국민기초생활보장법의 구축과정분석

유야마 아쓰시 서강대학교 공공정책대학원 2010 국내석사

公的扶助制度は韓国において活発に論議されている制度の一つである。公的扶助制度は貧困に対処する機能を中心とする制度であるが、韓国においては恩恵としての保護として規定・運営されてきた。韓国の福祉政策の歴史のなかで権威主義的·形式主義的な性格を形成・維持しつつ成り立っていた公的扶助制度の法的根拠となっていたのが生活保護法であった。生活保護法は1961年に制定されて以後、韓国の急速な経済成長を背景に長らく韓国の公的扶助を担当してきたが、人口学的対象選定、曖昧な最低生活費、原始的な保護対象者選定基準などで構成された恩恵としての‘保護’をあたえる法律であった。生活保護法は1997年に韓国社会がIMF危機におちいった際、社会環境の変化に対応しきれず、1999年に廃止(国民基礎生活保障法制定)されることとなったが、そのとき公共扶助制度の再構成を推進したのが市民団体であった。韓国では1990年代中頃から非営利的、非政府的な性格を帯びる市民団体の活動が本格化し、市民団体が主張する市民権と政府が維持する権威主義的な制度との間に葛藤が強まりはじめていた。市民権と権威主義的な制度との間に生じる葛藤は法律をめぐる対立として表面化する場合が多いのであり、生活保護法も市民団体の強い要請によって廃止されたのであった。本研究は上のような現実から市民団体が主張する市民権と政府が維持する制度の間に葛藤が生じていることを認識し、市民権と既存制度の間の葛藤及びその結果としての法の構築過程に注目した。また市民団体の活動が社会の連携を強化つつ特定の機会を通して法律を変える現象としてあらわれていることに注目した。本研究では社会福祉政策を充実させるために市民団体の活動、市民権と制度との間の葛藤、そして法律が構築される過程の実態を把握、検証することとする。 本研究の研究対象である生活保護法及び国民基礎生活保障法は韓国において貧困に対処する安全網として機能する公的扶助制度であり、生活保護法(法律第913号。1961年制定。1962年発効。)は1982年12月31日の法改定(法律第3623号)以後、1983年の施行令改定、1984年の施行規則制定を考慮しても16年間一度の改定も経ずに維持されてきた法律である。生活保護法は1997年8月22日の法改定を経たのち、1999年9月7日に国民基礎生活保障制度が制定されるにともない廃止されたため、韓国の公的扶助制度は1990年代半ばに二度の法の変動を経て大きく変わったということができる。本研究では1990年代半ばの公的扶助制度の変化について探るために生活保護法の1997年改定過程と国民基礎生活保障法の制定改定を対象として政府、市民団体に関する文献の研究を通じて進めた。資料の分析にあたっては政策決定における機会の重要性に着眼したキングダン(Kingdon)の「政策の窓」モデルを使用した。 研究の結果、本研究の対象である1997年生活保護法改定過程及び1999年国民基礎生活保障法制定過程のうちでは後者において市民団体の活動がより活発に展開されたことが確認された。1997年生活保護法改定過程及び1999年国民基礎生活保障法制定過程においては参与連帯のように持続的な活動を見せる特定の市民団体がみられたが、特定の市民団体が持続的に活動しながら、さまざまな市民団体が連帯することが、特定の主題に対しての全体としての活動力、影響力を増大させることを推測させる結果である。法律の改定過程及び制定過程については「問題」、「政策の流れ」、「政治の流れ」の三つの流れに分けて分析した。生活保護法1997年改定過程の場合、低所得高齢者の貧困およびそれに関わる憲法裁判という「問題」と韓国のOECD加盟、政治的宣言(「生活の質の世界化宣言」)、市民団体活動の増大など「政治の流れ」が重なり、公的扶助制度を修正する機会が生まれたときに参与連帯の生活保護法改定案、政府の国民福祉基本構想、雇用保険の枠組みなどの「政策の流れ」が合流したことが1997年生活保護法改定の政策決定を形成したと確認された。1999年国民基礎生活保障法制定過程の場合、IMF危機による社会指標の急激な悪化、大量失業、象徴的な刑法事件などにあわせてIMF危機に対する総合的かつ体系的政策の変化という「問題」と社会福祉学者の圧力、様々な市民団体の連帯、宗教指導者の圧力、そして金大中大統領の国民基礎生活保障法案支持(ウルサン発言)などの「政治的流れ」が重なり、公的扶助制度を転換する機会が生まれたときに市民団体の連帯組織(国民基礎生活保障法制定推進連帯会議)の制定案が政府の市場政策の枠組みを圧倒しつつ合流したことが1999年国民基礎生活保障法制定(生活保護法廃止)の政策決定を形成したと確認された。 1997年生活保護法改定過程と1999年国民基礎生活保障法制定過程を通じて韓国の公的扶助制度の構築過程、つまり国民基礎生活保障法の構築過程を分析した結果、一つ目として市民団体の活動増大が市民と既存制度との間の葛藤を表面させつづけ、制度の合理化を促進する政策決定を形成させるのに寄与していることがわかった。二つ目にIMF危機という総合的かつ体系的な制度改革の機会をむかえた際には制度の合理化だけでなく、公共扶助制度の枠組みを革新する変化が起きたことがわかった。三つ目としてはそうした変化が起こるにあたっては、環境の変化を反映した斬新な発想と実現可能性を提示するアイデア、そのアイデアの擁護者(たとえば市民団体構成員、社会福祉学者、宗教人)や政策主導者(国民基礎生活保障法制定に積極的な態度をしめした政治家)の支持および連携、そして政治的決断などが重要な役割を果たしたことがわかった。 以上のような研究結果を土台にすると、国民基礎生活保障法の制定を通じて革新的に再構成された公的扶助制度を今後発展させるためにはその枠組みに基礎して法を精緻化していくことが必要であると考えられる。さらに法律が利益集団の持続的な接近によって維持、発展していくことを考えた場合、国民基礎生活保障法の直接的な対象者である貧困に苦しむ人々が自分たちの考えを法に反映させる組織が必要であると考えられる。また改革を通して制定された国民基礎生活保障法の建設的な発展のためにはその枠組み自体を改善、維持して行くことが必要となるといえる。 공공부조제도는 한국에서 활발하게 논의되고 있는 제도 중의 하나이다. 공공부조제도는 빈곤에 대처하는 기능을 중심으로 하는 제도이나, 한국에서는 오랫동안 시혜적인 보호로서 규정·운영되어 왔다. 한국 복지정책의 역사 속에서 권위주의적·형식주의적인 성격을 형성하여 유지되어 온 공공부조제도의 법적 기반이 되어 있었던 것이 생활보호법이었다. 생활보호법은 1961년에 제정된 이후 한국의 급속한 경제성장을 배경으로 해서 오랫동안 한국의 공공부조제도를 담당해왔으나, 인구학적 기준, 규정이 없는 최저생계비, 원시적 보호대상자 선정 등으로 구성된 시혜적인 '보호'를 주는 법률이었다. 생활보호법은 1997년에 한국이 외환위기를 맞았을 때, 사회 환경의 변화에 대응할 수 없어서 1999년에 폐지(국민기초생활보장법 제정)되게 되었으나, 그 때에 공공부조제도의 재구성을 추진한 주체가 시민단체였다. 한국에서는 1990년대 중반부터 비영리적·비정부적 성격을 지니는 시민단체의 활동이 본격화하여 시민단체가 요구하는 시민권과 정부가 유지하는 권위주위적 제도 사이에 갈등이 강해지기 시작하고 있었다. 시민권과 권위주의적 제도 사이에 생긴 갈등은 법률을 둘러싼 대립으로서 표면화할 경우가 많으며 생활보호법도 시민단체의 강한 요구에 의해서 폐지되게 된 것이었다. 본 연구에서는 위와 같은 사실을 인식하고 시민단체가 주장하는 시민권과 정부가 유지하는 제도 사이의 갈등 및 그 결과로서의 법구축과정에 착안하였다. 또한 시민단체의 활동이 사회의 연대성을 강화시키면서 특정한 기회를 통해서 법률을 바꾸는 현상으로서 나타났다는 것에 착안하였다. 본 연구의 연구대상인 생활보호법 및 국민기초생활보장법은 한국에서 빈곤에 대처하는 안전망으로서 기능하는 공공부조제도이고, 생활보호법(법률 제913호. 1961년 제정. 1962년 발효.)은 1982년 12월 31일의 법 개정(법률 제3623호) 이후 1983년의 시행령 개정, 1984년의 시행규칙 제정을 고려해도 16년 동안 단 한 번의 법 개정도 없이 유지되어 왔던 법률이다. 생활보호법은 1997년 8월 22일의 법 개정을 거치고 나서 1999년 9월 7일에 국민기초생활보장법이 제정되었을 때에 폐지되었기 때문에, 한국의 공공부조제도는 1990년대 중반에 두 번의 법 개정을 거쳐서 크게 바뀌었다고 말할 수 있다. 본 연구는 1990년대 중반의 한국 공공부조제도의 변화에 대해서 살펴보기 위해서 생활보호법 1997년 개정과정과 1999년 국민기초생활보호법 제정과정을 대상으로 행정부, 시민단체에 대한 문헌연구를 통해서 진행하였다. 자료를 분석하는 데 있어서는 정책결정에 있어서의 기회의 중요성에 착안한 킹돈(Kingdon)의 '정책의 창문'모델을 사용하였다. 연구결과, 본 연구의 대상인 1997년 생활보호법 개정과정 및 1999년 국민기초생활보장법 제정과정 중 후자인 국민기초생활보장법 제정과정에서 시민단체들의 활동이 더 활발하게 전개되었다고 확인되었다. 1997년 생활보호법 개정과정 및 1999년 국민기초생활보장법 제정과정에서 참여연대와 같이 지속적인 활동을 보이는 특정한 시민단체도 있었으나 특정한 시민단체가 지속적으로 활동하면서 여러 단체들이 연대하는 것이 특정한 문제에 대한 시민단체들의 전체인 영향력, 활동력을 강화시킴을 추축하게 하는 결과이다. 법 개정과정 및 법 제정과정에 대해서는 '문제', '정책의 흐름', '정치의 흐름' 세 가지로 나누어 살펴보았다. 1997년 생활보호법 개정과정의 경우, 저소득 노인의 빈곤 및 그에 관한 헌법소원이라는 '문제'와 한국의 OECD 가맹, 정치적 선언(삶의 질 세계화 선언), 시민단체 활동의 증대 등 '정치의 흐름'이 겹쳐서 공공부조제도를 수정하는 기회가 생겼을 때에 참여연대의 생활보호법 개정안, 행정부의 국민복지기본구상, 고용보험의 틀 등의 '정책의 흐름'이 합류한 것이 1997년 생활보호법 개정의 정책결정을 형성하였다고 확인되었다. 1999년 국민기초생활보장법 제정과정의 경우, 외환위기에 따른 사회지표의 급격한 악화·대량실업·상징적인 형법사건 등과 아울러 외환위기에 대한 체계적 경제정책 변화라는 '문제'와 사회복지학 교수들의 압력, 여러 시민단체들의 연대, 종교지도자들의 압력, 김대중 대통령의 국민기초생활보정법 제정에 대한 지지(울산발언) 등 '정치적 흐름'이 겹쳐서 공공부조제도를 바꾸는 기회가 생겼을 때에 시민단체들의 연대조직(국민기초생활보장법 제정추진 연대회의)의 제정안이 행정부의 시장정책 틀을 압도하면서 합류한 것이 1999년 국민기초생활보장법 제정(생활보호법 폐지)의 정책결정을 형성하였다고 확인되었다. 1997년 생활보호법 개정과정과 1999년 국민기초생활보장법 제정과정을 통해서 한국공공부조제도의 구축과정, 즉 국민기초생활보장법의 구축과정을 분석한 결과, 첫째, 시민단체 활동의 증가가 시민권과 기존 제도 사이의 갈등을 계속 표면화시켜서 제도의 합리화를 촉진하는 정책결정을 형성시키는 데 기여하고 있다는 것, 둘째, 외환위기라는 총합적 제도개혁의 기회를 맞았을 때에는 제도의 합리화뿐만 아니라 공공부조제도의 틀을 혁신하는 변화를 일으켰다는 것, 셋째, 그러한 변화를 일으키는 데 있어서는, 사회 환경의 변화를 반영한 색다른 느낌과 실현가능성을 제시하는 아이디아, 그에 대한 옹호자(예를 들어, 시민단체 구성원, 사회복지학자, 종교인)나 정책 주도자(국민기초생활보장법 제정에 적극적인 태도를 보인 정치가)의 지지 및 연대, 정치적 결단 등이 중요한 역할을 담당했다는 것이 밝혀졌다. 이상과 같은 연구 결과를 토대로 첫째, 국민기초생활보장법의 제정을 통해서 혁신적으로 재구성된 공공부조제도를 앞으로 발전시키기 위해서는 그 틀에 기초해서 법을 확충시켜 나가야 될 것이며, 둘째, 법이 이익단체의 계속적인 접근에 의해서 유지·발전해 나가는 것이라고 생각 했을 때, 국민기초생활보장법의 직접적인 대상자가 되는 빈민들의 지지를 법에 반영시키는 조직이 필요할 것이다. 마지막으로 큰 개혁을 통해서 이루어진 국민기초생활보장법의 건설적 발전을 위해서는 그 틀 자체를 장기적으로 개선·유지해나가는 것이 필요할 것이다.

한국과 일본의 공공부조제도 변화과정 비교연구 : 역사적 제도주의 관점에서

유야마 아쓰시 서울대학교 대학원 2019 국내박사

생존권은 어느 나라에서든 부정할 수 없는 보편적인 가치를 지니고 있다. 그러므로 각국은 이를 보장하는 공공부조제도를 갖추고 있다. 북유럽국가나 유럽 대륙처럼 관대한 사회보험제도를 가지는 국가들도 공공부조제도를 갖추고 있고, 미국처럼 정부개입에 소극적인 국가도 공공부조제도를 갖추고 있다. 그러나 한국과 일본은 1990년대까지 숙련노동자, 대기업, 공무원, 군인 등 ‘국가에 기여하는 집단’ 을 위한 복지를 우선적으로 마련한 반면, 사회적 약자 등 ‘경제적 부담이 되는 집단’을 위한 복지에 소극적이었다. 또한 한국과 일본을 보면 저임금 노동자나 저소득 실업자를 비롯한 근로능력자를 위한 소득보장 역시 소극적이었다. 한국의 경우, 일자리를 찾아 농어촌에서 대도시로 유입된 빈곤층을 보호한 것은 복지급여가 아니라 ‘판자촌’, ‘산동네’, ‘달동네’였다. 일본 역시 저임금 근로자를 보호한 것은 복지급여가 아니라 열악하고 저렴한 민간의 주택이나 숙박업소였다. 하지만 1990년을 전후하는 시기에 한국과 일본의 이러한 체제는 흔들렸다. 1987년의 대통령직접선거제 실현으로 한국의 ‘보수’ 정치인들이 국민의 목소리에 예전보다 민감해졌고, 1993년의 자민당 패배(이른바 ‘55년 체제’의 종언)로 일본의 자민당 역시 국민의 목소리에 이전보다 민감해졌으며, 시민단체와 정책입안자들의 ‘진보연대’ 뿐만 아니라 ‘보수단체’도 복지공약을 내걸기 시작했다. 또한 한국에서는 1997년 외환위기가, 일본에서는 1992년 거품경기 붕괴부터 2008년 금융위기까지 이어진 장기적이고 점진적인 경기침체가 경제성장에 대한 낙관을 깨뜨렸다. 결국 한국과 일본의 공공부조제도는 1990년대부터 2000년대에 걸친 경제위기, 정권교체, 시민운동을 계기로 바뀌었다. 한국은 근로무능력자만 보호하는 ‘생활보호법’을 철폐하고 근로능력자까지 보호하는 ‘국민기초생활보장법’을 제정했을 뿐 아니라, 2000년대의 부양의무기준 완화, 2014년의 ‘국민기초생활보장법’ 개정을 통해 공공부조제도의 적용범위를 확대하는 현저한 노력을 보였다. 일본 역시 2000년대에 근로능력자의 ‘생활보호법’ 수급을 막는 지침을 시정하여 보다 많은 빈곤층에게 공공부조제도 수급의 기회를 열었다. 그러나 한국과 일본의 공공부조제도 변화과정을 보면 경제위기, 정권교체, 시민단체 활동으로 설명할 수 없는 점도 많다. 한국의 ‘국민기초생활보장법’의 제정과정에서 시민단체의 요구가 모두 받아들여진 것은 아니었다. 부양의무자 기준을 완화하기 위한 노력이 점진적으로 이루어지고 있으나, 부양의무자 기준을 폐지할 수는 없었다. 무엇보다 한국 공공부조제도의 근본적 개혁 중 하나인 2014년 ‘국민기초생활보장법’의 개정은 소위 말하는 보수 정권 하에서 이루어졌다. 마찬가지로 일본은 2000년대 후반에 ‘생활보호법’의 근로능력기준을 완화하였고, ‘구직자지원법’과 ‘생활곤궁자자립지원법’을 도입하는 등 예전에 없었던 새로운 제도를 신설하였으나 여전히 엄격한 자산기준을 적용하고 있다. 게다가 일본은 ‘국민건강보험법’과 ‘생활보호법’의 ‘의료부조’의 관계나 ‘생활보호법’의 ‘주택부조’ 분리 등 논의해야 할 핵심주제를 논의하지 않은 채 ‘땜질’만 하고 있다. 한국과 일본의 공공부조제도는 어떤 부분에서는 과거의 유산에 구애 받고, 어떤 부분에서는 새로운 변화를 보이고 있다. 그리고 경제위기, 정권교체, 그리고 시민단체 활동으로 설명하기 어려운 복잡한 발전양상을 보이고 있다. 이러한 공공부조제도의 복잡한 변화를 설명하기 위해서는 제도변화를 일으킨 경제위기, 정권교체, 시민단체 활동과 같은 거시적 변화뿐 아니라, 제도 변화를 초래한 행위자와 행위자들 간의 관계, 그리고 입법과정의 ‘장’까지 검토하는 섬세한 분석이 필요하다. 이에 본 논문은 행정자료, 의사록, 증언자료, 인터뷰 자료를 활용하여 한국과 일본의 공공부조 제도변화를 저해한 메커니즘과 제도변화를 성취한 메커니즘을 역사적 제도주의에 입각하여 분석하였다. 역사적 제도주의는 각국의 행위자, 행위자들 간의 상호작용, 그리고 입법절차나 개별제도의 역사와 같은 개별국가의 독특한 ‘장’에 주목한다. 역사적 제도주의는 제도변화가 발생하는 복잡한 메커니즘을 개별 국가적 맥락과 정치, 경제, 사회의 거시적 맥락의 상호작용으로 설명한다. 이 논문은 한국과 일본이 제2차 세계대전 이후 형성해온 전통이, 1990년대와 2000년대를 걸친 경제위기, 정권교체, 시민운동의 과정 속에서 얼마나, 그리고 어떻게 바뀌었는지(혹은 유지되었는지)를 탐색하였다. 분석의 결과, 첫째, 한국과 일본이 제2차 세계대전 이후 어떤 전통을 형성해왔는가에 대한 답은 다음과 같다. 한국에서는 1997년까지, 일본에서는 2008년까지 강고한 장기집권체제와 비교적 순조로운 경제성장이 공공부조제도 확대를 막고 있었다. 한국에서는 군사정권 아래서, 일본에서는 자민당 장기집권체제 아래서 관료가 배타적으로 공공부조제도를 통제하고 있었다. 둘째, 그것이 1990년대부터 2000년대에 걸쳐서 경제위기, 정권교체, 시민운동으로 왜 바뀌었는가에 대한 답은 다음과 같다. 한국은 1998년 이후, 일본은 2009년 이후 정권교체와 경제위기가 동시에 찾아왔다. 늘어나는 시민단체 활동과 더불어 정권교체와 경제위기라는 정치경제적 변화가 기존의 소극적 공공부조 전통에서 벗어나 공공부조를 확대하는 ‘방아쇠’ 역할을 했다. 셋째, 두 국가의 공공부조 확대 과정에서 발생한 차이가 왜 발생하였는가에 대한 답은 다음과 같다. 이 연구는 역사적 제도주의 이론에 근거하여 공공부조제도를 논의하는 ‘장’의 차이에 주목하였다. 일본에는 ‘생활보호법’을 논의하는 내부자회의가 존재했으며, 관료중심의 입법과정이 남아있었다. 한편 한국은 국회중심의 입법과정이 존재했다. 일본의 경우, 관료기구가 법안제출을 담당하는 관습 때문에, 이것이 일종의 ‘거부점’으로 작동하였다. 일본 국회의원들도 법안을 제출하는 권한을 가지고 있으나, 관료가 아니면 법안제출이 어려웠다. 일본에서는 관료, 정당 지도부, 유관기관의 폐쇄적인 회의에서 법안을 준비하고, 그 내용을 국민에 적극적으로 알리지도 않는다. 이러한 폐쇄적인 회의에서 이미 결론이 나온 상태로 국회에서 심의하기 때문에, 국회에서 일부 집단이 반대하더라도 대부분의 경우 결과가 바뀌지 않는다. 게다가 한국과 달리, 일본정부는 중의원 해산권을 빈번히 행사하기 때문에, 국회의원들은 선거준비에 바빠 법안을 준비할 여유도 없다. 관료주도로 법안을 준비하는 관습을 바꾸기 위해 자민당이나 민주당이 정당 싱크탱크를 설립한 적도 있었으나, 오래가지 못했다. 싱크탱크를 유지하는 비용이 커서 결국 정당의 정책입안을 관료에 맡긴 것이다. 일본과 달리, 한국에서는 사회복지학자, 참여연대, 한국보건사회연구원이 법안준비를 지원할 수 있어 국회의원의 법안 제출이 활발했다. 전체적으로 보면 한국과 일본에서 1990년대부터 2000년대에 걸쳐서 발생한 정치경제적 변화는 양국의 공공부조제도에 큰 충격을 주었다고 할 수 있으나, 한국과 일본의 공공부조제도는 항상 의사결정과정의 ‘장’에 통제 받아서 변했다. 한국과 일본에서 정부, 국회의원, 시민단체나 전문가집단은 공공부조제도 개혁에 각기 다른 입장을 가지고 있었으나, 그들의 다양한 대안 중 어느 대안이 활성화했는지는 입법절차나 제도와 관련된 역사적 유산에 상당부분 통제 받았다. 정치경제적 변화의 설명력은 강력하지만, 실제로 일어난 제도의 복잡한 변화를 설명하려면 역사적 제도주의 관점에서 검토하는 작업이 필요하다. 生存権は、どの国も表立って否定できない普遍的な価値となっている。それゆえ、各国はこれを保障する公的扶助制度を持っている。北欧の国家や西欧の国家のように手厚い社会保険制度を備えた国家も公的扶助制度を持っている。アメリカのように政府介入に消極的な国家も公的扶助制度を持っている。 しかし、韓国と日本は1990年代まで公務員、軍人、大企業の労働者、熟練労働者といった「国家に寄与する集団」のための福祉を優先的に整備した一方、社会的弱者といった「経済的負担になる集団」のための福祉には消極的であった。特に、低賃金労働者や低所得失業者をはじめとする稼働能力者のための所得保障に消極的であった。韓国では、仕事を求めて農漁村から大都市に流入した貧困層を保護したのは福祉給付ではなく「サントンネ」、「タルトンネ」、「パンジャチョン」であった。日本でも、低賃金の労働者を保護したのは福祉給付ではなく「仮小屋」、「ドヤ」、「社宅」であった。 しかし、1990年を前後する時期に、韓国と日本のこのようなシステムは揺らぎ始めた。1987年の大統領直接選挙制実現により、韓国の「保守」は以前よりも国民の声に敏感になった。1993年の自民党敗北(いわゆる「55年体制の終焉」)により、日本の自民党も以前より国民の声に敏感になった。市民団体や政策立案者だけでなく「保守」も福祉公約を掲げ始めたのである。また、韓国では1997年の通貨危機が経済成長に対する楽観的な展望を揺るがし、日本では1992年のバブル景気崩壊から2008年の金融危機まで続いた長期的な景気低迷が経済成長に対する期待感を失墜させた。 結局、韓国と日本の公的扶助制度は、1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民運動を契機に大きく変わることとなった。韓国は、稼働の無い者のみを選別的に保護する「生活保護法」を撤廃して稼働能力者をも保護する「国民基礎生活保障法」を制定しただけでなく、2000年代の扶養義務基準の緩和、2014年の「国民基礎生活保障法」改正を通じて公的扶助制度の守備範囲を大きく拡張する努力を見せた。日本も、2000年代に稼働能力者の「生活保護法」受給を妨げる指針を是正しつつ以前よりも多くの貧困層に公的扶助制度を受給する機会を開いた。 しかし、韓国と日本の公的扶助制度の変化により深く注目すると、経済危機、政権交代、市民団体活動で説明できない点が多い。韓国では「国民基礎生活保障法」の制定過程で市民団体の要求が全て通ったわけではなかった。扶養義務をはじめとする制約は、一度に除去することができず、以後に少しずつ進められているのである。同様に、日本は2000年代後半に「生活保護法」を稼働能力者に以前よりも寛大に適用する姿勢を見せただけでなく「求職者支援法」や「生活困窮者自立支援法」など新しい制度の新設にも着手したが、厳格な資産基準をはじめとする過去の遺産は未だに日本の「生活保護法」に残っている。また、日本は「国民健康保険法」と「生活保護法」の医療扶助の関係や「生活保護法」の住宅扶助単給化などの議論においては足踏み状態である。さらに言えば、韓国の目立った成果の一つである「国民基礎生活保障法」改正(2014年)は、いわゆる「保守」政権が成し遂げた成果である。 いったい、韓国と日本の公的扶助制度は、どういった過去の遺産に束縛を受け、どのような点で新しい変化を見せているのだろうか。経済危機、政権交代、そして市民団体の活動で説明できない複雑な様相は、いかに説明できるだろうか。このような公的扶助制度の複雑な変化を説明するためには、制度変化の契機となった経済危機、政権交代、市民団体の活動といった「大きな要因」だけでなく、制度変化の様相を規定したアクターの行動、アクター間の関係、そして立法過程の「場」を詳細に検討する作業が必要である。 そこで、本論文は、行政資料、研究論文、議事録、証言資料、インタビュー資料を通じて、制度変化を阻害したメカニズムと制度変化を成就させたメカニズムに注目することとした。そして、説明のための理論的枠組みとして歴史的制度主義を活用することとした。歴史的制度主義は、各国のアクター、アクター間の相互作用、そして立法手続きや個別制度の歴史といった各国の独特な「場」に注目しつつ、これと政治、経済、社会の大きな変化の相互作用により発生する複雑なメカニズムを説明する理論を構築してきたためである。 これを通じて本論文は、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのように制度を萎縮させてきたのか、それが1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民団体の運動により、なぜ、どのように変わったのか(あるいは変わらなかったのか)を考察した。 分析の結果、一つ目に、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのような制度を萎縮させてきたのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1997年まで、日本では2008年まで頑強な長期政権と比較的順調な経済成長が公共扶助制度の拡大を妨げてきたということである。韓国では軍事政権の下で、日本では自民党の長期政権の下で、官僚が排他的に公的扶助制度を統制する体制を維持してきたのである。 二つ目に、それが1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民運動の活発化によりなぜ変わったのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1998年以降、日本では2009年以降、政権交代と経済危機が同時に発生した際、公的扶助制度が拡大したのであった。韓国と日本では市民団体の活動が活発化する中、政治経済的変化が「引き金」の役割を果たした。この時、制度の過去の遺産を撥ね除けて公的扶助制度に新たなうねりが現れたのであった。 三つ目に、韓国と日本が1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民団体の運動で公的扶助制度を拡大した過程において、両国ではなぜ、どのように複雑な変化が生じたのか、に対する回答は次のとおりである。これは、公的扶助制度を議論する「場」の影響が大きかった。日本では「生活保護法」を議論する「場」は主に内部の関係者会議であったため、官僚中心の立法過程に制約された変化となった。一方、韓国では国会中心の立法過程が存在した。日本の場合、中央省庁が法案提出を担当する慣習のため、これが一種の「拒否点」となった。日本でも国会議員による法案提出は認められているが、官僚でなければ法案提出が難しかった。日本では、官僚、政党指導部、関連機関の閉鎖的な会議で法案を準備し、その内容を国民に積極的に知らせることもない。このような閉鎖的な会議ですでに結論が出てきた状態で国会で審議するので、韓国ほど革新的な議論は活性化しなかったと考えられる。さらに、韓国と違い、日本の政権は頻りに衆議院を解散させるため、国会議員は法案を準備する余裕もない。自民党や民主党は官僚主導の慣習を変えるために政党シンクタンクを設立したこともあったが、結局はシンクタンクを維持する費用を負担として政策立案を官僚に任せている。日本と違い、韓国では社会福祉学者、参与連帯、韓国保健社会研究院といった外部の専門家が法案準備を支援しているため、国会議員の法案提出は活発であった。 全体的に見れば、韓国と日本で1990年代から2000年代にかけて発生した政治経済の変化は、両国の公的扶助制度を大きく変えたと言えよう。しかしながら、韓国と日本の公的扶助制度は常に立法過程の「場」に制約を受けてきたのである。韓国と日本で、政権、官僚、そして専門家集団は常に相異なる公的扶助の改革案を抱いていたが、彼らの多様な改革案のうちどの改革案が現実化したのかを説明するには、やはり立法過程の「場」や制度と関連した歴史的遺産を考慮しないわけには行かなかった。政治経済の影響は強力だが、実際の制度の複雑な変化を説明するには、歴史的制度主義の観点が非常に有効であると言えよう。 生存権は、どの国も表立って否定できない普遍的な価値となっている。それゆえ、各国はこれを保障する公的扶助制度を持っている。北欧の国家や西欧の国家のように手厚い社会保険制度を備えた国家も公的扶助制度を持っている。アメリカのように政府介入に消極的な国家も公的扶助制度を持っている。 しかし、韓国と日本は1990年代まで公務員、軍人、大企業の労働者、熟練労働者といった「国家に寄与する集団」のための福祉を優先的に整備した一方、社会的弱者といった「経済的負担になる集団」のための福祉には消極的であった。特に、低賃金労働者や低所得失業者をはじめとする稼働能力者のための所得保障に消極的であった。韓国では、仕事を求めて農漁村から大都市に流入した貧困層を保護したのは福祉給付ではなく「サントンネ」、「タルトンネ」、「パンジャチョン」であった。日本でも、低賃金の労働者を保護したのは福祉給付ではなく「仮小屋」、「ドヤ」、「社宅」であった。 しかし、1990年を前後する時期に、韓国と日本のこのようなシステムは揺らぎ始めた。1987年の大統領直接選挙制実現により、韓国の「保守」は以前よりも国民の声に敏感になった。1993年の自民党敗北(いわゆる「55年体制の終焉」)により、日本の自民党も以前より国民の声に敏感になった。市民団体や政策立案者だけでなく「保守」も福祉公約を掲げ始めたのである。また、韓国では1997年の通貨危機が経済成長に対する楽観的な展望を揺るがし、日本では1992年のバブル景気崩壊から2008年の金融危機まで続いた長期的な景気低迷が経済成長に対する期待感を失墜させた。 結局、韓国と日本の公的扶助制度は、1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民運動を契機に大きく変わることとなった。韓国は、稼働の無い者のみを選別的に保護する「生活保護法」を撤廃して稼働能力者をも保護する「国民基礎生活保障法」を制定しただけでなく、2000年代の扶養義務基準の緩和、2014年の「国民基礎生活保障法」改正を通じて公的扶助制度の守備範囲を大きく拡張する努力を見せた。日本も、2000年代に稼働能力者の「生活保護法」受給を妨げる指針を是正しつつ以前よりも多くの貧困層に公的扶助制度を受給する機会を開いた。 しかし、韓国と日本の公的扶助制度の変化により深く注目すると、経済危機、政権交代、市民団体活動で説明できない点が多い。韓国では「国民基礎生活保障法」の制定過程で市民団体の要求が全て通ったわけではなかった。扶養義務をはじめとする制約は、一度に除去することができず、以後に少しずつ進められているのである。同様に、日本は2000年代後半に「生活保護法」を稼働能力者に以前よりも寛大に適用する姿勢を見せただけでなく「求職者支援法」や「生活困窮者自立支援法」など新しい制度の新設にも着手したが、厳格な資産基準をはじめとする過去の遺産は未だに日本の「生活保護法」に残っている。また、日本は「国民健康保険法」と「生活保護法」の医療扶助の関係や「生活保護法」の住宅扶助単給化などの議論においては足踏み状態である。さらに言えば、韓国の目立った成果の一つである「国民基礎生活保障法」改正(2014年)は、いわゆる「保守」政権が成し遂げた成果である。 いったい、韓国と日本の公的扶助制度は、どういった過去の遺産に束縛を受け、どのような点で新しい変化を見せているのだろうか。経済危機、政権交代、そして市民団体の活動で説明できない複雑な様相は、いかに説明できるだろうか。このような公的扶助制度の複雑な変化を説明するためには、制度変化の契機となった経済危機、政権交代、市民団体の活動といった「大きな要因」だけでなく、制度変化の様相を規定したアクターの行動、アクター間の関係、そして立法過程の「場」を詳細に検討する作業が必要である。 そこで、本論文は、行政資料、研究論文、議事録、証言資料、インタビュー資料を通じて、制度変化を阻害したメカニズムと制度変化を成就させたメカニズムに注目することとした。そして、説明のための理論的枠組みとして歴史的制度主義を活用することとした。歴史的制度主義は、各国のアクター、アクター間の相互作用、そして立法手続きや個別制度の歴史といった各国の独特な「場」に注目しつつ、これと政治、経済、社会の大きな変化の相互作用により発生する複雑なメカニズムを説明する理論を構築してきたためである。 これを通じて本論文は、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのように制度を萎縮させてきたのか、それが1990年代から2000年代にかけての経済危機、政権交代、市民団体の運動により、なぜ、どのように変わったのか(あるいは変わらなかったのか)を考察した。 分析の結果、一つ目に、韓国と日本が第2次世界大戦以降どのような制度を萎縮させてきたのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1997年まで、日本では2008年まで頑強な長期政権と比較的順調な経済成長が公共扶助制度の拡大を妨げてきたということである。韓国では軍事政権の下で、日本では自民党の長期政権の下で、官僚が排他的に公的扶助制度を統制する体制を維持してきたのである。 二つ目に、それが1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民運動の活発化によりなぜ変わったのか、に対する回答は次のとおりである。すなわち、韓国では1998年以降、日本では2009年以降、政権交代と経済危機が同時に発生した際、公的扶助制度が拡大したのであった。韓国と日本では市民団体の活動が活発化する中、政治経済的変化が「引き金」の役割を果たした。この時、制度の過去の遺産を撥ね除けて公的扶助制度に新たなうねりが現れたのであった。 三つ目に、韓国と日本が1990年代から2000年代にかけて経済危機、政権交代、市民団体の運動で公的扶助制度を拡大した過程において、両国ではなぜ、どのように複雑な変化が生じたのか、に対する回答は次のとおりである。これは、公的扶助制度を議論する「場」の影響が大きかった。日本では「生活保護法」を議論する「場」は主に内部の関係者会議であったため、官僚中心の立法過程に制約された変化となった。一方、韓国では国会中心の立法過程が存在した。日本の場合、中央省庁が法案提出を担当する慣習のため、これが一種の「拒否点」となった。日本でも国会議員による法案提出は認められているが、官僚でなければ法案提出が難しかった。日本では、官僚、政党指導部、関連機関の閉鎖的な会議で法案を準備し、その内容を国民に積極的に知らせることもない。このような閉鎖的な会議ですでに結論が出てきた状態で国会で審議するので、韓国ほど革新的な議論は活性化しなかったと考えられる。さらに、韓国と違い、日本の政権は頻りに衆議院を解散させるため、国会議員は法案を準備する余裕もない。自民党や民主党は官僚主導の慣習を変えるために政党シンクタンクを設立したこともあったが、結局はシンクタンクを維持する費用を負担として政策立案を官僚に任せている。日本と違い、韓国では社会福祉学者、参与連帯、韓国保健社会研究院といった外部の専門家が法案準備を支援しているため、国会議員の法案提出は活発であった。 全体的に見れば、韓国と日本で1990年代から2000年代にかけて発生した政治経済の変化は、両国の公的扶助制度を大きく変えたと言えよう。しかしながら、韓国と日本の公的扶助制度は常に立法過程の「場」に制約を受けてきたのである。韓国と日本で、政権、官僚、そして専門家集団は常に相異なる公的扶助の改革案を抱いていたが、彼らの多様な改革案のうちどの改革案が現実化したのかを説明するには、やはり立法過程の「場」や制度と関連した歴史的遺産を考慮しないわけには行かなかった。政治経済の影響は強力だが、実際の制度の複雑な変化を説明するには、歴史的制度主義の観点が非常に有効であると言えよう。