근대 한국의 ‘지방대외교섭(地方對外交涉)’ 개념에 대한 시론(試論)

민회수(Min, Hoi-Soo) 한국사연구회 2021 한국사연구 Vol.- No.194

The word of ‘Wegyo(外交)’ means diplomacy in East Asia including Korea. And its subject is the state(country) on almost all occasions in modern times, but not always in the past, seen from the example of ‘The Office for the Commissioner of Foreign Affairs(交涉署)’ in modern China. It dealt with the foreign consul on even ground, and the office corresponding to this in late 19th century of Korea was Gamriseo(監理署; the Superintendent Office). This was under the control of the Foreign Office just as the consul took instructions from the minister. So the relationship between Gamriseo and the consul meant the diplomacy on one level below that between the Foreign Office and the minister. This ‘one level below’ diplomacy can be defined as ‘the local foreign negotiation(地方對外交涉; Jibang-Daewe-Gyoseop)’. From its examples of Busan, Gamriseo handled some routine works on its own. In case of more important incidents about foreigners, it reported to the Foreign Office after taking steps first. And its major principles were doing it beneficially to Koreans, and all the provided evidences must be from the diplomatic literature like the treaties.

개항기 海關 감독기관으로서의 조선 監理署의 기원과 특성

민회수(Min, Hoi-Soo) 한국사연구회 2018 한국사연구 Vol.- No.180

開港場 警察의 설치와 운영(1884∼1896)

閔會修(MIN Hoi soo) 한국사학회 2012 史學硏究 Vol.- No.108

1894년 갑오개혁으로 근대적 경찰제도가 도입되기 이전에도 조선의 개항장·개시장에는 경찰제도가 존재하였다. 이 개항장의 ‘警察官’은 일본이 개항장에 이식한 경찰제도와 더불어 개화파들이 추진했던 근대적 경찰제도 도입 구상의 영향을 받아, 개항장 행정의 총책임자인 監理휘하에서 租界地의 순찰 등을 전담하기 위하여 1884년에 인천항에 처음 도입되었다. 그런데 초창기에는 애초의 도입 취지처럼 순찰 기능에 특화된 존재는 아니었고, 조계와 관련한 각종 사무 담당 및 각종 운송 업무를 위시한 감리서 관할 사무 보조 등의 역할을 수행하였다. 그러나 감리서의 역할이 증대하고 그 조직이 확장되면서 경찰 조직 또한 확장·독립의 과정을 밟게 되어 ‘警察署’가 분리되었고, 그에 수반하여 개항장 경찰의 관할 업무 역시 개항장에 출입하는 선박에 대한 감시와 상행위의 질서 유지 등을 위시한 각종 치안업무에 보다 특화되어, 점차 근대적 경찰조직의 그것과 성격이 유사해졌다. 그러던 중 1894년 갑오개혁기에 ‘警務廳官制’가 제정되면서 근대적인 경찰제도가 도입되자, 이 개항장의 경찰제도 역시 거기에 편입되었는데, 관제 제정시에 중앙의 경무청 산하로 들어가면서 기존의 감리서와의 지휘관계가 형식적으로는 단절되었으나 현실적으로는 지속되었다. 이후 1895년에 새로운 경무청관제가 제정되고 뒤에 지방제도의 개혁 및 감리서 폐지 등을 거치면서 개항장의 경찰 조직은 다시 지방행정조직의 편제하에 들어가게 되었고, 1896년 이후 감리서가 복설되자 갑오개혁 이전처럼 감리의 통제를 받게 되었다. 이상의 과정을 살펴볼 때 개항장의 경찰제도가 1894년 이후의 근대적 경찰제도와 제도적으로는 완전히, 그리고 그 내용상으로도 일정 부분 연결된다는 사실을 확인할 수 있고, 그에 따라 한국에 있어서 근대적 경찰제도의 기원에 대한 새로운 단서를 얻을 수 있다. Even before the introduction of the modern police system to Korea during the Reform in 1894, the police system had existed at the treaty ports and open markets in Korea. This ‘Policeman(警察官)’ was first introduced to Inch’on Port in 1884 for the duty of patrol around the settlement(租界) under the control of the Gamri(監理), the Superintendent of the treaty ports, which had been influenced by the police system that Japan had introduced to Korean treaty ports and the plan for the introduction of the modern police system made by the Enlightenment Party (開化派). His role was not specialized in the duty of patrol which had been the object for introduction at the beginning, and he accomplished various works on the settlement and assisted the business of the Superintendent Office(監理署), such as various transport services and so on. But as the role of the Superintendent Office grew larger and its constitution bigger, the police system also underwent the process of expansion and independence which resulted in the separation of the police station(警察署) from the Superintendent Office. And the duties of the policeman at the treaty ports also became more specialized in that of the public peace, such as the surveillance of the ships and maintaining the order of the commercial transaction, more similar to those of the modern police. When the Official Regulations for the Police Agency(警務廳官制) was made in 1894, which means the introduction of the modern police system to Korea, the police system at the treaty ports also included in the new system. And its relationship of command and control with the Superintendent office disconnected formally as it became under the control of the Police Agency in Seoul, but continuing practically. Passing through the establishment of the new Official Regulations for the Police Agency, the reform of the local government system and the abolition of the Superintendent Office in 1895, the police system at the treaty ports again went under the command of the local administrative organization, later being controlled by the Superintendent just like before 1894 after the reconstruction of the Superintendent Office in 1896. Checking on the process in the above mentioned, we can make sure that the police system at the treaty ports are connected to the modern police system after 1894, completely in form and partly in substance, getting a new clue for the beginning of the modern police system in Korea.

1883년 조ㆍ영수호통상조약 한문본 초안의 내용과 의미-영국 국립기록보존소 소장 자료를 중심으로-

민회수 ( Min Hoi Soo ) 인하대학교 한국학연구소 2021 한국학연구 Vol.- No.60

영국 국립기록보존소에 소장된 한문본 문서 중 1883년에 체결된 제2차 조ㆍ영조약 관련 자료(FO 1080/190~191)는 주로 외교 사절 간에 교환한 서신과 조약 및 부속 협약에 대한 한문본 초안의 두 가지가 있다. 이중 초안의 경우를 살펴보면, 영국의 이익을 증진시키며 조선에는 불리한 내용으로 고쳐지는 부분들이 있었다. 영사재판권의 조건부 폐지 조항 삭제, 비개항장 항구 무역 적발시 상인의 감금 규정 누락, 그리고 최혜국대우 조관 중 쌍무적 내용의 편무적으로의 수정 등이 여기에 해당된다. 반면 조선에 불리했던 내용이 삭제되거나 변경된 경우도 있었다. 조계 밖 토지 임차시 세금 액수 규정 내용의 조선 규정 준용으로의 변경, 토지 임차시 매매 가격의 관원 결정 내용과 더불어 세금 징수액 관련 관의 결정에 따르지 않는다는 내용의 삭제, 그리고 영국인의 여행시 필요 인력 고용에 대한 지방관 간섭 금지 내용의 ‘편의 도모’로의 변경 등이 그 예라고 할 수 있다. 이러한 변화는 조ㆍ영조약에서 집약되어 형성된 ‘동아시아 조약 시스템’을 지키려는 영국 측 협상 대표 파크스(H.S.Parkes; 巴夏禮)의 의도에서 비롯된 것으로 추측된다. 한편으로 조선과의 외교관계에 대한 격식이 격하된 흔적을 통해 영국 측이 조선이라는 국가에 대해 설정하는 비중의 상대적인 하락 또한 유추할 수 있으며, 제한적이지만 비개항장에서의 통상 규정 등 조선 측의 입장이 반영된 것으로 추정할 수 있는 대목들이 발견되기도 한다. The documents related to the treaty between Korea and Britain in 1883 among those written in Chinese at the National Archives of the United Kingdom(FO 1080/190~191), mainly consists of the correspondence between the diplomatic envoys and drafts of the main treaty and attached agreements. Focusing on the drafts, there are some parts fixed in favor of Britain, disadvantageous to Korea. Those containing the elimination of the conditional abolition clause on the extraterritoriality, the omission of the clause on imprisoning the merchants in case of being caught for trading at non-treaty ports and the revision of the favored-nation clause into the reciprocal one from that of being unilateral correspond to this case. On the other hand, there are also such cases in which the clauses originally disadvantageous to Korea were deleted or changed, as the change of the regulation for the tax in case of renting lands outside the concession, the elimination of the sentence containing disobeying the decision by the government on the amount of the tax in case of renting lands and the change of the clause containing prohibition of the local governor’s interference on British employing necessary manpower for traveling into that of accommodating the travelers. These changes might have been caused by the intention of the British negotiation representative H.S.Parkes to save the East Asian treaty system integrated at the treaty between Korea and Britain in 1883. Meanwhile, the reduce of importance for Korea by Britain can be inferred from the downgrade of formality in diplomacy with Korea by Britain, and the clauses in which Korean opinion seems to have been accepted also can be found from the drafts.

대한제국기 監理署의 외교전담관서로의 변화

민회수(Min Hoi Soo) 한국사학회 2020 史學硏究 Vol.0 No.140

1899년 5월 1일 자로 開港場으로는 群山, 馬山, 城津, 그리고 開市場으로 平壤이 추가 개방되었고, 관련 규정으로 〈各港市場監理署官制及規則〉이 제정되었다. 이 규정은 1896년에 제정된 〈各開港場監理復設官制規則〉과 대동소이하나, 감리서 산하 警務官에 대한 內部의 통제 권한을 약화시키고 外部의 인사권을 강화시키는 특징을 지니고 있었다. 그리고 이러한 방향성은 감리의 他郡署理와 査官 · 檢官수행을 금지하되, 타군의 사무라도 외국인과 관련되어 부득이한 경우에는 內部大臣이 外部大臣에게 요청하여 수행할 수 있다는 조항의 삽입으로 보다 구체화되었다. 이에 따라 감리의 지방행정 업무 수행에 대한 외부의 관할권이 명백해지고 내부 감독에 제동이 걸림으로써 지방관 업무 관할의 부분이 약화되었다. 동시에 내부의 관할권에 대한 제한적 인정의 조건을 ‘외국인 관련 사안’으 로 한정하여 감리 업무가 외국인 관할에 특화되는 단초를 열었다. 이러한 감리서의 외국인 관할 업무 강화의 양상은 매월 각 개항장 · 개시장의 교섭 안건에 대한 보고에서도 확인할 수 있다. 감리와 지방관을 분리시키는 조치는 1903년 1월에 이루어졌는데, 표면상의 이유는 관할 교섭 업무가 증가한 감리의 부담 경감이었지만, 실제 이유는 함경도 吉州와 城津의 지역 통폐합과 관련된 新鄕層과 舊鄕層 사이의 진통이었다. 즉 격렬한 시위로 감리서가 점거당하고 감리가 업무를 못 보는 행정 공백이 지속되자 감리의 지방관 겸직시 생기는 이러한 문제의 개선책으로 해당 조치가 내려진 것이다. 이는 길주 · 성진의 분리를 계기로 개항장 행정구역이 郡으로 개편되는 과정에서 관찰사와 같은 위상이고 府尹을 겸직하는 감리의 郡守 겸직시 생기는 명령체계의 혼선 방지를 위한 것이기도 하였다. 이를 통해 감리서는 외국인 관할 전담 관서로 다시 한번 성격이 바뀌게 되었다. Gamriseo(監理署; the Superintendent Office), made for the management and supervising of the Korean Maritime Customs(海關) in late 19th century, lost its original function and turned into the public office for the control over foreigners in 1896. And the new regulation for Gamriseo, named “The Administrative Laws and Rules for Every Superintendent Offices at the Treaty Ports and Open Markets”, was made in 1899. According to it, the jurisdiction of the Ministry of Foreign Affairs(外部) over the local administration performed by Gamri(監理; the Superintendent) became more clear, with that of the Department of the Interior(內部) put the brakes on. At the same time, the jurisdiction of the Department of the Interior over Gamri was allowed only in case of the affairs related to foreigners, which meant that the duties of Gamri would be more specialized in that of the control over foreigners. Gamri and the local government chief became separated on January, 1903. This step was taken to relieve Gamri"s burden of business superficially, but actually because of the conflict on the district merger of Gil-Joo(吉州) and Seong-Jin(城津) in Ham-Gyoung Do(咸鏡道). It was an operational vacuum of Gamriseo which its occupation by the violent demonstrators caused and lasted for a long while, that made the step of the separation(Gamri and the local government chief) taken as complementary measures for such a problem due to holding the position of the local government chief concurrently by Gamri. Consequently, Gamriseo turned again into the public office taking exclusive charge of the control over foreigners.

을사늑약 이후 감리서(監理署)의 폐지와 부윤(府尹)의 외국인 업무 관할

민회수 ( Min Hoi Soo ) 국민대학교 한국학연구소 2021 한국학논총 Vol.55 No.-

1904년 義州와 龍巖浦에 마지막으로 증설된 開港場·開市場 監理署는 1905년 을사늑약으로 인한 외교권 상실을 계기로 理事官을 수반으로 하는 통감부 휘하의 理事聽이 설치되자 그에 외국인 관련 업무를 인계하게 되었다. 그런데 관련규정이 명시되지 않아 인계 초반에 다소간의 혼란이 생겼다. 이사청의 감리 업무 인계는 지역에 따라 순탄하게 이루어진 경우도 있지만 그렇지 않은 경우들도 있었으며, 1906년 초반부터 각종 증빙 문서 발급과 토지 경매 및 護照 발급 등의 업무가 순차적으로 인계되었다. 그리고 인계 과정은 강제적이며 무법적으로 이루어진 경우도 적지 않았다. 이후 감리서는 1906년에 폐지되었고 감리서 소재 행정구역이 郡에서 府로 격상되었으며, 府尹이 해당 업무를 인계하였다. 부윤은 대부분 감리가 그대로 임명되었고 일본인과 관련하여 기존 감리가 수행하던 업무를 대부분 승계하였다. 그러나 그 대상은 어디까지나 일본인에 한정되었으며, 여타 외국인들 관련 업무는 관할하지 못했다. 이렇게 외국인 중 일본인 관련 업무만 부윤이 계속해서 처리할 수 있었던 것은 일차적으로는 일본이 외교권 박탈에 대한 국제적인 시선을 의식해서였을 가능성이 있으며, 일본의 업무 부담 경감과 한국의 일본인에 대한 통제권 유지라는 상호 이해관계 또한 맞물린 결과로 보인다. 부윤은 어디까지나 일본인에 한하여 기존 감리가 수행하던 업무들을 거의 그대로 수행했는데, 그 구체적인 내용을 살펴보면 범죄, 경제 등 제반 문제에 관하여 일본 측 파트너인 이사관과 교섭한 양상이 기존의 감리-領事 관계와 거의 동일하였다. 아울러 개항장에서 자국민의 이익을 보호하려는 노력 또한 매우 미약하나마 몇몇 사례들에서 존재하였음을 알 수 있다. 비록 보호국으로서 외교권이 박탈된 현실에서 매우 제한적이었고 궁극적으로는 실패로 끝날 수밖에 없는 운명이었지만, 그와 같은 엄혹한 현실에서 그러한 노력이 존재하였다는 사실의 확인 자체가 일정한 의미를 지닌다고 할 수 있다. With the deprivation of diplomatic rights by the forced Protectorate Treaty between Korea and Japan in 1905(乙巳勒約), Gamriseo(監理署; The Superintendent Office) was abolished after the handover of its duties on foreigners to the Japanese prosecutors(理事官). But only the duties on Japanese at the treaty ports and open markets were conducted continuously by Bu-yoon(府尹; Head of the Prefecture) who succeeded Gamri(監理; the Superintendent). This might have been due to the consideration of the international opinion about the situation of the Korean deprivation of diplomatic rights by Japanese Government, along with the coincidence of interests between Korean and Japan, the maintenance of control over Japanese at the treaty ports and open markets for the former, the relief of business burden for the latter. Restricted to Japanese, Bu-yoon conducted alomost the same business as Gamri did, and he negotiated with the Japanese prosecutor in almost the same way as Gamri did with the Japanese consul on crimes, economy, and so on. And the efforts to try to save lives and properties of Korean people at the treaty ports and open markets are seen at a few cases. These were clearly restricted and doomed to failure, but also meaningful as their existence itself under the severe protectorate situation of Korea under Japan.

대한제국기 유기환(兪箕煥)의 정치활동과 비밀외교

민회수 ( Hoi-soo Min ) 수선사학회 2018 史林 Vol.0 No.64

Yu Gi-Hwan(兪箕煥; 1858~1902) began his career of the Korean public official as a member of retinue in Courtiers’ Observation Mission (Josa-Shichal-Dan; 朝士視察團) on Japan in 1881, accompanying the courtier(Josa; 朝士) Cho Byung-Jik(趙秉稷). After this, he served as the assistance(Bangpan; 幇辦) of the Superintendent Office(Gamriseo; 監理署) at the treaty ports, and was dispatched to the legation at Japan for diplomatic service later. On the strength of all the above experiences, he played a role as the secret diplomatic channel to Japan for King Gojong(高宗) who was trying to contact with Japan to avoid Russian interference in late 1890s. Performing this secret diplomatic service, he gained the positions of ministers for Korean Empire Government without passing state examination. And his career for Courtiers’ Observation Mission and the Superintendent Office shows these two groups were functioning as a farm team for modern diplomatic personnel of Korea in late 19^th century.

개항기 조선의 외국인 통행증[護照] 단속

민회수(Min, Hoi-Soo) 고려사학회 2017 한국사학보 Vol.- No.66

1876년 조・일수호조규의 체결 이후 일본인들이 조선으로 몰려오기 시작하였다. 또한 1885년 2월부터 일본인 민간인의 서울 거주가 허용되어 거류지가 형성되는 등, 조선에서의 일본인은 그 인구수는 물론이고 활동 역시 증가하였다. 이와 더불어 외국인이 국내 입국시 반드시 휴대해야 하는 護照의 경우, 원래 외교관, 공무원, 선교사 등 특수직종인을 대상으로 한 것이지만, 상업의 규모가 커짐에 따라 1884~1885년 무렵부터 발급 대상이 일반인들로 확대되었다. 이에 따라 관리상 허점이 생기게 되어 1885~1886년 무렵부터 일본인들이 호조를 갖지 않고 활동하다가 적발되는 사례가 생겨났다. 한편 청국인의 경우, 일찍이 서울에 중국인이 거주・통상할 수 있는 권리(開棧權)를 획득하여 華商이 조선에 급속도로 진출하였다. 1885년 袁世凱가 부임하면서 청의 내정간섭이 본격화됨에 따라 화상이 호조를 소지하지 않은 채로 袁世凱의 파견을 사칭하는 등 각종 폐단은 더 커졌다. 호조 규정 위반에 대한 처벌은 외국과 체결한 조약문에 명시되어 있었지만, 청국인의 경우 청에 의한 내정간섭이라는 정치적 현실이 엄존하였으며, 조선의 官民은 외국인에 대해 두려움을 느꼈고 지방관들은 외국인들에 대해 적대적이거나 무력하였다. 따라서 호조 휴대 유무에 대한 검사가 제대로 이루어지지 못했다. 이러한 상태가 지속되면서 청국인・일본인들의 호조 휴대규정 위반 사례가 속출하자. 마침내 조선 정부에서 1887년 1월 4일자로 총 5개조에 걸친 ‘외국인 접객 지침’을 제정하여 9도에 관문으로 하달하였다. 서문에서는 호조 휴대규정 문란화의 주범이라고 할 수 있는 외국인에 대한 지방관들의 부적절한 태도를 지적하면서 규정 제정의 의의를 설명하고 있으며, 이후 각 조항에서 외국인의 통행증 단속을 포함하여 그들에 대한 대응의 표준 지침을 여러 측면에서 자세히 언급하였다. 이후 이 지침은 내륙에서 조선인과 외국인이 접촉하게 될 때 발생하게 될 문제에 대처하기 위한 포괄적 핵심 규정으로 자리 잡았고, 뒤에 호조 단속의 지시를 내릴 때 빈번하게 언급되고 있다. 이 지침의 발표 이후 중앙에서는 외국인의 호조 휴대에 대한 검사를 엄격히 하도록 지방관을 독려하는 분위기가 조성되었다. 가장 가시적인 조치는 매 달마다 지방관들에게 해당 지역을 지나간 외국인들의 호조 휴대 여부에 대해 정례적으로 統理交涉通商事務衙門에 보고하도록 한 것이었다. 그런데 시기가 뒤로 내려올수록 보고의 빈도가 눈에 띄게 감소하고 있으며, 중앙정부의 호조 관리 엄정화 방침은 규칙이 제정된 초기에 일시적으로 효과가 있었지만 지방 관서의 호응이 갈수록 약해지고 있었다. 그리고 내용 역시 실상과는 다르게 부실하고 ‘文具’에 그치고 있었다. 이렇게 중앙 정부가 단속 방침을 내려도 지방에 효과가 지속되기 어려웠던 이유는 아마도 청에 의한 내정간섭의 영향이 있었을 것이며, 근본적으로는 외국인을 대하는 당시 조선 관민들의 태도와 자세에 기인한 것으로 보인다. 하지만 이상의 예를 통해 개항기 조선이 분명한 한계 속에서도 나름대로 외국인의 관리와 통제를 위해 노력하였음을 알 수 있다. Japanese began to go to Korea after 1876 Korea-Japan Treaty. And they were allowed to reside within Seoul after February 1885, making their settlement. This increased Japanese activity, as well as their population in Korea. And Hojo(護照; VISA), originally only issued to people in special types of occupation like diplomats, public officials and missionaries, became widely issued to ordinary foreigners during 1884~1885 as the commerce by them at the treaty ports in Korea flourished. This made the management of Hojo somewhat difficult, resulting in exposure for Japanese who were active in Korea without Hojo from about 1885~1886. Meanwhile, Chinese merchants got the right to reside and run business in Seoul before Japanese, and they entered Korea at an alarming rate. Dispatch of Yuan Shihk"ai(袁世凱) to Korea in 1885, meaning intensification of the Chinese interference in domestic affairs of Korea, made more evils such as merchants who impersonated dispatch by Yuan Shihk"ai without Hojo. The punishment for not carrying Hojo was specified in treaties with foreign countries. But the political situation of interference by China seemed to make the crackdown on Chinese merchants difficult. And the officials and people of Korea feared foreigners, as well as the local governors were either hostile to or powerless for them. Thus the examination for carrying Hojo was not successfully performed. The continuance of these situation, resulting in many cases of not carrying Hojo by Chinese and Japanese, made Korean government draw up guidelines of dealing with foreigners and issue them to local government offices. The meaning of drawing up guidelines was illuminated at the preface, with a comment on improper attitude of the local governors for foreigners. And the standard guidelines were mentioned minutely in many aspects including the crackdown on Hojo of foreigners at each articles. Henceforth, this guidelines planted themselves as the comprehensive and core regulation for coping with problems caused by the contact between Koreans and foreigners in inland areas of Korea, frequently mentioned in the directions by the government about examination on carrying Hojo afterwards. Korean government began to urge the local governors to examine foreigners’ Hojo more strictly after the announcement of these guidelines, and it was the most tangible step to order the local offices report to the government regularly on whether foreigners passing their areas carry Hojo or not. But the frequency of reports diminished evidently as time went by, implying the weakening of the local governors’ response to the policy of the government notwithstanding its effect in the early stage. And its contents were poor and had a big gap with the actual circumstances. These phenomena might be caused by the influence resulting from Chinese interference in domestic affairs of Korea, basically by the attitude of the officials and people of Korea for facing foreigners. But the above-mentioned guidelines and follow-up measures taken by the government shows the effort of Korea to manage and control foreigners despite obvious limit in late 19th century.