제2회의 : 신진학자 ; 지방정부의 재정지출에 대한 국고보조금의 영향분석: Fungibility 가설을 중심으로

홍근석 한국정책학회 2010 한국정책학회 춘계학술발표논문집 Vol.2010 No.-

전북특별자치도 출범과 재정 특례

홍근석 한국지방세연구원 2023 지방세포럼 Vol.67 No.-

주요 국가의 기능별 국고보조사업 현황

홍근석,전성만 한국지방행정연구원 2020 한국지방행정연구원 정책연구과제 Vol.2020 No.-

지방자치단체 재정지출 영향 요인 분석

홍근석 한국행정학회 2023 한국행정학회 학술발표논문집 Vol.2023 No.1

지방자치단체의 재정책임성 제고방안

홍근석 한국지방재정학회 2019 한국지방재정학회 세미나자료집 Vol.2019 No.4

[연구보고서 2018-11] : 재정부권 확대에 따른 지방자치단체 재정책임성 제고방안

홍근석,김성찬 한국지방행정연구원 2018 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2018 No.-

최근 정부는 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 재정분권 확대를 추진하고 있으며, 특히 중앙과 지방의 세입구조 개선을 통해 지방자치단체의 재정자율성을 획기적으로 개선하는데 초점을 맞추고 있다. 그러나 재정분권 확대를 통한 지방자치단체의 재정자율성 제고는 지방자치단체의 재정책임성 약화를 초래할 가능성이 있다. 따라서 재정분권 확대를 통해 지방재정의 자율성을 강화하는 동시에 지방자치단체의 재정책임성을 제고할 수 있는 방안을 모색할 필요성이 있다. 이 연구는 지방자치단체의 재정책임성 제고방안을 모색하는 것을 목적으로 하였으며, 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 재정분권의 개념과 관련하여 이 연구는 지리적 분산에 의한 형식적 재정분권과 권한이양에 의한 실질적 재정분권을 구분하였다. 그리고 궁극적인 측면에서 중앙정부에서 지방자치단체로 이양된 재정적 권한과 책임은 지역주민에 귀속되어야 한다는 점을 제시하였다. 둘째, 이 연구는 지방자치단체의 공공서비스 공급과 관련된 행위자들 간의 관계를 중심으로 재정책임성의 개념을 파악하였다. 즉, 정보와 자원의 흐름을 중심으로 지방자치단체의 재정책임성 대상을 파악하였으며, 특히 지역주민과 중앙정부와의 관계에 초점을 맞추고 재정책임성의 개념을 검토하였다. 연방제 수준의 재정분권을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성(시민사회 책임성, 재정 설명책임성, 민주적 책임성, 지방의회와 지역주민을 향한 아랫방향 책임성 등)이 보다 강화되어야 한다는 점을 제시하였다. 셋째, 주요 국가들의 재정책임성 관련 제도에 대한 검토를 통해 지방자치단체의 재정책임성 제고방안에 관한 시사점을 도출하였다. ① 미국(세입·세출제한제도, 균형예산제약, 불황대비기금, 시민 주도 성과평가제도), ② 일본(재정조정기금, 건전 재정에 관한 조례, 외부감사제도), ③ 프랑스(재정책임성 관련 법령 정비, 지역회계원, 지방재정 및 공공관리 옵저버), ④ 독일(재정준칙, 주민참여예산제도), ⑤ 스위스(재정주민투표, 주민총회), ⑥ 영국(지방정부 성과평가제도, 지방채 자율발행제도) 등의 재정책임성 사례를 검토하였다. 넷째, 기존 정부 간 관계 측면의 재정책임성에서 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성으로의 변화가 필요하며, 이를 위해 ① 추진주체, ② 운영방식, ③ 정보공유, ④ 평가기준의 4가지 측면에서 변화가 필요하다는 점을 제시하였다. 즉, 지역주민과의 관계 측면에서 지방자치단체의 재정책임성을 제고하기 위해서는 ① 추진주체 측면에서의 변화(중앙정부 중심에서 지역주민과 지역사회 중심으로), ② 운영방식 측면에서의 변화(사전통제 중심에서 사후관리 중심으로), ③ 정보공유 측면에서의 변화(공급자 중심의 정보공개 및 공유방식에서 수요자 중심의 정보공개 및 공유방식으로), ④ 평가기준 측면에서의 변화(투입 중심에서 성과 중심 평가로)가 필요하다는 점을 제시하였다. 다섯째, 지방자치단체의 재정책임성 제고방안 역시 정부 간 관계 측면과 지역주민과의 관계 측면으로 구분하여 제시하였다. 먼저 정부 간 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 재정준칙 도입, ② 재정안정화기금 확대, ③ 재정건전화조례 제정, ④ 지방채 자율발행제도 도입을 제시하였다. 그리고 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 주민참여 확대를 위한 법령 정비, ② 주민참여 확대, ③ 외부감사제도 도입, ④ 지역주민 참여형 성과관리제도 도입, ⑤ 수요자 중심 지방재정공시제도 운영을 제시하였다. 마지막으로 지방자치단체의 재정책임성 제고를 위한 9가지 방안들을 책임성 유형, 추진주체, 책임성 유형, 주요 내용, 유사 사례, 추진시기, 신규 도입 여부 등에 따라 분류하여 제시하였다. In recent years, there has been a change towards fiscal decentralization in South Korea, in particular by reforming the system of revenue assignment between central and local government in order to enhance fiscal autonomy. However, this could shrink local accountability for expenditures. Therefore, this study investigate mechanisms that need to be in place to insure that local governments are accountable to their expenditure while extending their fiscal autonomy. The main results are as follows. Firstly, this study examines the concept of fiscal accountability with focus on the relations between agents involved in providing public good by local governments. In particular, it is considered in terms of the flow of information and resources needed to provide public good and the relations between local residents and central governments. Secondly, this study reviews the institutions for fiscal accountability in OECD countries and draws implications for mechanism to enhance fiscal accountability of local governments in South Korea. Thirdly, there should be changes from accountability to central government to accountability to local residents, particularly in terms of ① leading agents ② operating system, ③ information sharing and ④ evaluation criteria. At last, this study suggests mechanisms for strengthening accountability to central government and accountability to local residents respectively. To promote accountability to central government, the following are suggested ; ① introduction of fiscal rules, ② increase of fiscal stability fund, and ③ enactment of an ordinance for fiscal stability. In addition, To promote accountability to local residents, the following are suggested ; ① enactment of laws to promote the participation of local residents, ② more participation of local residents, and ③ introduction of external audit system.

중앙-광역-기초정부 간 재정관계 재정립

홍근석,김봉균 한국지방행정연구원 2019 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2019 No.-

정부 간 재정관계에 있어서 중앙과 지방 간 연계·협력이 중요하게 인식되고 있으며, 최근 들어 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 다양한 정책들이 추진되고 있다. 그러나 여전히 지방재정에 대한 권한과 책임은 중앙정부에 집중되어 있는 실정이며, 지방자치단체의 권한은 상대적으로 부족하다. 이러한 측면에서 본 연구는 선행연구 및 해외사례 검토, 현황분석 등을 통해 우리나라의 정부 간 재정관계를 보다 협력적이고 분권적인 방향으로 구축하기 위한 방안들을 검토하였다. 이를 위해 중앙-광역-기초 간 재정관계를 기능배분, 세원배분 그리고 재정조정의 측면으로 구분하여 살펴보았으며, 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 기능배분 측면에서 현재 관련법에 규정되어 있는 정부 간 사무배분에 관한 기준은 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이로 인해 공동사무 등의 형태로 법령상 규정과는 다른 형태의 사무 처리가 이루어지고 있다. 또한 지방자치단체 중 기초자치단체의 세출예산은 광역자치단체보다 상대적으로 더 큰 규모와 증가율을 보이고 있지만, 이중 상당부분이 중앙정부 및 광역자치단체로부터의 이전재원이라는 점에서 기초자치단체는 자신들이 보유하고 있는 세원에 비해서 더 많은 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 보조금 형태로 수행되고 있는 기초자치단체의 위임사무, 특히 사회복지 분야 위임사무의 적절성에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 둘째, 세원배분 측면에서 2018년 기준 중앙-광역-기초정부 간 세원배분 비중은 77.5:15.5:7.0으로 나타났다. 특히 광역자치단체의 세원이 기초자치단체보다 2배 이상 많으며 연평균 증가율 역시 더 높은 것으로 나타났다. 광역-기초 간 기능배분 현황을 고려할 때, 광역-기초 간 세원배분 및 재정조정 방안에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 또한 국세와 지방세의 보편성, 신장성·안정성, 충분성 등을 검토하였다. 국세 중에서는 개별소비세와 소득세, 지방세 중에서는 지방소비세와 자동차세가 보편성이 높은 세목으로 나타났다. 신장성·안정성의 경우 국세 중에서는 소득세와 부가가치세, 지방세 중에서는 재산세와 지역자원시설세가 높게 나타났다. 충분성의 경우 국세 중에서는 소득세와 법인세, 지방세 중에서는 취득세와 지방소득세가 높은 것으로 나타났다. 셋째, 재정조정 측면에서 국고보조금에 대한 국비 및 시·도비 보조율을 중심으로 살펴보았다. 국고보조금의 경우 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 더 많은 국고보조금을 배분받은 것으로 나타났다. 국고보조사업에 대한 기준보조율 준수 여부의 경우 법에서 규정하고 있는 사업들 중 상당부분에 대하여 기준보조율이 준수되고 있지 않은 것으로 나타났고, 시·도비 사업에 대한 기준보조율 역시 기준보조율이 준수되지 않은 경우가 기준보조율이 준수되는 경우보다 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 이와 관련하여 현재 법 상에는 규정되어 있지만 실제로는 지방자치단체에서 전혀 수행되고 있지 않은 사업이 존재하고 있기 때문에, 이에 대한 개선이 필요한 것으로 나타났다. 마지막으로 중앙-광역-기초 간 재정관계의 개선방안을 앞에서 살펴본 3가지 영역별로 제시하였다. 먼저 기능배분 체계의 개선방안과 관련해서는 정부 간 기능배분 및 지방자치단체의 권한에 대하여 법률상의 규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있고, 중앙-광역-기초 간 기능배분과 관련한 계약 및 조정을 담당하는 기구를 신설하는 것에 대하여 검토할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. 세원배분 체계의 개선방안과 관련해서는 기초자치단체의 세수 증가를 위해 세원의 편재가 큰 자치구세를 세원의 편재가 작은특·광역시세와 교환하는 방안과 보편성과 충분성이 높은 지방소비세에 대하여 공동세를 운영하는 것에 대하여 검토하는 것 등을 제안하였다. 마지막으로 재정조정 체계의 개선방안과 관련해서는 국고보조사업의 기준보조율에 대한 정비 방안을 제시하였는데, 특히 사회복지 분야에 대한 중앙-기초 간 배분원칙을 합리적으로 설정할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. Cooperation between central and local governments is an important issue in intergovernmental relationship. Recently, a variety of policies have been promoted to encourage autonomy and accountability of local governments. However, central government still have most of power over the authority and responsibility for local finances while local governments have relatively weak control over them. Under these background, this study investigated ways to build a more cooperative and decentralized intergovernmental relationship in Korea. In particular, we focused on allocation of function, distribution of tax sources, and fiscal adjustment among central-regional-local governments. The main results are as follows. First, in terms of allocation of function, the criteria of tasks to be performed between different levels of government are not clearly defined in relevant laws. As a result, regional and local governments handle the tasks that the central government should take in the form of joint work. Moreover, the expenditure budget of local governments is relatively larger and shows faster growth rate than that of regional governments. However, since much of the expenditure budget comes from central and regional government subsidies, local governments have been shown to be overly functional compared with own tax sources. Therefore, there is a need to reconsider delegation of tasks to local governments, using subsidies, especially in the field of social welfare. Second, in terms of distribution of tax sources, as of 2018, the share of tax revenue between central-regional-local governments was 77.5:15.5:7.0. In particular, the tax revenues of regional governments are more than twice of that of local governments, with higher growth rates. Considering the current allocation of function, it is necessary to review the system for distribution of tax sources and fiscal adjustment between regional governments and local governments. Moreover, under the principles of taxation, universality, extensibility and stability, and sufficiency of national and local taxes were examined. In the case of universality, consumption tax and income tax show high universality among national taxes while local consumption tax and vehicle tax show high universality among local taxes. In terms of extensibility and stability, income tax and value added tax show high extensibility and stability among national taxes while property tax and regional development tax show high extensibility and stability among local taxes. Lastly, regarded with sufficiency, income tax and corporative tax are high among national taxes while acquisition tax and local income tax show high sufficiency among local taxes. Third, in terms of distribution of fiscal adjustment, we focus on subsidy rates for national subsidies and regional subsidies. In the case of national subsidies, they were allocated more to regional governments than local government. However, a significant of national subsidies were provided with subsidy rates below those required by law. Regional subsidies also showed similar issue with national subsidies. In order to address this problem, some tasks, which are prescribed in law but are not performed by local governments need to be removed from the law. Lastly, we proposed suggestions for improving fiscal relationship between central-regional-local governments. In terms of allocation of function, the role of governments at different levels and powers of local governments need to be more clearly defined in law. In addition, new organization, which coordinates agreements and allocation of function between central-regional-local governments, may be needed to promote cooperative relationship. In terms of distribution of tax sources, in order to increase the tax revenues of local governments, we proposed exchanging the tax sources between local governments and regional governments. we suggested that tax sources with a large variation in revenues by region should be exchanged with tax sources with little variation. Moreover, we mentioned that local consumption tax, which holds with high universality and extensibility can be operated as shared tax between local governments and regional governments. Finally, in terms of distribution of fiscal adjustment, we proposed several alternatives to reform the subsidy rates for national subsidies, particularly emphasizing that the principle of fiscal adjustment between central-local government in social welfare area should be reasonably revised.

환경변화에 대응한 지방재정조정제도 개편방안 : 보통교부세를 중심으로

홍근석,여효성 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

이 연구는 지방자치단체를 둘러싼 다양한 환경변화가 지방재정, 특히 보통교부세에 미치는 영향을 분석하고, 이를 바탕으로 보통교부세의 개편방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 이 연구에서는 지방재정에 영향을 미치는 환경변화를 사회경제적 측면과 정치행정적 측면으로 구분하여 살펴보았다. 사회경제적 측면에서는 인구구조 변화(저출산·고령화 및 생산인구감소)와 경제여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 그리고 정치행정적 측면에서는 문재인정부 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 이 연구에서는 현재 우리나라 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능의 적절성을 검토하고, 3가지 주요 환경변화가 보통교부세에 미치는 영향을 재원보장 기능과 재정조정 기능을 중심으로 파악하였다. 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 인구구조 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 파악하기 위해 먼저 통계청 장래인구추계에 따른 시군구별 추계 인구를 기준으로 인구 수(천 명), 인구 수 제곱, 65세 이상 인구 비율(%), 면적의 단위당 변화량을 적용하여 기준재정수요액 및 기준재정수입액의 변화량을 추정하였다. 이러한 추정치를 바탕으로 국회예산정책처의 중장기 재정전망 수치를 적용하여 내국세 수입 증가율 시나리오에 따른 보통교부세 산정액을 추정하였다. 인구구조 변화에 따른 기준재정수요액과 기준재정수입액 변화를 살펴보면, 기준재정수요액과 기준재정수입액은 광역과 기초자치단체에서 모두 증가하는 것으로 나타났다. 그러나 광역자치단체에서는 기준재정수입액의 증가분이 더 큰 반면, 기초자치단체에서는 기준재정수요액의 증가분이 더 크게 발생하는 것으로 나타났다. 인구구조 변화에 따른 보통교부세 산정액 변화를 살펴보면, 인구감소가 심한 부산의 경우에는 시나리오1에서 2026년 기준 보통교부세가 감소하는 것으로 나타났다. 다른 지방자치단체들의 경우에도 인구가 감소함에 따라 향후 5년 간 보통교부세가 많이 증가하지 않는 것으로 나타났다. 둘째, 국회예산정책처의 2019-2028 중기 재정전망과 2020 NABO 장기 재정전망의 국세 수입 전망치를 활용하여 경제 여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향에 대한 시나리오 분석을 실시하였다. 그리고 지방자치단체의 기준재정수요액과 기준재정수입액은 최근 5년(2017-2021) 간 개별 지방자치단체의 연평균 증가율을 적용하여 추정하였다. 분석결과 현재의 기준재정수요액과 기준재정수입액 증가 속도가 유지될 경우 국세 수입이 3.5%씩 증가하더라도 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 발생하는 것으로 나타났다. 특히 기초자치단체의 경우에는 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 많은 것으로 나타났다. 셋째, 2021년 8월 25일에 발의된 「지방세법 일부개정법률안」의 규정을 바탕으로 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 파악하였다. 먼저 지방소비세 세율 증가에 따른 지방소비세 배분액을 새로 산정한 결과 지방소비세 총액 16,863,234백만 원 중 133,153억원은 광역자치단체로, 25,547억 원은 기초자치단체로, 9,931억 원은 교육청으로 배분되는 것으로 추정되었다. 국고보조사업 이양분을 고려하여 2단계 재정분권에 따른 보통교부세, 일반세입 1(보통세+보통교부세), 일반세입 2(보통세+보통교부세+조정교부금)의 산정액 변화를 살펴보면, 광역자치단체와 기초자치단체의 보통교부세, 일반세입 1, 일반세입 2가 모두 감소하는 것으로 나타났다. 특히 경북 지역의 감소폭이 가장 큰 것으로 분석되었다. 지방소비세 세율 인상에 따른 재정형평화 효과를 살펴본 결과, 세율 인상 이후의 재정형평화 지수가 현행보다 증가하여 지역 간 재정격차가 다소 증가한 것으로 나타났다. 분석결과를 바탕으로 환경변화에 대응하기 위한 보통교부세제도 개편방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 현재 내국세의 19.24%로 설정되어 있는 법정률의 인상이 필요하다. 둘째, 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능을 분리하여 재원보장 기능은 현재의 보통교부세가 담당하고, 재정조정 기능은 별도의 제도를 신설하여 담당하도록 해야 한다. 셋째, 가장 현실적인 측면에서 기준재정수요액 또는 기준재정수입액 산정방식의 개선이 필요하며, 차등산입률제도와 같은 지금까지 잘 다루어지지 않았던 기준재정수입액 측면에서의 제도 개선이 필요하다. The study aims to analyze the effects of various environmental changes surrounding local governments on local finances, especially local allocation tax, and to suggest a restructuring plan for the local allocation tax based on this analysis. In order to achieve this study purpose, environmental changes that affect local finances were examined from the aspects of socioeconomic and political and administrative aspects. In socio-economic aspects, the effects of the demographic structure changes(low fertility, aging population, and decrease in the working-age population) and changes in economic conditions on the local allocation tax were analyzed. In political and administrative aspect, the effect of the second-stage fiscal decentralization of the Moon Jae-in administration on the local allocation tax was analyzed. This study reviews the appropriateness of the financial guarantee function and fiscal adjustment function of the current local allocation tax in Korea, and identifies the impact of three above mentioned environmental changes on local allocation tax, focusing on the financial guarantee function and the fiscal adjustment function. The main research results are as follows. First, in order to understand the impact of demographic structure changes on the local allocation tax, the changes in the standard financial demand and the standard financial income are estimated by applying the per unit changes of the number of population (in thousands), the square of the population, the proportion of the population aged 65 and over (%), and the area based on the esimated population by cities according to Statistics Korea’s future population estimation. Based on these estimates and the mid to long-term fiscal forecast of the National Assembly Budget Office, the amount of local allocation tax by the domestic tax revenue growth scenario is estimated. Looking at the changes in the standard fiscal demand and standard fiscal income according to the demographic change, it was found that the standard fiscal demand and the standard fiscal income increased in both metropolitan areas and local governments. However, it was found that the increase in the standard financial income was larger in the metropolitan governments, while the increase in the standard financial demand was larger in the local governments. Looking at the change in the calculation of local allocation tax due to demographic change, in the case of Busan, where the population decline is severe, the local allocation tax decreases as of 2026 under Scenario 1. In the case of other local governments, it is also found that the local allocation tax do not increase much over the next five years as the population decreased. Second, a scenario analysis was conducted on the impact of changes in economic conditions on local allocation tax by using the 2019-2028 mid-term fiscal forecast of the National Assembly Budget Office and the national tax revenue forecast of the 2020 NABO long-term fiscal forecast. In addition, the standard financial demand and standard financial income of local governments were estimated by applying the average annual growth rate of individual local governments for the last 5 years (2017-2021). As a result of the analysis, given that the rate of increase in the current standard fiscal demand and standard fiscal revenue is maintained, there will be regions distributed less amount of local allocation tax even if the national tax revenue increases by 3.5%. In particular such cases are more found among basic local government level. Third, the effect of second stage of fiscal decentralization on local allocation tax was analyzed based on the provision of 「Partial Amendment to the Local Tax Act」 proposed on August 25, 2021. Calculating new distribution of local consumption tax due to the increase in the local consumption tax rate, a total of KRW 16,863 Billion of the new local consumption tax are estimated, among KRW 13,315 billion distributed to regional local governments, KRW 2,555 billion to basic local governments and KRW 9,931 billion to local office of Education. Second fiscal decentralization is analyzed to decrease the distribution of local allocation tax, general revenue 1(ordinary tax + local allocation tax) and general revenue 2 (ordinary tax + local allocation tax + adjustment grant) for both regional and basic local governments. In particular, Gyeongsangbuk-do was analyzed to face the largest decline. The increase in local consumption tax rate results the increase in fiscal equality index than the current level, indicating that the fiscal gap between local governments has slightly widened, In conclusion, based on the analysis result, the restructuring plan of local allocation tax in order to respond to the environmental changes can be suggested as follows. First of all, it is necessary to raise the legal rate, which is currently set at 19.24% of domestic tax. Secondly, a separate system is necessary to be in charge of the fiscal adjustment function, coordinating local allocation tax to be in charge of the fiscal guarantee function only. Lastly, as the most realistic aspect, it is necessary to improve the calculation method for the standard fiscal demand and the standard fiscal income, and to improve the standard fiscal income aspect of system, which has not been well dealt like the differential rate system.

주민참여를 통한 지방정부의 재정책임성 확보방안 연구: 외국사례 비교를 중심으로

홍근석,임정빈 한국비교정부학회 2019 한국비교정부학보 Vol.23 No.3

This study was carried out with the recognition that fiscal decentralization would require a balance between local autonomy and accountability. The purpose of this study is to find out implications for ways to increase the fiscal responsibility of local governments in Korea. To this end, we reviewed the system of fiscal responsibility of local governments in major countries. The local government's fiscal responsibility was divided into ① relations between local residents and local governments and ② relations between central and local governments. In particular, this study focused on finding ways to enhance fiscal accountability in relations between local residents and local governments. Theoretical discussion and analysis suggested ways to increase financial accountability. The fiscal accountability measures were analyzed and suggested by dividing them into intergovernmental relations and local residents relations.

사회복지 분야 국고보조사업 개선 방향: 현금성 복지 사업을 중심으로

홍근석 한국지방재정공제회 2022 지방재정 Vol.2022 No.5