 비율 등이 변하는 체계 - 지표: 측정 대상(예; 사회현상)의 상태, 수준 등을 나타내는 개념이자 측정도구 - 지수와 지표 간 관계: 여러 지표들을 통해 지표체계를 구축하고, 이러한 지표들 중에서 이론적 틀을 통해 도출된 지표들의 합산으로 하나의 지수 도출 ○ 디지털 전환 수준 모델 - 기존 전자정부 지수 개발은 전자정부 성숙도(낮은 단계에서 높은 단계로 직선적이고 진화적으로 발전하는 과정)의 분석 및 진단 측면에서 접근 - 본 연구도 디지털 전환에 초점을 두고 출현 → 도약 → 상호작용 → 통합의 4단계 모델로 수준 진단 □ 디지털 지수 관련 선행연구 ○ 주요 요인 및 지표 - 리더십, 전략, 자원(인력·조직·예산, 데이터·정보, 기술·시스템), 정책(기본·세부계획, 사업·프로그램), 제도(법률·규칙, 윤리·관행), 문화(혁신·협력문화) ○ 특징 및 시사점 - 성과보다는 인프라 혹은 기반에 초점, 구체적·최종적 성과보다는 일반적·추상적 성과에 초점, 최신 디지털 기술의 활용의 결과 반영 미흡 - 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 창의적·혁신적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수 필요 □ 디지털 전환 지수 모델의 구축방향 3. 디지털 지수의 활용사례 분석 □ 사례분석 결과 ○ 개발 주체에 따른 디지털 지수 유형화 - 공공(및 정부)이 주체가 되어 마련된 지수 ㆍ목적: 디지털 기술 관련 현황 및 성과의 국가, 지역, 계층 간 비교를 통해 ‘높은 곳’(방향성 설정의 대상)과 ‘낮은 곳’(개선·보완의 대상) 식별(예: 국가정보화지수, 디지털 격차 지수, 공공데이터 개방 지수, 세계 디지털 경쟁력 지수) - 민간(및 기업)이 주체가 되어 마련된 지수 ㆍ목적: 급변하는 산업환경에 대한 경영상 적응·대응과 새로운 비즈니스 모델 창출(기업인), 기업의 미래기술 적응성 및 수용도 판별(투자자) (사례: 디지털 포용성 평가 지수, 스탠포드 AI 지수, 맥킨지 디지털 지수) □ 함의 및 시사점 ○ 미래 관점이 반영된 디지털 지수의 필요성 - 공공부문을 대상으로 하는 디지털 지수: 주로 현재 관점의 지수(예: 기반 구축) 반영, 미래 관점의 지수(예: 준비도, 적응성) 미반영 - 민간부문을 대상으로 하는 디지털 지수: 주로 미래 관점의 지수에 관심(예: AI, 제4차 산업혁명 관련 디지털 기술에 대비한 혁신역량의 지수화) ○ 디지털 전환이 반영된 디지털 지수의 필요성 - 공공부문과 민간부문을 대상으로 하는 디지털 지수 모두 디지털 전환의 차원(예: 연결성, 자동화, 지능화, 가상화)을 측정하기 위한 지수 미반영 - 미래 디지털 기술이 행정 현장에서 활용되고 있는 상황을 고려하면, 공공부문 디지털 지수에서의 미래 디지털 기술 미반영은 개념적 공백이자 사각지대 ○ 디지털 역량이 핵심역량으로 반영된 디지털 지수의 필요성 - 민간(및 기업)은 디지털 역량을 핵심역량으로 인식하고 인적자원 모집, 채용 및 개발 측면에서 이를 기반으로 한 역량모델 구축 및 운영 - 공공부문에서도 미래 디지털 기술을 기반으로 한 디지털 역량을 핵심역량으로 인식하고 이를 점진적으로 인사관리에 착근시켜야 할 필요성 제기 4. 디지털 전환 지수 모델의 구축 □ 연구설계 ○ 연구설계 - 탐색적 순차적 혼합연구방법 설계 ㆍ1단계: 델파이조사 등 질적 데이터 수집 및 지수 모델 구축 ㆍ2단계: FGI 등 질적 조사를 통한 지수 모델 검증 ㆍ3단계: 지표별 데이터 수집을 통한 양적 측정을 거쳐 지수 모델의 시험적용 및 수준 진단 □ 디지털 전환 지수 모델의 구축 과정 ○ 디지털 전환 지수 모델 구축 과정(개요) - [1단계] 디지털 전환 지수 모델 초안 및 1차 수정안 구축 ㆍ모델 예비초안 구축 및 이에 대한 전문가 의견 조사(1차 델파이조사)로 초안(draft) 구축 ㆍ모델·지표체계 수정안에 대한 전문가 의견 조사(2차 델파이조사)로 1차 수정안(prototype 1) 구축 ㆍ전문가 의견의 텍스트 데이터화 및 분석(Atlas.ti 9.0 활용), 모델 수정 및 지표체계 구축 - [2단계] 디지털 전환 지수 모델 2차 수정안(prototype 2) 구축 ㆍ모델 검증을 위한 실무 전문가 FGI 의견 분석, 모델·지표체계 2차 수정안(prototype 2) 구축 - [3단계] 2차 수정안(prototype 2)의 시험적용 ㆍ시험적용을 위해 실제 측정 대상 기관을 선정, 모델 지표 데이터를 수집 및 측정하여 해당기관 디지털 전환 수준 진단 ○ 디지털 전환 지수에 접근하는 본 연구의 관점 - 기존 디지털 지수의 한계: 정보화 인프라 혹은 기반에 초점, 구체적·최종적 성과보다는 일반적·추상적 성과에 초점, 최신 디지털 현상 반영 미흡 - 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 디지털 현상(예: 연결성, 지능화, 자동화, 융합화)의 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수 필요 ○ 디지털 전환 개념에 대한 1·2차 전문가 델파이 조사 의견의 반영 - [기반] 지수 모델 개발 과정에서 가급적 제외(클라우드와 데이터는 디지털 전환의 핵심 기반이자 현재 디지털 전환 수준을 보여줄 수 있으므로 포함) - [활동] 내부업무 처리 방식·과정의 변화와 공공과 민간의 상호작용 활성화를 포착하기 위하여 내부업무와 외부서비스에 걸친 디지털 활동을 포함 - [성과] 디지털 전환의 각 유형에 걸쳐 공공부문의 디지털 전환의 산출(물)의 제공, 활용, 편익이 포함되도록 하여 디지털 전환의 성과를 포함 - 디지털 전환 지수 유형 예비초안 및 초안의 적절성 검토 및 수정 - [종합] 기존 디지털 지수에 대한 문제의식을 바탕으로, 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 디지털 현상의 최종적·구체적 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수를 전문가 의견을 토대로 구축 □ 디지털 전환 지수 모델의 구축 결과 ○ 디지털 전환 지수 - 개념 ㆍ디지털 기술 도입 및 활용의 결과로 나타나는 혁신적·창의적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과를 측정하기 위한 지수 - 목적 ㆍ현황 파악, 문제점 발견, 개선 방안 마련 등을 위해 적시성과 최신성을 갖춘 지수를 통해 디지털 성과를 측정 - 핵심요소 ㆍ새롭게 등장하거나 발전하는 디지털 기술의 실제적인 활용 ㆍ막힘없는 행정 내부-외부 연결 및 플랫폼 기반 서비스 지향 ㆍ데이터의 자유로운 개방·활용 및 클라우드 기반 구축 ㆍ디지털 기술을 활용한 현실과 가상의 융합 구현 - 유형 분류 ㆍ연결·지능화·가상화 지수: 혁신적·창의적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과에 관한 중요한 현상(연결, 지능화, 가상화)을 포착하기 위한 지수 ㆍ데이터기반 지수: 연결, 지능화, 가상화를 충분히 구현하기 위해 필요한 데이터 관련 기반으로서 클라우드와 데이터를 포착하기 위한 지수 ○ 디지털 전환 지수 영역별 지표 5. 디지털 전환 지수 모델의 시험적용 □ 시험적용을 위한 검증: 타당도 및 측정가능성 ○ 시험적용을 위한 검증의 필요성 - 연구진이 제안한 지수 모델은 이론적 검토를 거쳐 도출된 개념과 디지털 관련부문 측정 지수들의 사례를 검토하고 전문가들의 개념과 정의에 대한 의견 수렴을 거쳐 작성·수정한 개념적 모델(conceptual model)에 가깝기 때문에, 실제 시험적용을 위한 타당도와 측정가능성 검토가 필요 ○ 검증방법: 초점집단인터뷰(Focus Group Interview) - 각 지수별로 집단인터뷰 녹취록 분석과 연구진의 논의를 거쳐 디지털 전환 지수 모델의 1차 수정안에 대한 타당도와 측정가능성을 평가 ○ 검증결과: 2차 수정안 도출 및 지수명 일부 변경(지능화 지수→무인화 지수) □ 시험적용 및 수준 진단 ○ 시험적용의 필요성 - 2차 수정안(prototype 2)을 실제 대상에 적용하여 측정, 결과 분석을 통한 수준 진단까지 수행 - 실제 기관별로 해당 데이터를 측정 가능한 것인지 실측을 통해 확인함으로써 현 시점에서 프로토타입 모델의 활용 가능성 및 향후 어떤 데이터의 축적과 관리가 필요한 것인지 파악 ○ 시험적용 방법 및 측정 결과 - [기관 담당자 면접조사를 통한 검토] 중앙부처와 지방자치단체 각 1개씩 2개 기관, 공공기관 2개 기관의 디지털 전환 관련 담당 업무 실무자의 2차 수정안 검토 요청 ㆍ2차 수정안 검토를 통해 현재 측정할 수 있는 데이터를 확인하고 기관별 비교를 위한 표준화가 가능한 범위인지 확인 - [연구진 데이터 수집 및 측정] 지방자치단체 및 공공기관의 성과보고 및 업무계획, 보도자료, 개방된 공공데이터 등을 지표에 맞게 가공하여 직접 측정 - 1개 지방자치단체, 2개 준정부기관, 1개 중앙부처 산하기관 총 4개 기관 선정 ○ 시험적용 결과 및 수준 진단 - 첫째, 연결·무인화·가상화·데이터기반 등 4개 영역에서 연결 영역은 대부분 일정 수준에 올랐으나 가상화 영역은 아직 출현 단계이거나 출현하지 않은 단계이며, 무인화와 데이터기반 영역은 도약과 상호작용 단계에 도달 - 둘째, 시민이나 국민 등 고객과의 상호작용이 강한 기관들이 대체로 연결과 무인화 영역의 수준이 높고 가상화 영역의 서비스 개발에도 비교적 적극적임 - 셋째, 증강현실이나 가상현실, 메타버스 등 최첨단의 가상화 영역에 대해서도 대부분의 기관들이 계획 형태로 대비하고 있으나, 실제적인 실행의 사례는 매우 적음. 시험적용 대상 4개 기관들이 대체로 규모도 크고 선진적인 서비스를 선도하는 기관들임을 감안할 때, 공공부문 전체의 실제적인 준비 상태는 그에 훨씬 미치지 못할 가능성이 큼 □ 시험적용의 시사점 ○ 지수 모델의 고도화 과제 - 현 시점의 측정가능성 ㆍ현 시점에서는 가상화 지수 지표로 측정할 현상 자체가 나타나지 않는 기관들이 상당수 ㆍ측정대상을 확대할 경우 내부 자료 및 데이터를 일관되게 판단하여 측정할 공통적이고 보편적인 수준의 이해 부족 - 측정결과값 표준화 문제 ㆍ측정값 분포 범위가 극단적으로 넓은 지표 발생 ㆍ향후 수준 진단 대상 범위 확정 및 측정값 수집으로 척도범위의 명확한 설정 및 표준화 필요 - 지수 환산 시 가중치 문제 ㆍ4개 영역에 각각 해당하는 기능이 기관 고유 기능과 연관이 클 경우 기관의 관심과 역량이 집중되는 것은 당연하기 때문에, 기관의 고유 기능 및 본래의 미션에 따른 가중치 반영 필요 ○ 진단을 위한 평정 방식의 유형 및 선정 - 기존 디지털 수준 진단 지수들의 평정방식은 다음의 세 가지 유형으로 구분됨 ㆍ계량화된 지수를 토대로 한 평정 방식(예: OECD OurDATA, DGI) ㆍ범주화된 단계를 토대로 한 평정 방식(예: World Bank ODRA) ㆍ계량화 지수와 범주화 단계의 혼용 변수를 사용한 평정 방식(예: UN EGDI) - 본 연구는 범주화된 단계를 토대로 한 평정 방식으로 발전단계 모델을 채택 - 디지털 전환 지수의 구성 지수별 발전단계 □ 세부지수 분야별 디지털 전환 수준 제고를 위한 시사점 - 연결 지수 영역 ㆍ기관 고유의 기능과 미션에 의해 SNS의 활용의 정도가 크게 차이 ㆍ자체 킬러 콘텐츠 개발·보유, 민간과의 협업, 시민과의 상호작용의 중요성 ㆍ원격근무 및 영상회의의 지속적인 관리를 위한 측정과 실적 관리 필요 - 무인화 지수 영역 ㆍ자동화 서비스는 대체로 일상화된 서비스 기능으로, 원스톱 서비스로 한 곳에서 다양한 기능이 처리될 수 있도록 데이터나 홈페이지 URL의 아키텍처를 적극적으로 구상할 필요 ㆍ지능화서비스로 가장 많이 개발되는 챗봇은 하나의 기관에서도 서비스 단위별로 챗봇을 개발하는 등 챗봇의 학습원리와 서비스 제공 방식은 상당히 유사함에도 부처·기관·사업·서비스별로 각기 개발하고 있는 상황 - 가상화 지수 영역 ㆍ대체로 매우 초기 단계이나, 대국민 서비스 제공 기관에서 가상화 관련 최신 기술 활용 방안을 모색하기 시작 ㆍ증강현실 기술을 활용한 새로운 관광서비스 발굴, 메타버스에 대한 관심 ㆍ메타버스 초기 수준부터 촉진과 활성화를 위한 수준까지 지원할 수 있는 전략적인 대응이 필요 - 데이터기반 지수 영역 ㆍ구체적인 추진계획을 통한 클라우드 전환의 꾸준한 촉진 필요 ㆍ공공클라우드 센터의 활용 방안 및 민간 클라우드의 적극적 활용 필요 ㆍ공공데이터 포털을 통해 제공하는 데이터의 질적 향상 필요 ㆍ원 데이터 제공 및 메타데이터 구성 필요 ㆍ데이터 관리와 분석, 활용 전담 조직 구성 필요 6. 디지털 전환 지수의 활용 및 디지털 전환 활성화 방안 □ 지수 활용의 확대 및 활성화 방안 ○ [목적] 현황 파악 및 개선 → 국가·지역 디지털 전환 정책 수립 - 단기: 디지털 수준 진단을 통한 현황 파악 및 개선에 대한 수요와 필요에 의한 자문, 상담, 컨설팅 등이 산발적으로 발생 - 중장기: 디지털 전환 지수의 용도가 현황 파악 및 개선을 넘어 국가·지역 수준의 디지털 전환 정책 수립으로 확대 ○ [대상] 개별 공공기관 → 전체 공공기관 - 단기: 개별 공공기관을 중심으로 최신 정보통신기술 도입 및 활용 수준 진단에 대한 수요와 필요에 의한 자문, 상담, 컨설팅 등이 산발적으로 발생 - 중장기: 디지털 전환 지수 활용의 대상과 범위가 공공기관 집단 또는 전체 공공기관(예: 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부출연연구기관)으로 확대 ○ [주체] 전문가 → 전문기관 - 단기: 디지털 수준 진단이 공공부문에서의 정보통신기술의 도입 및 활용에 관한 전문성과 경험을 갖춘 개별 전문가에 의해 실시 - 중장기: 디지털 수준 진단이 개별 전문가보다는 디지털 수준 진단 관련 대규모 인적·물적 역량을 갖춘 전문기관을 통해 활용 ○ [조사시기] 수시 → 수시·정기 - 단기: 디지털 수준이 수시로 측정되어 최신 정보통신기술 도입 및 활용에 관한 현상을 빠르게 포착하고 이를 토대로 시의적절한 진단 제시 - 중장기: 특정한 주기에 걸쳐 지속적으로 실시되는 정기조사와 갑작스러운 필요에 의해 특정한 시기를 고려하지 않고 실시되는 수시조사의 병행 ○ [자원] 개별 조직에 의한 자원 투입 → 다부처 연계 자원 투입 - 단기: 디지털 전환 전문가 또는 전문기관에 의한 인력과 예산을 투입하여 디지털 수준 진단의 대상과 범위를 확대하고 이에 관한 교육과 홍보 실시 - 중장기: 디지털 수준 측정 및 진단과 관련된 다양한 공공부문 행위자들이 연계하여 인력과 예산을 투입하고 교육과 홍보 실시 □ 디지털 전환 지수 활용을 위한 법·제도 개선 방안 ○ 지수 활용 관련 법·제도 현황 - 「지능정보화기본법」상 지수 활용 관련 주요 규정 ㆍ제66조(지표조사) 과학기술정보통신부장관은 지능정보기술·지능정보서비스의 발전 및 사회 각 분야에서의 지능정보기술 활용 등 지능정보사회에 대한 지표를 조사하고 개발하여 보급하여야 한다. - 「전자정부법」상 지수 활용 관련 주요 규정 ㆍ제22조(전자정부서비스의 이용실태 조사·분석) ① 행정기관등의 장은 해당 기관에서 제공하는 전자정부서비스에 대한 이용실태 등을 주기적으로 조사·분석하여 관리하고 개선 방안을 마련하여야 한다. - 「공공데이터법」상 지수 활용 관련 주요 규정 ㆍ제10조(공공데이터의 이용현황조사 등) 정부는 공공데이터의 제공 및 이용 활성화 정책을 효율적으로 수립·시행하기 위하여 국민, 민간기업 및 단체를 대상으로 공공데이터 이용수요, 이용현황, 애로사항 등을 조사할 수 있다. - 「데이터기반행정법」상 지수 활용 관련 주요 규정 ㆍ제22조(데이터기반행정 실태 점검 및 평가) ① 공공기관의 장은 데이터기반행정 추진 현황, 데이터 연계·제공 및 공동활용 성과 등 데이터기반행정의 실태를 대통령령으로 정하는 바에 따라 자체적으로 점검하고, 그 결과를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. ○ 지수 활용 관련 법·제도 문제점 - 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법의 추상성 ㆍ향후 타당성과 신뢰성을 갖춘 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법을 개발하고 광범위하게 적용하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려 - 디지털 수준에 대한 중복 진단의 가능성 ㆍ향후 디지털 수준 진단 관련 실태조사를 명확한 기준에 의거하여 효율적으로 실시하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려 - 디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서 관련 근거 부재 ㆍ향후 전문성과 경험을 갖춘 인력 또는 부서를 대상으로 디지털 수준 진단을 실시하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려 ○ 지수 활용 관련 법·제도 개선 방안 - 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법의 구체화 ㆍ디지털 수준 진단 대상 지표에 대한 측정지표·방법을 법률에 구체적으로 명시하거나 이를 적용하기 위한 근거 마련 - 디지털 수준 진단 실시 기관 또는 지표의 일원화·통합화 ㆍ중앙행정기관 및 산하기관으로 분산되어 있는 디지털 수준 진단 실시 기관을 단일 기관으로 일원화, 각 기관에 의해 개발되고 있는 지표들의 통합화 - 디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서 지정 ㆍ디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서를 지정하여 전문성과 경험을 갖춘 인력 또는 부서를 대상으로 디지털 수준 진단 실시 □ 지수 부문별 디지털 전환 활성화 전략 ○ 연결 지수 부문 전략: 스마트워크와 시민참여 활성화를 위한 연계성 강화 - 킬러 콘텐츠 개발 ㆍ필요성: 단순 홍보 콘텐츠보다는 개별 기관의 특성에 맞는 킬러 콘텐츠(예: 시민 혜택이 많은 홍보 동영상) 개발 필요 ㆍ문제 및 쟁점: 전문인력 부족(순환보직 문제로 인한 홍보의 전문성 확보의 어려움), 외주비용 등의 문제로 인한 제작의 어려움 ㆍ세부 실천계획: 국민 참여를 통해 킬러 콘텐츠 개발, 우수사례 경진대회를 활용한 콘텐츠 개발에 대한 성과평가 가점 부여, 개별 직원의 콘텐츠 개발과 성과평가 가점이 수익에 대한 일정한 포상금 지급 ㆍ기대효과: 국민과의 소통 강화, 생산자의 다양화 및 생산자에 대한 인센티브 부여를 통한 양질의 콘텐츠 개발 용이, 정부가 추진하는 단일 플랫폼 구축에 기여, 정부의 메타버스 정책 추진에 간접적으로 기여 - 영상회의 및 재택근무 등 스마트워크 활성화 ㆍ필요성: 업무 효율성 확보와 공간의 자유로움을 제고하기 위한 구체적인 스마트워크 활성화 전략 수립 필요 ㆍ문제 및 쟁점: 보안과 관련된 기술적인 문제, 상사의 재택근무에 대한 통제 등 업무관리, 비대면에서 오는 직원들의 심리 문제 ㆍ세부 실천계획: 기타 공공기관의 원격근무시스템(GVPN) 확대를 위한 예산확보, 경영평가에 원격근무시스템 도입 여부 평가, 민간영상회의 시스템 활용과 가이드라인 마련 ㆍ기대효과: 업무의 효율성 향상, 일과 가정의 균형, 대체근무자 선발 등의 추가작업 최소화를 통한 인사 부문의 업무량 감소 ○ 무인화 지수 부문 전략: 단순 자동화에서 맞춤형 지능화로 전환 - RPA의 고도화 ㆍ필요성: 정부 및 공공기관에서 다양한 인공지능기술의 도입과 활용 확대(자동화에 관한 부분에서 지능화에 관한 부분으로 점차 확대) ㆍ문제 및 쟁점: 활용 범위가 제한적(조세업무, 주정차 업무, 여권발급 등 민원이 빈발하면서도 유형화된 대응이 쉬운 분야에 치중) ㆍ세부 실천계획: 데이터 파일 양식 관련 교육 실시, 데이터 활용을 위한 수요 및 관련 예산의 확보, 유사한 서비스 통합 및 예측 서비스 개발, 1기관 1예측시스템 개발 ㆍ기대효과: 자동화서비스와 지능화서비스의 개발 및 제공의 다양화, 시민들에게 맞춤형 서비스 제공, 공공부문 인력 증원 억제, 재교육 수요 발생, 인력 재배치 과정 활성화 ○ 가상화 지수 부문 전략: 현실세계와 가상세계의 융합을 통한 신가치 창출 - 메타버스의 공공부문 확산 ㆍ필요성: 메타버스 시장이 게임을 뛰어넘어 모든 산업군으로 확산되고 있으며 국가 차원의 전략으로 육성되고 있지만, 공공부문에서는 초기 단계로 파악 ㆍ문제 및 쟁점: 메타버스 참여자의 정체성(예: 국적) 모호, 메타버스 플랫폼 독과점 발생 우려, 가상공간에서의 규칙 설정 미흡 ㆍ세부 실천계획: 새로운 형태의 가상 조직 전담부서 신설, 크리에이터 양성을 통한 일자리 창출, 메타자본 형성 및 지원 프로그램 제공, 플랫폼 독과점 방지를 위한 메타버스 규제의 제정, 하나의 정부 플랫폼 구축 ㆍ기대효과: 공간적 한계를 벗어나 국민에게 편리한 서비스 구현, 다양한 시뮬레이션을 통한 문제 예측 및 해결 ○ 데이터기반 지수 부문 전략: 데이터기반의 시스템 고도화 - 멀티클라우드와 하이브리드 클라우드 전략 수립 ㆍ필요성: 기존 시스템의 복잡성, 조직문화, 규정준수 문제로 인해 클라우드 시스템의 채택 및 전환율 답보 ㆍ문제 및 쟁점: 공공클라우드센터(예: 대전, 광주 클라우드센터)의 지속적인 확대로 인한 민간클라우드 이용 위축 우려 ㆍ세부 실천계획: AI기능이 내장된 클라우드 플랫폼 구축, 클라우드시스템에 적합한 업무 및 서비스 프로세스 혁신 ㆍ기대효과: 특정 클라우드 벤더의 종속성 배제, 위치와 관계없는 통합관리를 통한 혁신 및 민첩성 가속화, 운영 효율성 향상을 통한 비용 절감 - 공공기관 내 데이터센터 구축 ㆍ필요성: 빅데이터로부터 정확한 정보를 창출하는 능력의 중요성 증가, 정부의 데이터 강국 실현과 추진기반을 구체화하기 위한 데이터센터 필요 ㆍ문제 및 쟁점: 정부 자체적으로 데이터를 분석하고 활용하는 전문적인 시스템 구축 미흡(실제 데이터 분석 및 활용 능력 저하) ㆍ세부 실천계획: 통합 빅데이터 센터 구축, 데이터센터 레이아웃의 조속한 강화, 데이터 관리권의 명확화 ㆍ기대효과: 데이터 전주기 관리 및 분야별 데이터 연계 및 분석 강화를 통해 공공과 민간의 협업을 통한 분야별 맞춤형 서비스 개발, 민간데이터의 공공활용을 촉진하여 실시간 대응력 제고 □ 디지털 전환을 위한 추진체계 구축 ○ 거버넌스 체계 재정립 - 현 디지털 수준의 성과와 필요성 ㆍ국외의 경우 디지털 대전환을 위해 관련 기능 재편을 통해 조직을 신설하고, 신설조직도 내각이 직접 지휘할 수 있도록 함 ㆍ한국에서도 디지털 수준 제고를 위해 데이터 거버넌스를 포함한 디지털 관련 기능을 통합한 정부 조직 개편 필요 - 디지털 정부조직개편의 방향과 원칙 ㆍ조직설계의 방향: 국가정보화 및 전자정부 등 관련 법령상 보편성, 신뢰성, 민주성, 효율성 추구; 최근 정보보안과 개인정보침해 문제와 관련된 신뢰성 제고에 대한 요구 증가 ㆍ디지털 조직설립의 기준과 원칙: 목표 지향성(예: 민주성, 효율성, 보편성), 제도 안정성, 실현 가능성 ○ 디지털 전환을 위한 추진체계: (가칭)디지털부 신설 - 필요성: 디지털 전환 추진체계를 전담조직을 두고 각 부처에 분산되어 있는 디지털 관련 기능을 하나로 일원화하는 방향으로 진행하는 내용 및 방법 필요 - 문제 및 쟁점: 규제와 진흥의 일원화, 산업 육성과 관련된 통합의 범위 설정, 서비스 통합에 대한 제도적 제약, 데이터 기능과 타 정보화 기능의 통합 여부, 상위 거버넌스의 조직 간 총괄조정 방안, 데이터 관리 관련 문제 - 세부 실천과제: 기능 통합, 총괄·조정기관의 통합, 지역에 특화된 디지털 전환 전략과 지역 간 연계 시스템 구축, 지역정보화 조직의 광역센터화, 민간과 협업할 수 있는 지방 플랫폼을 구축하고 이를 바탕으로 각 지역에 맞는 서비스 개발 - 기대효과: 여러 부처에 분산된 데이터 관련 기능의 통합을 통한 효율적 데이터 산업 활성화, 데이터 접근성 향상, 지역 중심의 맞춤형 정책 추진 Recently, governments around the world have established organizations dedicated to digital transformation and have announced strategies to promote this at the national level. For example, the United Kingdom established its Government Digital Service in 2014 and announced the Government Transformation Strategy 2017 to 2020. Australia is also pushing for governmental digital transformation with the aim of providing simple, clear, and rapid public services through its Digital Transformation Strategy 2018-2025. In addition, Korea announced its Digital Government Innovation Strategy and revised the Framework Act on National Informatization as the Framework Act on Intelligent Informatization. This suggests that it is necessary to develop indices and indicators that allow policymakers and officials to understand the level of government digital transformation. The purpose of this study is to develop a digital transformation index model to diagnose the level of digital transformation in the public sector and to recommend a plan to utilize this model as a way to promote and/or revitalize digital transformation. The specific research objectives of this study are to present the theoretical grounds for the development of digital transformation indices, analyze the characteristics of domestic and foreign digital transformation indices and indicators, develop the digital transformation index model, verify whether the model has composition validity and measurability, and illustrate how the model can be utilized. Past research on digital transformation has identified leadership, strategy, resources (e.g., people, organizations, budgets, data, information, technology, and systems), policy (e.g., basic/detailed plans, initiatives, and programs), systems (e.g., laws, rules, ethics, and practices), and culture (e.g., innovative/cooperative culture) as major indicators. This suggests that these studies have focused on the infrastructure rather than performance and on general and abstract performance rather than specific performance outcomes and do not fully reflect the results of the use of the latest digital technology. Therefore, indicators and indices that can measure specific performance outcomes for creative and innovative digital activities derived from the use of the latest digital technology are needed. The digital transformation index developed in this study measures the specific performance outcomes of innovative and creative digital activities that result from the adoption and utilization of digital technology. Our index consists of connection, unmanned tasks/services, virtualization, and data-infrastructure sub-indices. The connection, unmanned tasks/services, and virtualization sub-indices capture important measures related to the specific performance outcomes of innovative and creative digital activities (connection: connecting everything extensively and quickly anytime and anywhere; unmanned tasks/services: replacing or supplementing tasks or services performed by humans with machines; virtualization: solving real-world problems or optimizing the status of polices/services through activities in the virtual world). The data-infrastructure sub-index captures measures of cloud and data performance in conjunction with the full implementation of connection, unmanned tasks/services, and virtualization. Applying the digital transformation index model to four public organizations produced a number of interesting results. The connection sub-index illustrated that the development and retention of each organizations’ own unique contents, collaboration with the private sector, and interaction with citizens were necessary. The unmanned tasks/services sub-index revealed that it was necessary to utilize the architecture of data, portals, and URLs so that various functions could be processed in one place as a one-stop service. In the virtualization sub-index, it was clear that a strategic response was needed to support the promotion of virtualization services, including Metaverse, at the early stage of planning. The data-infrastructure sub-index showed that rapid cloud transformation, the active utilization of private clouds, improvement in the quality of public data, provision of raw data and metadata, and an organization dedicated to this data were needed. In order to promote the utilization of the digital transformation index, it is recommended that it be used frequently and regularly by professional organizations to establish national and regional digital transformation policies for all public organizations. In addition, it is necessary to clearly present measurement indicators and measurement methods for the diagnosis of the level of digitalization, to unify organizations that conduct this diagnosis, to integrate measurement indicators developed by each organization, and to designate dedicated personnel or departments to digital diagnosis. To promote digital transformation, it is necessary to strengthen connectivity for smart work activities and citizen participation (i.e., connection sub-index strategies), shift from simple automation to customized intelligence (i.e., unmanned tasks/services sub-index strategies), create new value through the convergence of the real and virtual worlds (i.e., virtualization sub-index strategies), and upgrade data-based systems (i.e., data-infrastructure sub-index strategies). In addition, it is necessary for the government to establish an organization that integrates digital functions distributed across various organizations and to set tasks for upgrading digital transformation such as devising region-specific digital transformation strategies and regional linkage systems, building local platforms that can collaborate with the private sector, and developing digital services specialized for each region.

Public Officials’ Trust in Other Agencies and Citizens

Jungho Park(박정호),Seyeong Cha(차세영),Tobin Im(임도빈) 서울행정학회 2014 한국사회와 행정연구 Vol.24 No.4

신뢰는 사회과학 분야에서 엄청난 관심을 받고 있는 개념이면서 동시에 너무 많은 정의와 용례들로 그 이해에 혼란을 겪기도 한다. 많은 행위자가 참여하는 네트워크 형태로 공공서비스가 전달되는 현대사회에서 신뢰(trust)는 중요한 사회적 자본이자 도구로 인식되고 있으나, 공무원들이 다른 행위자들에게 갖는 신뢰는 그 개념이나 선행요인 등에 대한 관심은 부족하다고 할 수 있다. 본 연구는 공무원들이 다른 행위자들, 특히 상위기관의 공무원들과 일반 시민들에 대해 갖는 신뢰가 어떻게 형성되는지에 관심을 가지고 이에 영향을 미치는 선행요인으로써의 커뮤니케이션의 효과를 살펴보고자 하였다. 2012년 지방공무원들을 대상으로 한 서베이 결과를 분석한 결과, 커뮤니케이션을 많이 할수록 상위기관의 공무원들과 일반 시민들에 대한 신뢰가 높아지는 것을 확인할 수 있었다. 상위 정부기관과 지방정부 공무원들 간의 신뢰가 커뮤니케이션에 의해 향상될 수 있다는 점은 다음과 같은 함의를 갖는다. 첫째, 상위기관과의 동등하지 않은 관계에 민감한 지방정부 공무원들이, 상위기관과의 접촉을 통해서 지방 정부 수준의 어려움들을 이해받고 있다고 여기면서 신뢰가 높아지는 것으로 보인다. 둘째, 또한 이러한 커뮤니케이션을 통한 신뢰 향상으로 중앙정부 시각에서 보는 지방정부의 역할과 책임에 대한 이해도가 높아지는 것을 기대할 수 있다. 또한 공무원들은 시민들의 능력에 대해 회의적이라는 기존의 연구결과를 고려할 때, 시민들과 접하는 빈도가 높아질수록 이들을 신뢰하게 되면서 시민 참여의 폭을 넓히는 데 일조할 수 있을 것이라는 함의도 도출할 수 있을 것으로 보인다. As the concept of trust becomes a full-fledged theme in various social sciences, confusion regarding its definition, dimensions, and usages has also surged. Despite the increasing attention paid to the importance of trust in public organizations for effective public-service delivery in the context of complex interplay of multiple agencies, relatively little attention has been paid to the conceptual components and antecedents of trust at the level of the public official. Bearing this point in mind, this research begins from a question about how public officials’ interactions with citizens and other agencies affect the level of trust at the individual level. Specifically, this research primarily aims to examine the effects of public officials’ communication with various type of actors and organizations on trust. For this purpose, this study employs ordinary least squares and random effect models in order to control unobserved effects resulting from the characteristics of 213 different offices at the local government level. The analysis indicates that the more opportunities that public officials have to communicate with citizens and other agencies, the more they are able to build trust. Specifically, enhanced communication, both between the various layers of government agencies, and between government and citizens tends to play a positive role in building of constructive interactions between central and local government and between local governments. Moreover, public officials’ interactions with citizens, as an antecedent of trust, can affect public officials’ general attitudes toward citizen participation in various areas of public administration based on mutual trust.

지방정부 의료서비스 만족도와 주민들의 삶의 질에 관한 연구

강혜진(Kang, Hyejin),차세영(Cha, Seyeong) 서울행정학회 2018 한국사회와 행정연구 Vol.29 No.2

자치분권이 강조되고 인구의 고령화 문제가 대두되는 상황에서 건강관련 삶의 질을 향상시키는 것은 지방정부의 정책과제로서 그 중요성이 갈수록 높아지고 있다. 이러한 상황에서 본 연구는 지방 주민들의 의료서비스 만족도가 이들의 삶의 질에 어떠한 영향을 미치는지를 확인하고, 이러한 양자의 관계가 주민들의 연령대에 따라서 달라질 수 있음을 확인하고자 하였다. 이를 위하면 전국의 235개 지방자치단체를 대상으로 한 서베이 자료를 활용하여 의료서비스 만족도가 주민들의 삶의 질(전반적 삶의 질, 건강관련 삶의 질)에 어떠한 영향을 미치는지를 연령을 중심으로 조절효과 모형을 분석하였다. 모형의 분석결과, 주민들의 의료서비스 만족도는 건강관련 삶의 질과 전체적 삶의 질 모두와 긍정적인 관계를 보이는 것으로 나타났으며, 연령대는 양자의 관계를 조절하는 것으로 나타났다. 조절효과를 구체적으로 살펴보면, 노년층의 경우 양자의 관계가 더 강화되고, 중년층은 양자의 관계가 약화되는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 지방정부의 의료서비스가 대상집단이 어떠한 생애주기에 걸쳐있는가에 따라서 삶의 질에 미치는 영향의 정도가 달라질 수 있다는 점을 제시하며, 기존의 의료서비스 행동모형을 수정하는 근거로 제시될 수 있다. 또한 정부의 개입에 대한 논의에 사회적 구성 개념의 추가적 함의를 제시할 수 있다. The purpose of this study is to examine the effect of satisfaction with health service on the QoL(quality of life) in local community, and to confirm that this relationship can be affected by the age of local residents. We analyzed the model with the survey data of 235 local governments across the country to examine the effect of satisfaction with health service on the QoL (overall quality of life) and the HRQoL(helath-related quality of life). As a result, there was a positive relationship between residents’ satisfaction with local health service and health-related quality of life, as well as overall quality of life. In addition, it is found that the age of local residents moderates the relationship between the satisfaction and the QoL(HRQoL), which indicates the elderly have a lower QoL(HRQoL) than other age group. These results suggest that the degree to which local governments influence the quality of life may vary depending on the life cycle of the target group. Moreover, it may provide additional implications of the concept of ‘social construction framework’ for the discussion of government policy intervention.

개방형 정부혁신을 위한 정책랩 (Policy lab) 활성화 방안

조세현 ( Se-hyun Cho ),차세영 ( Seyeong Cha ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

1. 연구의 필요성과 연구목적 □ 연구의 필요성 ○ [정책문제의 속성] 오늘날 정책문제는 수많은 요소로 복잡하게 얽혀있어 풀기 어려운 시스템적 속성을 지니는 문제임 - 진단 및 해결책을 찾는 것이 매우 어렵고 해결책의 효과성 진단이 어려움. 따라서 단시간에 획기적으로 해결방안을 찾는 것이 아니라 마치 움직이는 타겟을 조준하며 민첩하게 미세 조정을 하는 반복 실험 과정을 거치며 점증적 과정에 의해 문제를 해결해야 함 - 이러한 문제해결 방식은 정부가 단독으로 정책을 수립하고 집행하는 것이 아니라 정부 외부로부터의 다양한 행위자의 지식과 집단지성에 기반해야 함. 부처간 협업을 촉진하고 및 정책수요자가 정책과정에 참여하는 개방형 혁신 전략이 필요함 ○ [정책랩(Policy Lab]의 등장] 개방형 정부혁신을 더욱 촉진하는 방법으로 활용되고 있는 정책랩의 등장 - 정책랩이란 불확실한 행정환경에서 공공문제에 대한 최적의 해결책을 찾기 위해 다양한 행위자가 아이디어에 대한 공동의 정책 실험을 수행하고 그 과정에서 오차를 발견하고 수정하면서 제도화해 나가는 유무형의 장(場)이자 정부혁신의 방법론(조세현ㆍ정서화ㆍ함종석, 2019: 2) - 기획재정부는 2019년 「혁신성장 확산ㆍ가속화 전략」을 통해 혁신 성장 정책 분야에 개방형 혁신 원리를 적용하는 “열린 혁신 플랫폼” 운영을 명시함(관계부처합동, 2019.8.7.) ○ 정책랩이 원래의 취지대로 운영되고 확산되기 위해서는 정책랩을 통해 설계된 정책의제의 실행력이 담보되어야 함 - 그러나 정책과정 전반에서 개방적 과정이 확립되어 있지 않을 뿐만 아니라, 관료제적 구조ㆍ제도ㆍ관성에 기인한 다양한 제약이 존재함 - 따라서 개방형 정부혁신을 위한 정책랩의 성공적 운영과 정착을 위해서는 정부외부에서 이루어지는 정책공동설계(co-design)와 정부의 혁신적 아이디어 실행 및 정책화 과정이 유기적으로 연계될 필요가 있음 - 외부 정책랩과 정부 조직간 연계와 협력, 정책랩 방식을 활용한 혁신 활동에 대한 공무원들의 수용도와 실행 역량 제고 전략 등에 대한 고민이 필요 □ 연구목적 ○ 첫째, 개방형 정부혁신의 차원과 특성을 도출, 이를 기준으로 현 정부 개방형 정부혁신 현황을 진단하여 이를 바탕으로 개방형 정부혁신을 촉진할 처방으로서의 정책랩 활용 필요성을 확인함(‘현재’의 진단) ○ 둘째, 정책랩의 구성요소를 도출, 이를 기준으로 공무원들의 개인 차원의 정책랩 방식 혁신활동 준비도, 조직 차원의 조직 적합도, 체계 차원의 준비도를 진단하여(‘미래’를 위한 진단), 이를 바탕으로 정책랩 활성화 전략을 개인, 조직, 체계 차원에서 도출할 방향성을 도출함 ○ 셋째, 개인, 조직, 체계의 차원에서 각각 정책랩의 요소가 활성화될 수 있는 방안을 제시함. 개인 수준에서는 방법론(methodology)으로서의 정책랩을, 조직 수준에서는 플랫폼(platform)으로서의 정책랩을, 체계 수준에서는 정책과정(policy process)으로서의 정책랩의 정체성을 강조하여 각각의 차원에서 정책랩을 활성화시킬 수 있는 방안을 제안함 □ 연구 방법 ○ 현황 진단을 위한 현 정부 제도 분석 - 정책브리핑 누리집(www.korea.kr)에서 ‘국민참여’ 키워드로 검색된 결과들을 통계 패키지 프로그램 R의 rvest 패키지를 이용하여 ‘웹 크롤링(web crawling)’ 방식으로 수집, 참여제도 216개를 추출, 정책단계별, 유형별, 다부처 사업별로 구분하여 현황 분석. ○ 현황 진단 / 준비도 진단을 위한 공무원 350명 대상 설문조사 - 중앙부처 공무원을 대상으로 하되 혁신행정담당관 소속 공무원과 벤처형 조직 소속 공무원은 전수조사함. ○ 정책랩 활성화 방안 모색을 위한 전문가 델파이 조사 - 정책랩 활성화를 위한 제도적 개선 방안을 구상하고 이에 대해 연구진이 선정한 인사ㆍ공무원 교육, 예산ㆍ재무회계, 평가, 기타 정책학 분야의 전문가를 대상으로 델파이 조사를 실시함 □ 연구의 구성 ○ 본 연구의 구성은 다음과 같음 2. 이론적 배경 □ 개방형 정부혁신 개념의 진화와 영향요인 ○ [개방형 혁신] “새로운 아이디어, 기술, 특허를 외부로부터 충원함으로 써 미래의 성공에 기여하는 것(Chesbrough, 2003, 2006)” - Chesbrough의 개방형 혁신 개념은 조직 간 혁신적 아이디어의 이전을 통해 혁신에 참여하는 조직이 상호 윈윈하는 결과를 가지고 올 수 있다는 점을 강조함 ○ [개방형 혁신 2.0의 등장] 혁신 참여자의 다양성 증대, 혁신 속도의 가속화, 이를 위한 참여자 간 비전 공유의 필요성이 더욱 높아지고 그에 따라 혁신활동과 결과물에 영향을 미치는 혁신 전반에 대한 고려를 포함하는 개방형 혁신 2.0의 등장(Curley & Salmelin, 2017) - 정부혁신의 범주가 정부 내부 관리에서 정책혁신으로 확대되고 있으므로 개방형 혁신 2.0 수준의 정부혁신이 요구됨 ○ [개방형 정부혁신의 요건] 개방성, 행동 지향성, 사용자 우선, 공동생산 ○ 개방형 혁신의 영향요인의 탐색 - (개인수준) 혁신 동기, 기회, 역량, 혁신 결과로부터의 학습 - (조직수준) 경계확장자 기능, 적응적 공간 기능 - (체계수준) 목표의 명료성, 혁신활동의 동등성, 적합성, 일상화 □ 정책랩(Policy Lab)의 이론적 검토 ○ [개방형 정부혁신의 실천전략으로서의 정책랩] 혁신의 영역(locus)이 플랫폼 소유자에서 참여자들의 네트워크로 이동. 즉 정부가 주도하는 혁신이 아니라 정책입안자, 정책 수요자와 현장, 그리고 정책 전문가와의 네트워크에서 혁신이 발생하므로 개방형 정부혁신을 위한 정책랩은 이를 활성화하기 위한 방법임 ○ 정책랩의 요소 - (정책문제 인식방법) 시스템 사고, 디자인 사고 - (속도: 빠른 반복실험) 행동 과정에서의 사고(thinking in action), 실행 과정에서의 학습(learning by doing) 과정을 통한 민첩한 아이디어 창출과 프로토타이핑이 정책 솔루션 개발 속도를 높임 - (방향: 바텀업, 다중학습) 바텀업 방식의 창의적ㆍ협력적 문제해결과정, 지속적 피드백을 통한 순환적 과정에 기반한 문제 해결 과정. 사중순환학습의 메커니즘이 빠르게 작동함 - (마인드셋) 책임있는 행정인, 경계확장자, 혁신가 ○ 정책랩에서는 협력적 혁신에 기반하여 정책 문제와 관련한 시스템 구조의 파악, 코디자인, 평가 및 적용 단계를 파악하는 과정이 순환적으로 이루어짐 ○ 분업의 원리에 따른 정부 내 사일로 및 관료제 원리와 개방형 정부혁신과의 근본적인 비정합의 지점들을 정책랩이 완화시키는 특성을 가짐 3. 정책랩 사례 분석과 정책랩의 세 가지 측면 □ 정책랩 사례 분석 ○ 해외 사례 분석 ○ 국내 정책랩 도입 사례 : 열린 혁신 플랫폼 - 2019년 9월 「혁신성장 확산ㆍ가속화 전략」 을 통해 ‘열린 혁신 플랫폼’ 구축 발표(관계부처합동, 2019.8.7.). ‘열린 혁신 플랫폼’은 다양한 분야의 민간 행위자와 현장 전문가가 참여하여 디지털 서비스 및 플랫폼 비즈니스 분야의 미래지향적 혁신 의제와 전략을 집단지성 기반으로 수립하기 위한 논의의 장임 - (구성 및 운영원리) 열린 혁신 플랫폼은 워킹그룹을 운영하는 랩들과 기획재정부 혁신성장추진기획단으로 구성됨. 정부는 각 랩들과의 협력관계를 유지하면서 민간주도 논의 지원, 랩 간 협업 촉진, 현장 전문가와의 연계 지원 역할을 수행함 - 각 랩은 다양한 현장 전문가, 정책전문가, 기업으로 워킹그룹을 구성하여 의미있는 합의를 도출할 수 있도록 전문적 지원(facilitator) 역할을 수행함. 각 랩의 정책혁신을 위해 정책 수요자 및 현장 전문가, 정책 전문가의 고도화된 네트워크를 형성하고 이들 간 지식의 교환이 활발하게 일어날 수 있도록 디자인 사고, 시스템 사고에 기반하여 워크숍을 운영함 □ 정책랩의 세 가지 측면(three aspects) ① 방법론(methodology)으로서의 정책랩 - 정책랩은 정책문제를 인식하고 해결방안을 모색하기 위한 관점(perspective)이자 방법론 그 자체임. 정책랩은 문제와 해결방안을 모색하는 시스템 사고, 디자인 사고 등 다차원적인 인식 방식을 차용하는 방법론으로, 아이디어의 공유와 상호 학습 방법 등에 대한 부분들이 강조됨 - 방법론으로서의 정책랩을 활성화하기 위해서는 정책랩 담당자들의 역량 강화 및 마인드셋 함양을 위한 방안이 필요함 ② 플랫폼(platform)으로서의 정책랩 - 정부 내ㆍ외부에서 현장 기반의 정책의제를 발굴하는 과정이 이루어지는 현장, 이를 담당하는 조직 그 자체가 플랫폼으로서의 정책랩(policy lab as platform) - 정부의 경계에서 정부 내ㆍ외부의 다양한 유관행위자들과 소통하고 조정하기 위한 장을 만들고 이 장(場)을 유지ㆍ관리하는 역할을 수행하는 플랫폼으로서의 조직을 어떻게 구성하고 작동하게 할 것인가에 대한 방안 마련이 필요함 ③ 정책 과정(policy process)로서의 정책랩 - 정책랩 방식의 수행 과정은 정책과정론의 대부분의 과정과 대응됨. 기존의 정책과정을 대신하여 정책랩이 정책과정(policy lab as public policy process) 그 자체로서 작동함 - 정책과정으로서의 정책랩을 활성화하기 위해서는 성과관리 및 평가, 사업 목표 설정과 예산 편성 등 혁신 지원 체계 수준의 방안을 모색할 필요가 있음 4. 분석틀 □ 이론적 검토와 사례분석 결과를 종합하여 아래와 같은 분석틀과 연구 수행 과정을 구성함 5. 정책랩 활성화를 위한 ‘현재의 현황’과 ‘미래를 위한 현황’ 진단 □ 현재 : 국내 개방형 정부혁신의 현 주소 ○ 국민참여제도 - (정책단계별) 2020년 확인된 216개 참여제도를 정책형성을 위한 아이디어ㆍ의견수렴 단계, 정책 결정 단계, 정책 집행 단계, 평가 단계로 분류하여 분석한 결과, 현재 운영되고 있는 국민참여제도들은 ‘정책형성 및 의견수렴’ 수준에 편중되어 있음 - (유형별) 216개 참여제도 중 제도 유형 26.4%, 프로그램 유형 70.4%, 플랫폼 유형 3.2%로, 70%가 넘는 대다수의 참여제도가 일회성이거나 법적 근거가 부재한 프로그램 수준에 편중되어 있음 - (다부처 수준)216개 참여제도 중 다부처 협업이 이루어지고 있는 제도는 15개에 불과함. □ 현재 : 개인, 조직, 체계 수준의 개방형 혁신 현황 ○ 현재 개방형 정부혁신 제도 (참여제도)에 대한 효과성 인식 - 대체로 정책랩 방식과 유사한 취지로 실행되고 있는 ‘주민참여형 문제 발굴, 해결, 모니터링’을 ‘국민제안, 참여형 예산제도, 각종 민관공동위원회’보다 효과적인 것으로 인식하고 있음이 확인됨. 이러한 결과는 공무원들이 기존의 위원회나 제안 정도의 개방 수준보다 더 깊고 다양한 수준의 참여가 필요하다고 보는 것으로 파악됨. ○ [개인] 공무원들의 개방형 혁신 활동 유용성에 대한 인식 - 개방성, 행동 지향성, 사용자 우선, 공동생산의 유용성에 대한 인식을 조사한 결과 현재 중앙정부 내 상시적인 혁신활동을 수행하기 위해 설치된 벤처형 조직 공무원들이 다른 조직 유형에 비해 개방형 정부혁신 활동의 유용성을 높게 평가하는 것으로 파악됨. 반면 일반 공무원들의 경우 개방형 정부혁신 활동이 유용한지에 대해 전반적으로 낮은 점수를 보임. ○ [조직] 혁신 실행 조직 현황 : 벤처형 조직 - 2019년 정부혁신 종합추진계획에 따라 8개 복수차관 부처에 우선 설치, 2020년 부 단위로 확대되어 10개 조직이 추가 선발됨. 2021년에는 전 부처로 확대 계획(관계부처 합동, 2020: 23). - 기존 벤처형 조직의 구조와 운영방식을 유지하되 정책랩과 연계하여 보다 도전적이고 미래지향적인 미션을 수행하도록 대상 과제를 확대하고, 실제로 공무원이 벤처형 조직을 도전적 정책 문제 해결을 위한 적극적 실험을 수행할 수 있는 적응적 공간, 보다 많은 정책 수요자와 이해관계자와 함께 공동생산하는 경계확장자로서의 기능을 부여할 필요가 있는 것으로 파악됨. ○ [체계] 혁신 지원 체계 현황 : 혁신행정담당관 - 현재 국가인권위원회, 검찰청을 제외한 43개 부처청위원회에 혁신 행정담당관이 설치됨. - 혁신담당관을 운영 중인 것으로 확인된 43개 부처 중 24개 부처만 별도의 신설조직으로 운영되고 있으며, 나머지 부처의 경우 기획ㆍ운영지원ㆍ법무ㆍ의사행정ㆍ감사와 같은 기존 부서에서 혁신업무를 담당하고 있는 것으로 확인. 성과관리, 조직관리 및 자체평가 업무 또한 전담함 - 혁신업무를 일상적 업무와 분리하되 동등한 가치를 가질 수 있도록 하고 이를 위한 적정 수준의 자원 투입과 보상, 역량 강화 지원을 통해 개방형 혁신을 활성화하기 위한 체계가 부재함. □ 미래 : 개방형 혁신을 위한 정책랩의 도입 준비도 ○ [개인] 정책랩 방법론에 대한 인지도 및 필요성에 대한 교육 필요 - 대체로 정책문제 파악을 위한 정책랩 방식의 활용에 대해 수용도가 높고 그 다음으로 정책문제 해결책 마련, 정책대안 프로토타이핑 및 반복 실험 순으로 나타남. 여전히 공동생산을 위한 빠른 실험과 학습과정 보다는 문제 식별 과정만을 정책수요자와 함께 하고자 하는 성향이 높음. - 정책랩 방식의 혁신활동에 대한 수용도가 4-5급의 중간관리자급 이상에서는 확보되었다고 판단됨. - 반면 일반 공무원의 경우 현행 참여제도의 효과성에 대한 인식, 개방형 혁신의 유용성에 대한 인식, 정책랩 방식의 혁신활동에 대한 수용도가 벤처형 조직 소속 공무원 보다 낮은 것으로 나타났고 기존 방식의 활용을 더 선호하는 것으로 나타나, 공무원들에 대한 교육이 필요한 것으로 판단됨. ○ [조직] 외부 정책랩 + 내부 혁신실행조직 - 정책랩 방식의 부처 내 직접 수행에는 낮은 동의를, 별도의 외부 전담지원체계의 필요성에 대해서는 높은 동의가 나타남. 그러나 정책 기획에서 중추역할을 맡고 있는 4-5급, 2-3급 공무원들은 부처 내별도 직접 수행 조직 형태를 외부 전담지원체계보다 선호하는 것으로 나타남 → 외부 정책랩과 내부 혁신실행조직 간 연계와 협업에 의한 정책랩 운영이 필요함을 시사 - 벤처형 조직 소속 공무원들이 정책과정 전반에서 정책랩 방식의 활용에 대한 높은 수용도를 보인 것 또한 정책랩과 문제해결형 조직간 부합성이 높음을 시사 ○ [체계] 목표명확성, 동등성, 적합성, 일상성 제고를 위한 지원 필요 - (목표 명확성) 정부혁신평가와 직접 관계되지 않은 혁신에 대한 관심과 지원의 정도가 여전히 낮음. → 정책랩 방식의 혁신적 활동 수행에 부합하는 평가 방식, 조직의 목표와 개인의 혁신활동 목표가 일치되면서도 도전적 활동에 몰입할 수 있는 평가제도 설계가 필요 - (동등성) 개방과 소통의 깊이와 범위를 확대하기 위한 체계수준에서의 준비는 미흡 → 혁신 업무의 우선순위를 고려할 때 유연한 보고 체계 등 현행 벤처형 조직의 구조를 벤치마킹하여 민첩한 혁신 활동이 이루어질 수 있도록 뒷받침할 필요 - (적합성) 성과평가 시스템은 정책랩과 같은 혁신적 방법을 공무원에게 활용할 것을 장려하기에는 매우 부족한 것으로 나타남 → 정책랩 방식을 활용한 프로토타이핑의 활성화로 정책과정 전반의 혁신을 위해서는 학습가능한 실패를 장려하는 체계가 필요 - (일상성) 자율적 혁신 업무 수행에 있어서 보통 수준, 혁신 활동으로 인한 본래 업무에 영향을 미치거나 행사 참석 요구 에 대한 불만 정도는 비교적 낮은 편 → 혁신 업무를 미션으로 수행하도록 독립적 권한과 인력, 그리고 충분한 예산 등 자원을 체계 차원에서 보장할 경우 자율적 혁신 업무 수행을 더욱 활성화 6. 정책대안 □ 개인 : 정책랩 교육 프로그램 보완 및 신설 ○ 정책랩 패키지 프로그램 교육모듈 제안 - 일주일간(5일간) 3시간씩 오전/오후 2회로 각 교과목을 수강, 총 10회, 30시간의 교과목으로 구성한 정책랩 패키지 프로그램 교육과정 구성 제안 □ 조직 : 정부 내부 혁신 실행조직으로서의 벤처형 조직의 기능 강화 ○ 정부외부의 정책랩 조직과 정부 내부의 벤처형 조직간 협업 활성화를 위한 방안으로 정부조직관리지침 개정 □ 체계 1 (혁신행정담당관) : 정부 내부 개방형 혁신지원 총괄체계로서의 혁신행정담당관 역할 강화 ○ 개방형 혁신지원 총괄 체계로서의 기능 강화를 위한 혁신행정담당관의 직무 개선안 ○ [혁신실행조직과 혁신지원조직의 연계] 벤처형조직과 혁신행정담당관의 역할 강화로 시스템적 혁신실행과 관리를 통한 정책랩 활성화 촉진 □ 체계 2(성과평가):혁신 실행조직과 정책랩 간 협업 기반 정책실험 활성화 ○ 프로토타이핑 등 정책실험 활성화를 위한 성과관리 방안 제안 □ 체계 3(예산) : 혁신 활동 예산 활용 방안 ○ 기존 예산 활용안(단기) → 혁신예산 신설안(중단기) → 기금 설치(장기) ○ 혁신예산 신설안 1 : 부처주도 다부처 협력 사업형 정책랩 예산 배분의 운영체계 ○ 혁신예산 신설안 2. 공모형 정책랩 사업 예산 배분의 운영체계 Description of Policy Labs A policy lab refers to a physical or non-physical place (i.e., a policy lab as a platform) that represents a form of government innovation (i.e., a policy lab as a method) that is employed to find solutions to “wicked” public problems in an uncertain policy environment, with various actors testing innovative ideas and validating the process of co-creating policies (i.e., a policy lab as a policy process). There are four innovative characteristics of policy labs: 1) a design approach that embraces the end user’s perspective and system approach that considers the complexities and connections between different elements of various systems, 2) “agile” flexible experiments that involve stakeholders, 3) learning through feedback loops, thus avoiding top-down policy decisions, and 4) participants who seek to be meaningfully involved in the process to establish more effective solutions. Background to the Research Policy labs have become increasingly popular in the public sector worldwide, particularly in Europe and North America, as an alternative approach to proposing and discussing innovative ideas and developing them into prototypes and policy proposals through experimentation. In Korea, national think tanks, including the Korea Development Institute, the Korea Institute of Public Administration, the Science and Technology Policy Institute, and the Korea Information Society Development Institute, run policy and innovation labs in conjunction with the Ministry of Economy and Finance in order to co-create policy proposals for companies and field professionals in the platform economy and policy domain specialists. However, because the experimental initiatives undertaken by public administrators are a crucial element of policy labs and the participatory design process for policy proposals, it is necessary to determine whether the Korean civil service is prepared to work with policy labs in the policy process. Primary Purpose of the Research This research had three primary objectives. First, the research evaluated the current state of open government innovation and whether it is necessary for the government to utilize policy labs to promote open government innovation. To achieve this, theories regarding open innovation were explored and current government innovation was assessed on three levels: individual, organizational, and systemic. Second, the research evaluated the readiness of the government to make use of policy labs for open government innovation based on the same three levels. A survey of 350 civil servants from the central government was conducted. The survey respondents were divided into three groups: innovation managers, venture organization members, and general public servants. Third, the research proposed strategies to foster policy labs as a way to promote open government innovation at the same three levels (i.e., individual, organizational, and systemic). Main Findings First, in terms of the current state of open innovation, while the government has made an attempt to increase its range of open innovation strategies, they have mostly been limited to collecting ideas from outside of the government. It also lacks the process of learning through multiple feedback loops among participants, research on the field experience of policy beneficiaries, and user-oriented implementation and evaluation. Second, on an individual level, public servants who work for venture organizations within their ministries have a higher awareness of the usefulness of open government innovation in conducting their innovative activities compared to other civil servants. On an organizational level, while a venture organization as an innovation team offers favorable conditions for innovative activities in terms of its structure, members, and working environment, the projects undertaken are more or less related to the building of infrastructure rather than conducting participatory experimentation on innovative ideas that can solve serious policy problems. On a systemic level, the innovation managers within ministries do not provide public servants with systematic support, such as resources and rewards, or capacity building to encourage innovative activities. Managing innovation is part of their job description, yet half of the 43 ministries do not have an independent organization for innovation management. Third, in terms of the government’s readiness to work with policy labs and to adopt the innovative activities devised by policy labs, this research found that public servants working in venture organizations and high-level officials are more accepting of and favorable toward the adoption of policy labs’ approaches to innovation than innovation managers and general public servants and lower level officials. On an organizational level, the respondents expressed the desire to have a dedicated professional team from policy labs outside of the organization working with public officials. However, high-level officials preferred to have this team operate within their own organization. On a systemic level, support for innovation is focused on the response to ministerial performance evaluations rather than supporting and coordinating innovative activities to find solutions. Policy Proposals and Strategies In order to foster policy labs for open government innovation, the researchers suggest the following policy proposals and strategies. First, on an individual level, we propose a policy lab package training program for civil servants. This should consist of a training module for each phase of the policy process: the mindset required to work with a policy lab, identifying issues, idea generation, developing policy prototypes, experimentation on policy prototypes in the planning stage, and experimentation on policy prototypes in the implementation and evaluation stages. Second, on an organizational level, we propose that an innovation organization should be run following a divided but collaborative structure. In particular, policy labs, as a structure outside of the government, should focus on designing policy prototypes through innovative methods with stakeholders, while venture organizations, as a team within the government, should collaborate with policy labs and experiment on policy prototypes. At the same time, an innovation management team within the government should support the innovative activities of venture organizations and foster their collaboration with policy labs. To realize this, we suggest the revision of the “Guidelines for Government Organization Management” to encourage venture organizations to collaborate with policy labs. Third, on a systemic level, we propose changes to the management, evaluation, and resource allocation for innovation. We suggest additions to the job description of innovation managers, such as designing evaluation frameworks, expanding networking to foster open innovation, providing innovation funds, and providing space for experimentation and learning. To evaluate innovation, we propose the adoption of developmental evaluation by revising the “Guidelines for Civil Service Performance Evaluation” in order to foster learning through experimentation by allowing small failures and successes. For resource allocation, we suggest utilizing the existing R&D budget and government innovation budget to work with policy labs. We also propose allocating money to several government organizations for collaborative innovation projects with policy labs and adopting a “budget for challenge program” for more flexible budget allocation for innovative projects in collaboration with policy labs.

협력적 혁신을 위한 정책연구자의 활동과 역할 - 열린정책랩(Open Policy Lab) 운영 사례를 중심으로 -

조세현 ( Se-hyun Cho ),정서화 ( Seohwa Jeong ),차세영 ( Seyeong Cha ),김준형 ( Jun Houng Kim ) 한국정책학회 2021 韓國政策學會報 Vol.30 No.4

복잡성과 불확실성이 높은 난제의 증가로 정책 과정에서의 협력적 혁신에 대한 관심이 높아지고 있다. 이 글은 정책과정의 주요 행위자 중 정책연구자의 역할에 주목하여 협력적 혁신의 장(場)이자 방법론인 열린정책랩(Open Policy Lab) 운영 사례를 분석함으로써 협력적 혁신 과정에서 정책연구자에게 요구되는 활동과 역할을 유형화하고자 한다. 이를 위해 첫째, 정책연구자의 활동과 역할에 관한 기존 이론을 검토하고, 협력적 혁신을 위한 정책연구자의 활동을 ①프레임의 재구성, ②네트워크 구축, ③상호학습 세 가지로 범주화하여 분석틀을 마련하였다. 둘째, 정책연구자가 협력적 혁신 과정에서 수행한 활동들을 유형화하였다. 그 결과 프레임의 재구성을 위한 정책환경분석과 행위자 탐색, 네트워크 구축을 위한 워킹그룹 참여자 선정과 조합 구성 및 네트워크 확장·고도화, 상호학습을 위한 워크숍의 사전·현장·사후학습으로 정책연구자의 활동을 구분할 수 있었다. 셋째, 협력적 혁신을 통한 창의적 문제 해결에 필요한 촉진적 리더십(facilitative leadership) 실행자로서의 5가지 역할, 즉 ①프레임의 재구성을 위한 분석가(analyst), ②네트워크를 확장·고도화하는 경계확장자(boundary spanner), ③상호학습을 촉진하는 지식 연계자(knowledge broker), ④촉매자(catalyst), ⑤정책문제 구조 설계자(architect of policy problem)를 정책연구자의 역할 모델로 제안하였다. Due to the increase in wicked problems with high complexity and uncertainty, there has been a growing interest in collaborative innovation. This article seeks to categorize activities and roles required for policy researchers in dealing with wicked problems by analyzing the case of Open Policy Lab (OPL) run by the Korea Institute of Public Administration, a platform and methodology for collaborative innovation in the policy process. First, this study examined the existing theories on the activities and roles of policy researchers and established a framework to analyze the activities of policy researchers for collaborative innovation: reframing policy problems, network building, and mutual learning. Second, this study categorized the researchers' activities of analyzing policy environment and exploring main actors regarding policy problems into “reframing policy problems”, those of selecting and organizing working group participants and expanding network into “network building”, and those of working group workshop pre-learning, workshop on-site learning, and post-workshop learning into “mutual learning.” Third, this study identified and proposed 5 models of policy researcher’s roles as a facilitative leader: an analyst for reframing policy problems, a boundary spanner for network building, and a knowledge broker, a catalyst, and an architect of policy problems for mutual learning.

포용국가의 이론과 사례 그리고 정책

김정해 ( Jung-hai Kim ),조세현 ( Se-hyun Cho ),윤영근 ( Young-geun Yoon ),권향원 ( Hyang-won Kwon ),차세영 ( Seyeong Cha ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

1. 연구목적·배경·내용 □ 연구목적 ○ 본 연구는 국가의 혁신과 성장 및 경쟁력 제고를 위한 새로운 동력으로서 ‘포용성’(inclusiveness)의 개념에 주목하고, 이를 구현하기 위한 ‘정부역할모델의 비전’ 및 ‘구체적인 정책대안’을 제시하는 데에 주된 목적을 두고 있음 - 본 연구의 하위 목적은 다음과 같음 · ① [이론] 국가의 혁신과 성장 및 경쟁력 제고의 관점에서 ‘포용성’(inclusiveness)에 대한 체계화된 이론적 개념화를 시도하고 분석틀을 제안 · ② [문제] 세 가지 정책분야 ⓐ 경제·산업분야, ⓑ 정치·행정분야, ⓒ 사회·복지분야를 선정하고, 각 분야에서 나타나고 있는 ‘비포용성 및 배제의 고착화 이슈들’을 도출 · ③ [대안] 식별된 비포용성의 문제들에 대응하기 위한 구체적인 정부모델과 정책대안의 전략을 탐색 · ④ [종합] 주지한 ‘이론-문제-대안’의 상호연계 된 구성요소들을 통합적으로 체계화하여 ‘포용성을 바탕으로 국가의 혁신과 성장을 도모하는 정부역할모델’을 간명한 ‘모형’의 형태로 제안. 또한 각 이슈별 정책 대안과 포용국가의 역량을 연계하여 역량 강화를 통한 포용국가 기반 강화의 선순환 모델 제시 □ 연구배경 ○ 그 동안 한국의 국가성장 모델의 성공에도 불구하고, 과거의 성공모델이 향후에도 지속적인 타당성을 갖을 것인지에 대한 회의적인 관점들이 상존 □ 연구내용 및 절차 ○ 본 연구는 ① 이론 - ② 문제 - ③ 진단의 상호 연계된 요소를 중심으로 연구함 - 보다 구체적으로 다음과 같은 연구내용을 다루었음 · ① [이론] ‘포용성’(inclusiveness)의 이론적 개념화 및 분석틀을 제안하는 ‘모델구축’ · ② [문제] ⓐ 정치·행정, ⓑ 경제·산업, ⓒ 사회·복지 영역 별로 배제되고 있는 대상을 식별하고 그러한 배제의 발생 및 고착화의 내용과 원인 등을 이슈로서 탐색 · ③ [대안] 이슈로서 식별된 ‘비포용성 및 배제의 고착화’ 문제에 대한 정책대안을 모색 · ④ [종합] 도출된 제도 개선안을 바탕으로 국가의 포용성을 제고하기 위하여 어떠한 제도적 설계를 가져가야 할 것인지에 대한 종합적 대안제시 및 포용국가의 역량 개념화 ○ 연구절차는 다음과 같음 - 본 연구가 제시하는 상호연계된 요소의 논리적 구조에 따라 연구를 수행함 · ① [이론] ‘포용성’(inclusiveness)의 이론적 개념화 및 분석틀을 제시하기 위하여 문헌 검토, 브레인스토밍, 전문가 자문, 탐색적 델파이를 수행, 이론의 통합적 구성을 위한 간주관적 절차를 거침 · ② [문제] ⓐ 정치·행정, ⓑ 경제·산업, ⓒ 사회·복지 영역 별로 ‘비포용성 및 배제의 고착화’가 갖는 이슈의 탐색을 위하여 정부 문서분석, 연구진 워크숍, 전문가 집담회, AHP 분석 실시 · ③ [대안] 이슈 분석 및 제도 설계를 통한 대안 제시를 위해 원외 집필위원 선정, 집필진 워크샵 및 브레인스토밍 수행 · ④ [종합] 이슈로서 식별된 ‘비포용성 및 배제의 고착화’ 문제해결을 위한 포용적 정책대안과 역량 개념의 연계를 위하여 전문가 자문 및 브레인스토밍 병행 2. 개념적 체계화: 포용성 개념 및 대안적 국가모델 □ ‘포용성’(inclusion)의 개념 ○ 본 연구는 ‘포용성(inclusion)‘의 개념을 경제적 효용 관점, 정치적 정의 관점, 사회·문화적 다양성의 관점에서 유형화 하고 이를 포용의 효용성-당위성의 틀에서 고찰하였음 - ① ‘경제적 효용’ 관점 · 한 국가의 포용적 제도와 구조가 실질적인 경제적 성장이나 번영으로 이어진다”는 ‘포용-경쟁력 가설’ (inclusion-competency hypothesis)에 기반하여 포용의 경제적 효용을 강조 - ② ‘정치적 정의’ 관점 · “공적의사결정의 참여기회가 공적의사결정의 품질 제고 뿐 아니라, 민주주의의 실질적 제도의 공고화(deepening)로 이어진다”는 소위 ‘포용-민주주의 공고화 가설’에 기반 - ③ ‘사회·문화적 다양성’ 관점 · 개인에게 부여된 천부의 인권과 개인들이 각자 고유하게 견지하고 있는 사회적 가치(social values)의 다양성을 존중하는 것을 당위로 여기는 관점 ○ 본 연구는 한국의 맥락에서 포용성 문제를 발전주의·포스트발전주의 국가모델에 따른 정책 각 분야에서의 비포용성과 배제의 고착화 문제로 보았음 - 각 영역별 발전주의 패러다임의 유산에 따른 현상적 문제와 이를 해결하기 위한 포용적 제도 구축의 방향성을 도식화하면 아래 그림과 같음 □ 대안적 포용국가 모델의 제시 ○ 대안적 포용국가 모델 및 구성요소 간 상호관계 체계도 - 이론적 논의를 바탕으로 본 연구는 대안적 국가모델로서 포용국가를 기반-제도-역량으로 구성하고, 이들 요소간 선순환적 연계에 의해 포용국가가 성장하는 것으로 개념화하였음 □ 정책분야별 이슈 도출 안 ○ 본 연구가 도출한 비포용성 및 배제의 고착화 이슈로서 각 영역 및 중첩 영역에서 발생하는 이슈는 다음과 같음 3. 포용국가의 이슈와 모델 □ 포용국가의 분야별 이슈 도출 방법 및 개요 ○ [1단계] 연구진 브레인 스토밍을 통한 포용국가 정책 이슈에 영역별로 접근할 필요성 발굴에 따라 정치·행정, 경제·산업, 사회·복지 영역을 구분함. 각 분야별로 중요 이슈들을 1차적으로 제안함. ○ [2단계] 포용국가 관련 연구 수행자, 실무가, 시민운동가 등 총 17인이 참여하는 전문가 집담회(총 5회)를 분야별 FGI 형태로 진행, 연구진 발굴 이슈 개선 작업을 진행함. ○ [3단계] 정부 44개 부처 주요업무계획 내용을 전수 조사 검토를 수행, 현 정부의 포용국가 정책의제 분석. ○ [4단계] 연구진 워크샵을 개최하여 영역별 이슈 선정 및 확정 ○ [5단계] 융합영역에서 도출된 이슈에 대한 전문가 AHP분석 수행, 중요도 고려하여 최종 이슈를 16개로 선정. 8. 포용국가의 역량 제고를 위한 정책제언 □ 포용국가의 역량과 그 성격 ○ 배제되었던 사회 구성원들을 포용 대상으로 식별하고 이들을 포용하기 위해 필요한 역량의 성격을 대응성(responsiveness), 다양성(diversity), 지속가능성(sustainability)의 세 가지로 도출함. ○ 대응성, 다양성, 지속가능성을 추구하는 포용국가의 역량으로 의사결정역량(decision-making competency/capacity), 혁신역량(innovative capacity), 회복탄력역량(resilience)을 제시함. □ 포용국가 역량 강화를 위한 교육의 중요성 ○ 상기한 포용국가의 세 가지 역량 강화를 위한 교육이 어떤 차원에서 이루어져야 할 것인지에 대해 관련 이슈를 검토한 전문가 의견을 바탕으로 역량 특성에 따른 교육 수단을 제시함. □ 포용국가 역량의 구분 ○ 포용국가의 역량 제고를 위해 영역별로 그 성격에 따라 각각 강화되어야 하는 역량을 식별하고 정책 수단을 제안함. The primary purpose of the current research project is four-fold as described below: First, exploring a theoretical model and the practical applicability of an “inclusive nation” with the aim of creating an empirically supported action plan to mitigate chronic political, economic, and social exclusion. Second, diagnosing the current state and developing a set of strategies to enable public policies to more effectively enhance political, social, and economic inclusion. Third, suggesting ways to achieve big improvements in government functionality in response to the challenges presented by chronic problems of exclusion including, but not limited to, economic polarization, political non-representation, and social instability. Fourth, examining the future roles of government institutions as well as new strategies and actions of public policies. We are especially interested in the so-called “blind-spot-issues” which transcend the boundaries of the ministries. The current research project was motived by the following: First, South Korea needs to be seeking a new paradigm with regards to the role of the government. It needs to break from the chase-and-imitate industrial model that will likely not continue to be as successful as it was in the past. This idea comes out of the recognition that the successful model of the past would exacerbate inequality and thereby undermine growth engines such as innovation stemming from political, economic, and social diversity. Second, we expect the nation to face a crisis if it fails to solve fundamental and chronic problems like exclusion, polarization, and alienation because these problems will weaken the cohesion of the people, stifle creative motivations, and intensify dissatisfaction regarding unfair resource allocation. The researchers built a model of an inclusive nation based on the three-pronged-theoretical perspectives. First, for the economic dimension of the inclusive nation, the researchers used the inclusion-competency hypothesis. It posits that the inclusive market system and structure of the state substantiate economic growth or prosperity as can be seen in the case of Switzerland, Rome, and the United States. Second, regarding the political dimension of the inclusive nation, the researchers utilized the deepening democracy perspective. It argues that citizen engagement of high quality increases the quality of public decision making because citizens, as a whole, tend to have collective intelligence and innovative ideaswhich ordinary bureaucrats do not normally possess. Third, regarding the social dimensions of the inclusive nation, the researchers utilized the socio-cultural diversity perspective. This perspective takes a position respecting the value of the innate human rights which people possess. This allows each member of society to preserve their unique social identity and their own values, with regards to religion, culture, belief, gender, etc. Based on the theoretical perspectives regarding these three dimensions of the inclusive nation (economic, political, and social), the researchers declared the concept of the “inclusive nation” to be as follows and, thereby, suggested concrete policy alternatives. First, an inclusive nation is one that has a deep understanding and respect for the diversity among its members. It further seeks ways in which to expand citizen participation and involvement in public decisions, and to create rules and procedures that better provide more equal opportunities in order to fairly (re)distribute national resources and promote equal outcomes. Second, we believe that if such inclusive institutions are put in place, it will not only improve the distributional structure of national resources but also lead eventually to sustainable growth of the state. Sustainable growth in this case is not limited to merely economic growth, it goes beyond that innovating at the level of the state as a holistic system. Third, in order to build a nation-wide inclusive system, the researchers insist that the role of government as a fair designer as well as facilitator of inclusive institutions, which the private sector cannot voluntarily or effectively do. Fourth, there is a caveat here. We are not using the notion of “inclusion” from a beneficiary standpoint. For us, inclusion is a strategic choice for innovation at a systemic level across the state, as evidenced by the theoretical perspectives discussed above. Fifth, we hypothesized that inclusive institutions will lead to the growth of capacity across the country. This, in turn, will lead to enhanced national fundamentals. In other words we propose a positive feedback loop model of an inclusive nation that is made up by fundamentals, institutions, and capacities. Based on these theoretical rationales, we examined the converging issues of economy-industry, politics-administration, and society-welfare, and suggested some concrete policy alternatives and strategies. Particularly we chose 16 areas of policy priorities that the Korean government needs to pursue in order to build a nation-wide inclusive system based on Delphi surveys and area-specialists workshops: balanced regional development, the representativeness of labor, better regulations for upcoming technological changes, unequal business governance between conglomerates and small-medium sized companies, labor insurance, national pensions, public support for job-seekers and startups, unequal social outcomes of immigrants, minority political parties, decentralization and citizen autonomy, regulations on political participation (parties, elections etc.), unequal educational outcomes, civic education, lifelong education, and innovation in public education in preparation for the Fourth Industrial Revolution.