신산업 창출을 위한 규제프리존 정책방향

안혁근 한국경제연구원 2016 한국경제연구원 세미나자료 Vol.16 No.9

제1회의 : 한국행정연구원 기획세션 <협력적 거버넌스와 위기관리> ; 효율적 재난관리를 위한 민관의 협력적 거버넌스 구축 방안

안혁근 한국정책학회 2010 한국정책학회 학술대회 Vol.2010 No.1

중앙-지방 간 협력적 거버넌스의 구축방안

안혁근 한국행정연구원 2015 기본연구과제 Vol.2015 No.-

공생발전을 위한 다문화 가정 지원대책

안혁근 대한지방행정공제회 2011 도시문제 Vol.46 No.516

효율적인 수자원관리를 위한 중앙·지방정부의 협력체계 구축에 관한 연구

안혁근,김종래,윤성국 한국행정연구원 2010 기본연구과제 Vol.2010 No.-

연구의 필요성과 목적 세계의 각국에서는 경제성장과 더불어 보다 나은 삶의 질을 누리고자 하는 사람들로 인하여 다양한 서비스에 대한 수요가 급격히 증가하고 있다. 그러나 이러한 다양한 서비스의 제공을 뒷받침하는 천연자원은 무한정 증가 하거나 사용할 수 있는 것이 아니다. 이러한 중요한 천연자원 중의 하나가 바로 수자원(water resource)이다. 따라서 앞으로도 수자원의 소비는 증가할 수밖에 없기 때문에 효율적인 수자원 관리를 하지 못한다면 수자원 감소로 인하여 다양한 사회적·경제적 개발과 서비스를 향유가 어려워 질 것이다. 이러한 이유로 우리는 현재 우리사회가 처한 수자원과 관련된 문제를 해결 해야 할 필요성이 있다. 세계 각국의 수자원관리에 관한 궁극적인 목표는 국민이 안전하게 사용할 수 있는 맑고 깨끗한 물을 충분하게 공급하고, 가뭄과 홍수 등 물로 인한 재해로부터 국민의 재산과 생명을 보호하는 것이다. 한편, 우리나라는 연간 강수량의 60-70%가 여름에 집중되고 동고서저의 지형적 특징으로 인하여 물 관리가 다른 나라에 비해 용이치 못해 수자원 여건이 그리 좋은 편에 속하지 못한다. 이러한 이유로 인하여 정부는 효율적인 수자원관리체계를 유지 하기 위해 지속적인 수자원 확보와 물 수요관리, 종합적인 수해방지대책, 그 리고 환경친화적 수자원관리를 위해 노력하고 있다. 이러한 노력의 일환으로서 정부는 국회와 함께 그동안 국토기본법, 재난 및 안전관리기본법, 환경정책기본법과 같은 다양한 법률과 중앙부처의 국토해양부, 환경부, 지방 정부, 그리고 공기업 등 다양한 주체에 의하여 분산관리 되고 있는 수자원 관리체계의 효율화를 위하여 수자원관리의 기초가 되는 물관리기본법(안)을 2006년 17대 국회에 제출하였으나 장기간의 계류로 말미암아 임기만료 되어 자동 폐기처리 되었다. 본 연구는 지속가능한 수자원 순환체계를 확립하고 수자원을 공공자원으로서 효용가치의 극대화와 오염과 남용으로부터 보호할 수 있는 우리나라 수자원관리체계의 개선방안을 제시하고자 한다. 즉 국민들의 재산과 생명을 보호하고 중앙정부와 지방정부간 갈등을 방지하고 조정하며, 궁극적으로 국가 및 지역경제의 활성화하기 위한 효율적인 수자원관리체계를 구축할 수 있는 방안을 제시하는데 연구의 목적을 두고 있다. 연구의 내용 및 방법 효율적인 수자원관리체계 구축방안을 찾아보고자, 본 연구의 제1장에서는 효율적인 수자원관리체계를 구축하기 위한 본 연구의 필요성과 목적, 연구가 담고 있는 기본적인 내용과 연구방법을 제시하였다. 제2장에서는 수자원관리체계에 대한 개념 정의와 수자원이 어떻게 분류 되어 있는지, 어떠한 기능을 하는지, 수자원관리의 중요성과 필요성을 살펴 보았다. 그리고 수자원관리체계에 대한 중앙-지방정부 간 관계 모형과 요인을 검토하고 수자원관리체계에 대한 선행연구를 분석하였다. 제3장에서는 우리나라의 수자원의 현황과 특성, 그리고 수자원관리체계의 각 요인에 대해 살펴보고 문제점을 분석하였다. 제4장에서는 미국, 일본을 비롯한 유럽의 수자원관리체계를 살펴보고 그 특성을 비교하여 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 본 연구에서 실시된 설문조사에 대한 분석을 통해 결과를 도출하였다. 마지막으로 제6장에서는 우리나라의 효율적 수자원관리체계를 구축하기 위한 개선방안을 제시하였고, 한편 현재 계류 중인 물관리기본법(안)에 대한 정책제언을 제시하였다. 본 연구의 연구방법은 문헌조사와 설문조사로 이루어졌다. 먼저 주요기 관의 연구보고서, 논문 등의 문헌검토를 통하여 수자원관리 관련 정부간 관계에 대한 선행연구 분석을 실시하였다. 그리고 미국, 일본, 유럽, 한국의 수자원 관리 체계에 대한 문헌자료를 통하여 시사점을 도출하였다. 수자원 관리와 관련한 이해당사자들의 주장과 주요쟁점 및 관계에 대한 실태 파악을 위하여 각각 관련기관에서 발행된 자료·국내 주요 일간지 및 지역신문, 수자원관련 전문지 등을 통한 문헌 분석을 실시하였다. 설문조사는 중앙부처, 광역자치단체, 기초자치단체의 수자원관련 공무원을 대상으로 실시하였고 현황자료 분석을 통해 추가적인 내용과 자료를 보완하여 정부간 각 관점에서 효율적인 수자원관리 체계의 방안을 마련하고자 하였다. 개선방안 및 정책제언 이러한 연구방법과 분석을 바탕으로 하여 다음과 같은 효율적 수자원관리를 위한 개선방안 및 물관리기본법(안)에 대한 정책제언을 하고자 하다. 수자원관리의 단위 문헌검토와 설문분석을 통하여 드러난 수자원관리의 문제점으로 우선, 수자원관리의 단위가 유역단위가 아닌 행정단위로 운영되는 점을 들 수 있다. 하천을 국가하천, 지방하천으로 분할하여 수량과 수질을 행정구역 단위로 관리하고 있기 때문에, 하천 유수의 점용허가, 하천의 개발 공사, 수질관리 등으로 인한 수계별 상·하류 일괄적인 관리가 매우 곤란하고, 지역간 수리권 분쟁에 대한 조정에도 많은 어려움이 따르고 있다. 물관리기본법(안)을 살펴보면 법안의 내용에 유역단위의 수자원관리 원칙을 포함하여 기존의 행정단위의 행정편의적 수자원관리 단위에서 유역단위 의 수자원관리로의 전환을 표하고 있다. 이는 기존의 수자원관리가 행정단위별로 운영되어, 수자원관리 중앙부처와 지방자치단체, 공기업 등 관련기관의 이해관계 조정이 어려웠던 점과 수자원관리의 비효율을 야기하던 문제 점을 효과적으로 개선할 수 있는 바람직한 방향이라 판단된다. 한편, 물관리 기본법(안)에는 통합유역관리를 위해서 행정편의상 인접 유역과 함께 권역으로 관리할 수 있다는 내용과 권역위원회가 설치되어 운영되는 것이 본래 유역단위의 수자원관리 취지에 부합하는지에 대한 고민이 필요하다고 판단 된다. 예를 들어서, 물 관리기본법(안)에는 권역위원회에서 중앙행정기관의 장, 광역자치단체장의 장, 지방자치단체의 장 및 각 산하기관의 장이 제기하는 권역 물관리 문제를 심의·조정한다고 하지만 이런 경우 유역단위의 운영보다 각 주체들의 특성 등의 반영이 쉽지 않을 가능성에 대한 고민이 필요한 것 같다. 수자원관리의 법체계 행정부처별로 관련 법령을 제정·운영함으로써 법령 상호 간의 연계가 특히 미흡한 우리나라의 현재 법체계는 조직체계의 구성에 맞춰 수량과 관련한 법은 국토해양부, 수질 관련법은 환경부에서 관리하고 있으며, 개별 법규들 전체를 아우를 수 있는 근거 법령의 부재가 효율적인 수자원 관리의 큰 장애요인이 되고 있다. 이러한 제도적 장치에 대한 개선의 필요성을 절감하고 각각 1997년과 2006년에 물관리기본법(안)이 제안되었으나, 당시에 관심 부족과 `수자원관리체계의 일원화`를 위한 법안으로 잘 못 인식되어 중앙부처 간 이기주의로 말미암아 논의조차 제대로 하지 못한 채 물관리기본법(안)은 자동폐기되었다. 설문조사의 응답결과에서 나타난 것처럼 통합된 법체계 제정에 대한 필요 성과 그 당위성을 볼 때, 통합수자원관리의 기초가 되는 물관리기본법(안)의 제정은 효율적 수자원관리에 있어 시급히 해결되어야 할 선결과제이며, 매우 바람직한 것이다. 또한 해외 선진국의 수자원관리의 경험에 비추어 늦은 감이 없지 않아있다. 수자원관리의 조직체계 우리나라는 국가발전의 초기에 개발 위주의 관리에서 점차 수질을 중시하며 이원화된 체제가 형성되었다. 설문조사 응답 결과에서 우리나라의 수자원 업무에 대한 분산관리체계에 대한 개선이 요구되고 있는 실정이며, 특히 수자원 기능을 일원화된 통합관리체계로 하는 것이 효율적인 수자원관리를 위한 가장 바람직한 관리체계로 인식하는 것으로 나타났다. 이를 위해 수자원관리 주체간 협력을 위해 적극적인 상호협력 활동이 이루어져야 할 것이다. 즉 수자원 관리체계의 개선을 위해서는 중앙 부처들은 일원화 문제에 있어서 이기주의와 비판적 시각을 넘어 대안을 제시하는 적극적인 활동을 해야 한다는 것을 살펴 볼 수 있었다. 해외사례에 대한 분석에서도 미국은 다원적인 수자원관리체계에서 중앙정부의 역할 축소와 함께 지방정부와 민간부문의 역할이 증대되고 있고, 프랑스의 경우, 중앙부처에 의한 일원화된 수자원관리체계를 구축하며 유역관리를 실시하고 있으며, 다원화된 수자원 관리체계의 일본에서는 유역관리를 지향하고 있다. 국제사회가 제시하는 수 자원관리에 대한 성향 또한 조정기구의 설립보다는 일원화된 관리체계가 바람직한 것으로 나타났다. 한편, 물관리기본법(안)에서는 “통합수자원관리는 기능별·행정단위별· 관리기구별로 분화된 수자원관리를 총체적으로 연결하여 지속가능하게 관리하는 것이며, 물관리 조직이 하나로 통합되어야 하는 것은 아님”이라고 밝히고 있어 그동안 수자원 관리에 있어서 많은 비효율이 양성되었던 점과 설문조사에서 나타난 수자원관리체계의 일원화에 대한 긍정적 의견과는 배치되고 있다. 즉, 현재의 부처기능을 유지한채 국가물 관리위원회라는 조정 ·심의기구를 두어 물 관리조직의 감시·평가·조정역할을 맡겨 효율적 수 자원관리를 이루겠다는 뜻을 나타내고 있다. 행정기능의 통합을 이루어 차후 발생할 수자원관련 조직간 갈등이나 비효율성을 방지하는 것이 아니라 수자원관련 행정기능을 기존대로 유지한 채로 국가물 관리위원회만 신설하여 효율적 수자원관리체계를 형성과정 중에 발생할 갈등상황을 미리 회피하는 지극히 소극적이고 타협적인 방안이라 판단된다. 다음으로 물 관리기본법 (안)에서 행정기능의 통합 없이 조정기구를 통하여 수자원을 둘러싼 첨예한 이해관계와 갈등상황을 조정하고자 한다면, 국가물 관리위원회에 그에 상응 하는 권한이 주어져야 하는데 물관리기본법(안)의 내용에는 업무나 운영에 관한 내용은 상세한 반면 그 권한에 대하여 상대적으로 명확하지 못한 점 또한 보완이 필요하다고 판단된다. 수자원관리에 대한 구성원의 참여 수자원 관리계획의 수립 및 집행시 핵심사항 중 한 가지는 계획의 전 과정에서의 이해당사자 참여와 협력을 들 수 있다. 기존의 수자원 관리계획은 중앙부처 내 소수의 행정 관료 및 수자원관련 전문가에 의하여 수립되고, 일부 공청회와 해당위원회의 심의를 거쳐 확정된 후 지방자치단체에 의해 집행되는 전형적인 상의하달 (top-down)방식이었다. 그러나 해당 유역의 이 해당사자들이 물 관련 정보 및 자료에 대한 인식의 차이, 개발과 보전간의 중요도에 차이 등으로 격렬히 반대한 예를 통해 알 수 있듯이 이해당사자들 의 참여는 보장되고 활성화되어야 하며, 이에 대한 효과적인 방안이 고민되어야 한다. 구성원 참여의 활성화 방안으로는 수자원관리의 다양한 과정에 관련 구성 원의 참여를 보장하는 법적·제도적 근거를 만들 필요가 있다. 구성원의 참여를 보장하는 법적·제도적 근거를 마련함으로써 다양한 구성원의 다양한 이해 및 의견·상황 등이 수시로 수자원관련 지휘체계·업무상 의사소통· 협력네트워크 등에 반영된다면 주요 갈등유발요인인인 지역이기주의, 각 주체 간 정책목표차이 등을 조정하는데 있어서 보다 매우 용이해지고 효과적 일 것이라 판단된다. 5. 수자원관리의 지원도구 현재 수자원관리에 관한 기초조사, 정보화 등의 물 관리 지원도구가 분화 된 관리체제 하에서 특정부문의 관리 목적에 적합하도록 개발하고 있어 연계성이 부족하고 통합적 관리계획의 수립 및 시행을 지원하기에 적절하지 않다. 이와 같은 문제점은 설문조사의 응답결과를 통하여서도 확인할 수 있었다. 설문에 응답한 수자원관련 각 주체들은 수자원지역에 관한 환경·생 태·문화적 특성에 관한 기초조사의 유용성을 인정하면서, 한편으로는 수자원관련 기초조사의 수준과 기초조사를 통하여 얻어진 정보의 각 주체 간 공유수준은 낮다고 공통적인 의견을 나타냈다. 우선, 설문조사의 응답결과를 토대로 하여 수자원관련 기초조사를 위한 충분한 재정지원이 가장 필요할 것으로 보인다. 충분한 재정지원이 선행되어야 하는 이유는 충분한 재정지원이 전제되어야 후순위로 응답한 전문인력의 확충, 지속적인 조사, 조사·연구기관의 신설 등이 실효성을 갖추어질 것 이기 때문이다 둘째, 수자원관련 조사 전문기구 설립이 필요하다. 현재 우리나라에는 수 자원관련 조사와 관련된 전담 또는 전문조직이 없다. 4개 홍수통제소에서 수문조사를 담당하고 있지만 업무성격상 홍수예보와 물 관리 등의 업무를 담당하고 있기 때문에 수자원관련 조사를 담당하는 전담조직이라고 할 수 없다. 셋째, 수자원관련 조사를 위한 법적기반 구축을 해야 한다. 수자원관련 조사와 관련된 기준이 체계적이지 못하고 구속력도 없기 때문에 수자원관련 조사 자료의 일관성이 저하되는 원인으로 작용하고 있다. Necessity and purpose of the study The demand for various services is increasing rapidly because people want to enjoy a better quality of life along with economic growth. However, a variety of natural resources to support the provision of services cannot be used indefinitely and cannot be increased without limit. One of these important natural resources is water. Therefore, economic and social development will not be easy unless an efficient water management system is established. For this reason, we are currently faced with solving for the problems associated with water resources. The ultimate goal of water management is not only for people safely to use clean water sufficiently but also to protect the property and lives of people from disasters such as droughts and floods. Meanwhile, water management in Korea is not easy compared with other countries due to the concentration of her annual rainfall (60-70%) during the summer and the topographical features of the country, in which the western side is low and eastern side high. Due to these reasons, the government maintains various efforts such as an efficient water management system for continuous water supply and demand management, a comprehensive flood prevention plan, and environmentally friendly water management. As part of these efforts, the government submitted the Water Management Act, which is the basis of integrated and efficient water management, to the National Assembly. Before the Act, water management in Korea was managed by many laws, including the Land Act, Disaster and Safety Management Act, and Act on Environmental Policy Act, which were implemented by various parties such as the central ministries of Land and Traffic, Environment, Local Government and public enterprises. However, the unified Water Management Act expired automatically because of the completion of the 17th Congress in 2008. In this study, a sustainable water resource management system will be described to maximize the value of water utility as a public resource. Also, this study will propose an improvement method of water management by protecting against pollution and abuse of water resources. In particular, the study will propose a way to protect property and the lives of people that prevents conflicts between the central government and local governments. Ultimately, this study will propose an efficient water resource management system to maximize the national and regional economies. Research content and method In Chapter One, we present the needs and objectives of this study and the research methods to establish an efficient system for water resource manage ment. Chapter Two defines the concept of water management systems and presents a classification of water resources, functions of water resources, and the importance and necessity of water resources. The relationship between central and local governments concerning water management systems also is analyzed through a literature review. Chapter Three analyzes the present conditions and characteristics of water resources in Korea based on each factor, while Chapter Four compares the water management systems of the United States, Japan and Europe. Chapter Five presents the results of our questionnaire survey. Finally, Chapter Six contains our proposals for an efficient water management improvement plan and recommended policies for the Water Act. Policy Recommendations and Improvements Based on these research methods and analysis, the following are policy proposals and improvements for the efficient management of water resources and The Water Management Basic Law. Water Resources Management Unit The literature review and questionnaire survey analysis reveal the priority issues of water management. A water management unit is operated based on administrative units rather than basin management units. Rivers can be divided into two parts, one controlled by the country and the other controlled by the local government. In turn, water quantity and quality are managed by the responsible government based on administrative jurisdiction. For this reason, batch processing is very difficult between upper and lower classes in development construction around rivers, water quality management and so on. Also, problems of water concessions cannot be easily solved. The Water Management Basic Act includes water resources management based not on administrative units but rather watershed units as management principles. The watershed management principle is the better way to adjust between stakeholders and improving efficiency of water resource management. Legal System and Water Resources Management Given the weak connection of laws and regulations due to water resource management-related laws and regulations enacted by administrative agencies, laws relating to water quantity are implemented by the Ministry of Land, Transport and Marine Affairs, while laws relating to water quality are managed by the Ministry of the Environment. Laws relating to water resource management do not have a basic law that includes and governs the entirety of water related laws. Therefore, the government in the past has submitted the Water Resource Management Act to Congress. But collectivism between parties saw its denial in the Congress in 1997 and 2006. The results of the survey questionnaire showed that an integrated legal system for water resource management is needed. So the Water Resource Management Act as a basis for an integrated water resource management system should be enacted and remains an urgent priority. In addition, the experience of advanced foreign countries in view of water management should be considered in this regard. The organization for Water management system The Korean government gradually has formed a duplex system acknowledged to be inefficient in the management of water resources because the Korea government has emphasized a development- orientation in the past. Also, the survey questionnaire showed that the nation`s water resources management, currently distributed to many departments in the Korean government, should be made into an integrated management system that is more efficient and more desirable. In order to accomplish this integrated system, active cooperation between water management departments will be required. While an integrated water resource management is one alternative, the other alternative is the establishment of a national committee of water management. This committee would work to adjust, monitor, evaluate, and control water management in an efficient manner. To improve the water management system, the central government also must articulate a unifying critical perspective beyond the selfishness of the status quo stakeholders and suggest alternative actions. Analysis of international practices in the United States under a pluralistic system of water management, wherein the central government`s role is reduced while that of local governments and the private sector has increased. In France, the central government follows a system of unified management of water resources and a river basin management group, while Japan uses a pluralistic system of water management and watershed management. The international community provides a variety of orientations for water management relying on coordination as or instead of a unified management system. In other words, this concept of a committee system that integrates administrative functions may prevent water-related conflicts among central departments and inefficiencies of management. Participation in water resources management Establishment and enforcement of water management plans requires participa tion and cooperation of stakeholders throughout the process. Existing water resources management plans were established by a few bureaucrats and experts through public hearings and deliberations of the committee. The plans are enforced by local governments in a typical top-down approach. However, participation must be guaranteed in order to prevent conflict among stakeholders caused by differences recognizing needs based on development and conservation. Therefore, the legal and institutional basis for various stakeholders` participation in the process of making efficient water resources management should be strengthened. As a result, the difference between diverse interest groups that induces conflicts will be mitigated. Support Tools for Water Resources Management Existing support tools including a preliminary survey related to water resource management, information management, and so on, lack coordination and are inadequate to support and implement an integrated management plan. These problems were reflected in our survey responses. Responding parties accepted the importance of preliminary research about the water environment, ecological and cultural characteristics. However the sharing of information obtained through research showed a low level generally. First, based on the survey results, sufficient financial support for basic research should be increased. Needed is the expansion of professional staff, continuous research and surveys, and establishment of new research institutions Second, water-related and specialized research agencies are necessary because Korea does not have professional organizations for water-related research. Finally, the legal basis for water-related research should be constructed. Standards related to water-related research are not systematic and lack police power. For these reasons, survey data and information also lack consistency.

수도권 공장총량제 규제 개선 방안

안혁근,장혜선,권경득,원성수,하재룡 한국행정연구원 2006 기본연구과제 Vol.2006 No.-

수도권 공장총량 규제는 수도권 인구과밀의 해소와 국토의 균형발전이라는 정책 목적을 가지고 있다. 이 정책이 어떠한 정책 효과를 나타내고 있는가를 판단하기 위해 이론적 검토와 정량적 분석을 통해 수도권 공장총량제의 효과를 분석해 보았다. 그리고 23개 제조업의 업체 수와 종사자 수의 추이를 살펴봄으로써 공장총량제의 실질적 효과를 미시적으로 분석하였다.결론은 다음과 같다. 첫째, 공장부지의 면적의 추이와 지역별 총생산액의 감소는 공장총량규제의 1차적인 효과를 어느 정도는 달성하였음을 보여준다.둘째로, 수도권의 인구는 공장총량제 실시 이후에도 꾸준히 그 수가 늘어났다. 이를 통해서 수도권의 공장규제가 인구 집중을 억제하는 효과는 거의 나타나지 않았다고 본다.셋째, 23개 제조업 세부 업종을 분석하여 본 결과 수도권공장총량제가 의도하는 산업의 지방분산 효과는 크지 않은 것으로 나타났다.결론적으로 10여 년 이상 지속되어온 공장총량제에도 불구하고 기업들이 지방으로 이전하기보다는 수도권 내에서 공간 배치만 바꾸고 있고 수도권의 인구도 마찬가지의 경향을 나타내고 있어 공장총량제의 지역균형발전효과와 수도권의 인구과밀 해소 효과가 크지 않은 것으로 나타났다. This study explores the effects of factory location limit s ystem which has two goals, population dispersion of Seoul metropolitan and balanced development between Seoul metr opolitan area and non-Seoul metropolitan area.In order to analyze the effect of the policy, this paper di d literature reviews and quantitative analysis using statisti cal time series data. Also it uncovers micro effect on 23 fi elds of manufacturing industry divided by SIC code.The result shows that the factory location limit system of Seoul metropolitan has a little effect not only on populati on dispersion but also balanced development between Seoul metropolitan and non-Seoul metropolitan. The main reason of a little policy effect about population dispersion is cause d by changed industrial structure from labor-intensive indu stries to capital-intensive industries. The reason of lack of effect about balanced development between Seoul metropoli tan and non-Seoul metropolitan is mainly caused by factori es` move to not outside jurisdiction but within same jurisd iction.

중앙과 지방정부간 규제전달체계 효율화 방안: 산업안전 규제를 중심으로

안혁근 한국행정연구원 2016 기본연구과제 Vol.2016 No.-

국격제고를 위한 사회적 소수자정책 조정체계 연구

안혁근,김준모,주운현,맹보학,권용수,이영범,양승범,김용운,소진광,유영철,김태룡 한국행정연구원 2010 기본연구과제 Vol.2010 No.-

1. 연구의 필요성 소수자 또는 소수자 집단에 대한 정의는 학자에 따라 다양하지만, 소수자에 해당되는 사람들에게서 공통적으로 발견할 수 있는 용어는 사회적 약자 (social minority), 차별적 대우, 주류로부터의 배제, 주류문화와 다른 소수문화, 기본권 침해, 사회적 이동(social movement)의 제한 등이다. 그러나 이러 한 소수자 정의도 `차별적 대우`와 `기본적인 인권`이라는 상대적 기준에 의해 구체적이고 일관된 정책 대상으로서는 적당치 않다. 다만 세계화 흐름으로 많은 외국인이 우리나라에 들어와 생활하면서 소수자로 분류되어 오고 있다. 1980년대 외국과의 교역량 증가와 1986년 아시안 게임, 1988년 올림픽 등 대규모 국제행사를 통해 다양한 외국인이 우리나라에 들어와 활동하기 시작하였다. 최근 체류외국인의 증가 및 다양화는 나라경영 방식에도 큰 영향을 미치고 있다. 2006년부터 급격히 증가한 체류외국인은 2010년 6월 현재 1,209천명에 이르고 있다. 특히 장기체류외국인의 경우 더 큰 폭으로 증가하고 있는 추세다. 또한 체류외국인의 구성이 과거 단순기능분야 종사자 중심에서 국민의 배우자?유학생?투자가 등 활동유형별로 다양화되고 있다. 나라의 품격은 이러한 소수자의 주류화를 통해 높아진다. 따라서 전체 사회의 주류나 맥락은 일탈로 인한 소수자의 양산을 통해서가 아니라 다양한 소수자의 결합을 통해 구축되어야 한다. 전체 사회의 주류나 맥락은 동태적 과정이지 정태적 결과물이 아니다. 소수자를 주류화하기 위해서는 소수자의 다면적 요소를 대상으로 하고 있는 개별 접근방식을 종합적으로 조정, 관리 할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 본 과제는 증가하고 있는 다양한 계층의 소수자 현황을 파악하고 이들 사회적 소수자를 주류화하기 위한 정책체계를 개발하기 위한 것이다. 즉, 본 과제는 사회적 소수자 정책과 관련하여 다수의 정부부처 및 프로그램 간의 비효율적 업무중첩과 갈등을 해소할 수 있는 정책조정체계를 도출하고자 하는 것을 목적으로 한다. 이를 보다 구체적으로 적시하면 “평 등화/계층화”, “동질화/이질화”를 양 축으로 하는 사회적 소수자 정책모형을 구축하고, 사회적 소수자의 다양성과 사회적 통합을 반영할 수 있는 정책조 정체계를 제시하는데 본 과제의 목적이 있다. 2. 정책제언 다양한 문화적 배경을 가진 사람들이 우리나라 곳곳에 들어와 사는 시대가 되었고, 다양한 방식으로 각자의 행복을 추구하는 후기산업사회, 탈근대 화(post-modernism) 사회가 도래하면서 다양할 수밖에 없는 나라의 구성요소들을 조화시켜 새로운 에너지를 창출하는 과정이 시급한 정책과제로 떠오르고 있다. 이러한 맥락에서 소수자를 대상으로 하는 정책과정은 중앙정부를 중심으로 지방정부와 연구기관, NGO, 각 급 학교에서 일반시민에 이르기까지 각자의 기능과 역할로 구성되어 있다. 소수자에 대한 정책수단과 정 책조정체계는 다음 사항을 고려하여 접근되어야 할 것이다. 우선 소수자에 대한 정책수단과 정책조정체계는 소수자들의 발생요인인 `소수영역(minor sector)`의 성격에 대한 인식을 공유하면서 출발하여야 한다. 즉, 소수자의 발생요인이 공공분야로부터 나타난 것인지, 민간분야로부터 나타난 것인지를 검토하여 이들 소수자를 국가사회 주류로 끌어들이는 정책수단을 마련하거나 혹은 사회작동체계를 구축하여야 할 것이다. 소수자는 자연 상태에서 구성원들의 상호작용과정에서 발생한다. 따라서 구성원끼리의 상호작용 성격에 따라 소수자 문제를 해결하기 위해 제3자 개입이 필요한 영역과 당사자끼리 해결할 수 있는 영역을 구분하는 일이 선행되어야 한다. 공공의 개입이 없이도 다른 사람들의 권리와 이해를 침해하지 않는다면 이해 당사자끼리의 협상에 의한 해결이 바람직할 것이다. 이로 인한 정부개입의 정당성 인정 여부에 따라 큰 정부와 작은 정부의 분류기준이 다르게 된다. 이러한 맥락에서 소수자를 특정하여 접근하는 논리보다는 기존 사회작동 체계를 원활하게 유지, 관리하고 전체적인 조화를 바탕으로 새로운 에너지를 결집할 수 있는 정책체계가 요구된다. 공공재의 생산 및 전달체계에서 우회경로를 길게 하면 비용은 추가되고, 효용은 저감된다. 즉, 큰 정부는 민간영역의 효율성을 저해하고, 자가 조절장치를 훼손하여 사회 탄력성을 떨 어뜨릴 가능성이 높다. 소수자를 주류화하기 위해 정부가 직접 개입하는 방식보다는 소수자가 주류에 합류할 수 있도록 지원하는 접근법이 보다 효율 적이고 사회 전체적인 탄력성을 높여줄 것이다. 둘째, 소수자에 대한 공공의 정책수단이 사회 전체적인 틀을 기준으로 접근되어야지 특정 소수자만을 명시하여 접근되어서는 또 다른 소수자 문제를 파생시킬 가능성이 있다. 소수자는 스스로 주류로부터의 배제와 소외에 따른 불이익, 그리고 권리의 침해를 인식함으로써 정책대상으로서 정당화 된다. 따라서 소수자의 정책대상 범주는 객관적 인지보다는 주관적 인지가 우선되어야 한다. 셋째, 소수자를 주류로 끌어들이기 위한 정책의 일부는 복지성격을 띠고 있는 것도 사실이다. 하지만 복지는 전체적인 구성 요소 중에서 하위 일정 부분을 대상으로 하는 경우와 전체를 대상으로 하는 경우에 따라 다른 효과를 초래한다. 단지 소수자라는 이유만으로 복지정책의 대상에 포함시킨다면 소수자를 항상 경제적, 사회적, 문화적 약자로 고착화할 가능성이 높다. 또 한 복지정책도 생산적 관점에서 접근해야 할 것이다. 이는 큰 정부의 비효율성과도 연관이 있는데, 작은 정부로도 효율적인 복지정책을 수행할 수 있는 논리개발이 그래서 아쉽다. 복지정책은 자칫 사회탄력성을 감소시킬 가능성이 있는데, 이를 방지하기 위해서는 정부의 직접적 개입보다는 민간부문을 활용한 정부의 간접 개입이 효과적일 것이다. 모든 정책수단에서 소수 자를 배려하는 근거를 확보하는 것이 중요하지 특정 소수자만을 위한 기제 (機制)개발이 중요한 게 아니다. 복지정책이 특정 범주에 속하는 모든 국민 들에게 열려있어야 하는 것과 마찬가지로 소수자에 대한 공공의 개입도 `영 원한 소수자는 없다`라는 관점에서 접근되어야 할 것이다. 넷째, 소수자 정책이 다양성을 염두에 둔 기제라는 점에서 소수자와 연관 되어 있는 다양한 주체, 즉 중앙정부, 지방정부, NGO, 교육기관, 소수자 자신들의 적정한 역할분담을 통한 접근이 필요하다. 우선 중앙정부는 소수자 정책의 전체적인 비전을 수립하고 법적?제도적 틀을 갖추는 역할을 감당하는 것이 중요하다. 즉, 중앙정부는 전체적인 통합기능을 갖추고 지역 간의 불균형한 체제를 보완하는 역할을 담당해야 한다. 법률을 제정하거나 개정하여 사회통합을 달성하기 위한 제도적 논거를 제공하는 것은 중앙정부의 가장 큰 역할이라고 할 수 있다. 소수자 정책에서 다음으로 고려되어야 할 사항은 교육기관의 역할에 관한 것이다. 사회화를 위한 학습장으로서 지역에 퍼져 있는 소수자들을 중앙정부 차원에서 교육하기란 사실상 불가능하다. 또한 지방정부도 특별히 교육을 주 도할 만한 여건을 가지고 있지 않다. 결혼이민자와 같이 어느 특정 지역에 한정하여 거주하지 않는 소수자의 경우 해당 지역의 교육기관을 통해 다양 한 프로그램과 교육기회를 제공받는 것이 더 중요하다. 이는 다문화 가정의 자녀와 부모 모두에게 익숙한 지역사회 환경을 조성한다는 관점에서 현장성을 제고할 수 있는 정책기제를 마련할 경우에 매우 중요한 고려사항이다. 또한 소수자에 대한 일반시민의 인식전환이 필요하다. 소수자에 대한 배려나 포용이 소수자가 사회공동체 안으로 진입할 수 있는 가능성을 높여주어야 한다. 배타적인 사회분위기에서는 이러한 소수자의 정책이 실효를 거둘 수 없기 때문에 일반시민들도 소수자를 공동체 안으로 끌어 들이는 열린 인식이 필요하다. 다섯째, 외국의 사례에서 알 수 있듯이 모든 나라경영 기제에 항상 주류로부터 배제 혹은 소외될 수 있는 소수자를 배려하는 내용이 포함되어야 할 것이다. 이는 국가정책의 정당성을 확보하는 차원에서 접근되어야 한다. 굳이 소수자라는 특정 계층을 염두에 두지 않더라도 헌법과 일반법의 적용을 통해 주류에서 벗어난 소수자가 자동적으로 다시 주류로 합류할 수 있는 제 도적 장치가 필요한 것이다. 여섯째, 소수자에 대한 배려가 전체 사회의 발전을 뒷받침 할 수 있다는 논거가 확보되어야 한다. 국가나 사회의 발전은 평균적 현상이 아니다. 국가 나 사회의 공동노력이 평균적 풍요만을 위해 정당화되던 시대는 지났다. 소수자에 대한 배려는 정책대상의 수준과 관련되어 있다. 따라서 이들 소수자 의 사회적 이동은 곧 국가발전의 척도다. 일곱째, 소수자에 대한 정책기제는 열린 과정이어야지 닫힌 틀이 되어서는 아니 된다. 앞서 언급한 경제정의(economic justice), 사회정의(social justice), 환경정의(environmental justice) 및 문화정의(cultural justice)는 고정 된 정책대상만을 위한 것이 아니라 열린 정책대상을 위한 인류의 보편적 가치다. 소수자에 대한 정책기제가 인류 보편적 가치에 기초할 때 정책대상으로서의 소수자는 고정되지 아니하고 주류에 합류할 가능성을 항상 지니게 될 것이다. 따라서 소수자를 대상으로 하는 정책기제는 누구라도 환경과 여건에 따라 소수자가 될 수 있는 경우를 포함하여야 한다. 여덟째, 소수자 정책의 조정체계는 극히 일부에 한정되어야 할 것이다. 모든 정책기제를 하나의 틀로 조정하여야 한다는 발상은 다양성을 배경으로 발생하는 소수자 정책의 실효성을 저감하게 될 것이다. 각 부처별로 다양하게 시행되고 있는 모든 기제가 어느 경우라도 발생 가능한 소수자를 주류로 이끌기 위한 수단을 포함하여야 할 것이다. 1. Necessity for the research Although the definition of minorities or minority groups varies according to scholars, common terminologies such as social minority, discrimination, exclusion from the mainstream, minority cultures, violated basic rights, and restriction of social movement can be found. However, these subjective terminologies such as discrimination and basic human rights do not suit policy subjects because policy requires concreteness and consistency. Due to globalization, many foreigners come and live in Korea as minorities. Increased foreign trade in the 1980s and the 1986 Asian Games, 1988 Olympics and other major international events have made more foreigners come to Korea. Recent growth and diversification of foreigners` has also influenced the country management approach. Since 2006, foreigners in Korea increased sharply, reaching 1,209,000 in June 2010. The number of long-term foreign residents is growing faster than short-term foreign residents. In addition, the configuration of foreigners has changed from blue-collar workers to spouses, students, investors and so on. In order to make minorities become majorities, the government needs to manage and coordinate policies for minorities comprehensively. In this context, this study tries to develop a policy system for minority groups based on the current situation of the minorities. In other words, the main goal of this study is to propose a policy coordination system to solve conflicts and overlapping tasks concerning policies for minorities. Consequently, this study intends to develop a policy model for social minority groups based on equity/hierarchy and homogenization/differences. Also, this study uncovers a policy coordination system that reflects social diversity and social integration of minorities. 2. Policy Recommendations People with different cultural backgrounds come to Korea, and the government needs to harmonize diverse constituent factors to create new energy for the society. In this context, the policy process to target minorities includes the central government, local governments and research institutions, NGOs, citizens, and so on, involving different roles and functions respectively. Key considerations are as follows: First of all, policy measures and a policy coordination system for minorities need to be established based on common realization of the definition of the minor sector, which is the reason for minority problems. Second, public policy measures for minority communities are accessible not by specific minority communities but through an overall social framework. Third, public policy measures for minorities have characteristics of a welfare policy in part. However, minorities will be viewed as belonging to socially, economically, and culturally weak groups if welfare policies include minorities only because they are minorities. Therefore, welfare policies will be opened not only for minorities but also for all people. In addition, welfare policies should be approached from a productive point of view. Fourth, the central government, local governments, NGOs, academic institutions, and so on share the role to create minority policies focused on diversity. Fifth, as shown in foreign countries` examples, minority groups need to be considered due to the fact that they are almost always excluded from mainstream society. Sixth, the majority should consider that minority groups can contribute toward the development of society. The social movements of minorities are a development measure for the nation. Seventh, policies for minorities should not be based on a closed process but an open process. Policy mechanisms to target minorities should include people who might fall into minority status because of changes in the environment or economic conditions. Eighth, the policy coordination system for minorities should be limited, since if it isn`t, it will reduce the effectiveness of minority policies. This is because minority policy properly is based on diversity.

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