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최동일(Cui Dongri)(崔东,日),오동호(Wu Donggao)(吴,东,镐,) 원광대학교 법학연구소 2018 圓光法學 Vol.34 No.1
중국은 지역이 넓고 인구가 많으며 여러 민족이 공존하는 복잡한 상황을 가진 국가인만큼 중앙과 지방과의 관계는 국가통치에 있어서 매우 중요한 과제의 하나로 주장되고 있다. 중국은 체계적이고 권위성과 효률성을 강조한 중앙정권을 수립하였을 뿐만아니라 종류가 다양한 다수량의 일반적인 지방정권을 설치하고 있다. 특히 소수민족의 다양한 정치적인 욕구를 해소하기 위해 民族區域自治라는 특수한 지방정권모델을 확립하고 있다. 그럼 현단계에 있어서의 중국 중앙정권과 지방정권간의 관계는 어떠한가? 지방정권은 어떠한 방식으로 설립되였는가? 총체적인 지방정권 설치구도에서 볼 경우 민족자치지방은 어떠한 포지션에 처해있는가? 본 논문은 이러한 문제점에 초점을 두고 헌법학적 시각에서 중국의 지방제도의 현황을 검토하였다. 논문은 중국헌법과 민족구역자치법의 관련 조문에 대한 분석과 최근의 지방제도에 관한 분석자료를 토대로 다음과 같은 관점을 제기하였다. 첫째, 큰 틀에서 볼 경우 중앙과 지방간의 관계에 있어서 중앙정권은 최고의 권위를 가지고 있으며 지방정권은 중앙정권에 지시에 복종하여야 한다. 그러나 구체적인 제도적 측면에서 볼 경우 양자간의 관계는 단순히 명령-복종관계에 그치지 않는다. 지방정권은 人民代表大會를 중심으로 자아운행이 가능한 상대적으로 독립된 정권체계를 형성하고 있으면(이른바 一府兩院체제) 뚜렷한 지방적특색을 나타내고 있다. 다시말하면 비록 지방정부, 지방법원과 지방검찰원은 중앙의 지도와 감독을 받고 있으나 제도상 지방화의 경향을 가지고 있으며 특히 경제발전을 둘러싸고 지방간의 경쟁이 날로 치렬해 지고 있는 오늘 날, 각 지방은 명확한 지방이익을 형성하고 있고 지방정권은 실제상 지방이익의 대변인, 보호자 역할을 하고 있다. 이러한 시각에서 볼 경우 지방정권의 상대적 독립지위는 날로 강화되고 있다고 볼 수 있다. 둘째, 중국은 “점차적 층별 구분방법” “layer upon layer division method”을 통하여 전반 국토를 복합적인 다단계 등급의 지역으로 구분하고 있다. 즉 먼저 전반 국토를 31개의 省級 지방으로 구분하고 그 다음으로 매개 省級지방을 약 10개의 市級지방으로 다시 분할하고 있다 (현재 총 334개의 市級지방정권이 존재하고 있다). 그리고 매개의 市級지방을 또다시 약 10개의 縣級지방으로 재분할하고 있다(현재 총 2854개의 縣級지방정권이 존재하고 있다). 이러한 층별 구분방법을 통하여 확립된 각 지방은 비록 그 직계상급지방정권의 지도를 받고 있지만人民代表大會를 중심으로 각자의 정부, 법원과 검찰원을 갖춘 상대적으로 독립적인 정권체제를 확립하고 있는바 단순한 종속관계를 초월한 복합적인 지방정권체제를 유지하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 지방구도에서 볼 경우, 민족자치지방은 비록 “민족”라벨을 붙이고 있으나 역시 상술한 지방구분방법에 의해 구분된 일반지방정권의 한개 종류에 불과하다. (예컨대 연변조선족자치주는 市級지방정권의 하나이다.) 다시말하면 구조상 민족자치지방은 상응 등급의 다른 지방정권과 구별화되여 있지 않고 민족적인 특색보다도 지역적인 특징이 강화되여 있다. 셋째, 민족자치지방과 상응 등급의 일반지방정권과의 주요한 구별은 “자치권을 행사하는냐 행사하지 않느냐”에 있는 것이 아니라 정권구성과 그 운행과정에 있어서의 “민족적 특색”에 있다. 이는 人事배치상의 민족성(民族區域自治法 제16조 제3항과 제 17조1항의 규정에 의하면 민족자치지방의 인민대표대회 상무위원회의 주임 또는 부주임 그리고 그 행정장관은 구역자치를 실시하는 민족이여야한다), 민족언어의 공용어위치(民族區域自治法 제21조의 규정에 의하면 자치기관은 직무집행에 있어서 본 민족언어문자를 사용할 수 있다), 입법내용상의 민족특성의 반영(民族區域自治法 제19조의 규정에 의하면 민족자치지방은 당지 실제정황에 근거하여 자치조례와 단행조례를 제정할 수 있다), 업무집행상의 민족특성의 반영(民族區域自治法 제20조의 규정에 의하면 민족자치지방은 상급국가기관의 명령, 지시가 본지방의 실제와 맞지않다고 판단할 경우 변통하여 집행할 수 있다) 등에 나타난다. Through the “layer upon layer division method”, the national land was divided layer upon layer division, formed the different levels of region or territory, thus China established the local authority with a complex and subordinate relations but at the same time with a relative independence. Although the ethnic autonomous areas are labeled “ethnic”, they still belong to the general local regime. In fact, their regional color is heavier than the national color. The main differences between national autonomous areas and corresponding levels of general local regimes are embodied in the “national characteristics” of the regime composition and operation process. 从中央与地方的关系而言,总体上,中央政权具有最高的权威,地方政权必须服从于中央政权。但从具体制度来看,两者之间的关系并非绝对的命令服从关系。我国通过“层层划分法”,把全国的国土层层划分,形成了不同级别的地区或疆域,从而也建立了复杂的、层层之间具有隶属关系但同时具有相对独立性的地方政权。民族自治地方虽然贴有“民族”标签,但仍属于一般地方政权的划分模式当中,实际上,其地域色彩重于民族色彩。民族自治地方与相应级别的一般地方政权的主要区别体现在,其政权组成及运行过程中的“民族特性”。
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