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세계유산 등재활성화를 위한 국내 보호지역의 현황과 과제
신현실 ( Hyun Sil Shin ),천요화 ( Yao Hua Chen ) 한국환경생태학회 2016 한국환경생태학회 학술대회지 Vol.2016 No.1
세계유산은 1972년 채택된 세계유산협약에 준하여 세계유산위원회가 세계의 모든 인류가 주권·소유권·세대를 초월하여 공동으로 보존·관리해야 할 OUV(Outstanding UniversalVaule)가 인정된 유산을 세계유산목록에 등재시킨 유산을 말한다(1972,WHC). 세계유산으로 등재되면서 지역경제의 활성화와 관광사업의 확대로 인한 직ㆍ간접적인 경제적 효과는 국력에 까지 영향을 미치게 되었고 나아가 자국의 세계유산 등재건수가 많고 적음이 그 나라의 문화수준에 대한 평가지표로 까지 여겨지게 되었다. 세계유산협약은 당초에는‘문화유산’과‘자연유산’을 통합적인 관점에서 보호하기 위한 제도로 출발 하였으나 시대의 변화와 세계유산의 다양성을 반영한 복합유산과 문화경관의 범주도 세계유산의 범주에 포함되었다. 2003년 ICOMOS 제14차 총회에서 문화유산, 자연유산, 복합유산별로 심사기준을 달리하였으나 이를 세계유산 기준으로 통합하면서 종전의 문화유산개념이 유형의 물질적 사물에 치중하던 것을 지양하고 무형의 비물질적, 정신적 측면에 대한 중요성을 인식하는 추세에 있다. 오늘날 세계유산의 중요성은 자연유산의 불가역성(Irreversibility)과 문화유산의 비대체성(irreplacability)이라는 인류유산에 대한 절대가치를 중심으로 한 효율적인 글로벌 보전시스템으로서 전 세계적으로 세계유산 등재에 대한 노력이 확산되고 있다. 그러나 세계유산의 활용적 측면이 주는 가시적 효과에 각국의 관심이 집중되다 보니 각국이 유산등재에만 치중하여 해당유산의 보호ㆍ관리에 대한 관심은 상대적으로 적은 편이다. 세계유산등재 여부는 OUV에 근거한 등재기준에 의해 그 가치가 인정되어 각국은 등재기준에 부합한 가치발굴을 위해 고심하고 있다. 세계유산 제도의 근본취지는 민족과 국가를 초월하여 고갈되어 가는 전 세계의 유산을 효율적으로 보호 관리하는데 있다. 각국의 자연.문화유산들은 이미 오래 전부터 자국 내상황에 맞춘 관리규범에 의해 보호 관리되어 왔기 때문에 그 유산의 본질적 가치가 아무리 뛰어나다 하더라도 그동안의 각국의 국가법상 보호관리 규범의 개념이나 내용에 따라OUV와 등재기준의 만족여부가 판가름 된다고 하겠다. 그러나 세계적으로 산재한 유산들은 자국 내 사회 경제적 상황이나 관련 부처의 정책 목적에 따라 그 유형과 규범들을 적용하여 시행해 왔기 때문에 이를 통합적인 세계유산 등재기준에 부합시키기에는 여러 문제점들이 발견된다. 이러한 한계점을 극복하기 위해서는 각 국에서 시행하고 있는 세계유산의 보호 관리에 대해 우선적으로 그 나라가 처한 환경에 대한 상호 이해가 요구된다. 본 연구는 세계유산 등재의 활성화를 위한 기초단계로 세계유산 등재의 관점에서 국내보호지역의 현황을 고찰함으로서 세계유산 등재기준에 맞추기 위한 국내 보호지역의 현주소를 살펴보고 이에 대한논의의 장을 마련하고자 한다. 전 세계적으로 세계유산으로 등재된 유산은 현재 1,031건에 달하고 동북아에서 한국은 문화유산 11건, 자연유산1건이 등재되어 있다. 이는 인접국가인 중국과 일본에 비해서도 저조한 등재건수이다, 특히 자연유산은 제주도 화산섬과 용암동굴로 한곳만 등재되어 있어 무엇보다 세계자연유산 등재활성화가 요구된다. 세계자연유산의 등재기준은 ⅶ~ⅹ항목이 적용되고 이는 보호지역의 IUCN 카테고리와도 연관성을 지니고 있다. 보호지역은 세계 각국이 생물다양성, 자연자원, 문화자원등의 보전과 생태계서비스, 생태적·문화적 가치 증진을 위해 보호지역을 지정·관리하고 있다(김보현,2012). 현재 국내 보호지역은 부처마다 보호관리 목적에 따라 그 명칭과 체계를 달리하고 있다. 국내 자연환경을 기반으로 한 보호구역의 유형중 문화재청은 기념물의 범주 중에 명승과 천연기념물을 자연문화재로 부르고 있기도 하다. 우리나라에서 관계법령에 의해 관리중인 보호지역에 해당하는 유형은 총5개 정부기관에 10개 법령에 적용되고 있다. 먼저, 환경부의 관계법령은 자연공원법(자연공원), 야생동물 보호 및 관리에 관한 법률(야생동물보호구역), 독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법(특정도서), 자연환경보전법(생태·경관보전지역), 습지보전법(습지보전지역)이 관련된다. 국토해양부는 해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률(백두대간보호지역), 해양환경관리법(환경관리해역)이 해당되고 문화재청은 문화재보호법에 의거하여 천연기념물과 명승으로 관리된다. 산림청은 산림보호법에 의해 그 유형이 구분된다. 이러한 행정목적에 따른 각각의 보호지역 개념은모두 자연환경을 대상으로 하면서도 서로 차별성만을 추구하면서도 보호관리 대상의 본질적 가치는 모호한 유사성을 지니고 있어 국립공원과 명승과 같이 상당수의 지정대상이 동일한 자원을 중복지정·관리하는 현상을 낳기도 한다. 또한 부처별로 책임소지에 따라 보호관리 정책을 시행하는데 소관부처에 따라 각기 별개로 사업을 벌이는 등 비효율성을 양산하거나 업무 중복사이에 아무도 관심 갖지 않는 보호대상이 발생하는 큰 허점을 남기기도 한다. 또 국내 자연유산의 다양한 유형은 국제규범에 있어서도 각기 달리 등재·관리되고 있으며 자국의 유산을 놓고도 자원의 본질적 가치를 보호하기 위한 통합적 상호협력체계가 구조적으로 어려운 상황이다. 그러나 선진국의 세계유산 등재사례에 있어 등재이전에 자국의 규범에 의해 법적으로 관리되고 있는 자원이 세계유산 등재에 긍정적 영향을 미치는 경향과 자원의 다양성이 부각되고 있는 이때, 국내 보호지역에 대한 통합적 가치발굴과 보호 관리의 필요성은 더욱 설득력을 갖는다. 세계유산 중 세계자연유산은 자연의 특징과 지형·지문학적 생성물, 자연지역으로 구분된다. 등재심사는 세계자연보전연맹(IUCN)에서 권한을 가지고 있으며 동일한 자원유형을 반복하여 지정하지 않는다. 세계유산의 특징은 엄격한 보호지역으로 국제적 인지도가 가장 높은 보호지역이다. 유산보전을 위한 세계유산 관리자 훈련과정 등 세계유산 기금을 활용한 다양한 사업을 하고 있으며 관광수입의 증대효과가 크다고 하겠다. 그러므로 세계자연유산 등재활성화 모색을 위한 가치발굴과 효율적 보호관리 시스템을 정착시키기 위해서는 국내 부처 간 규범 하에 관리되고 있는 보호지역에 대한 개선이 요구된다.이는 국제사회에서 한국의 보호지역위상강화와도 관련되어 진다. 자연환경에 대한 정책은 최초의 자연보호운동에서 진화하여 각 부처의 보호목적에 부합하도록 발전되어 왔다. 현재 문화재청의 천연기념물은 진귀성, 문화성, 역사성, 자연사자료로서의 가치를 중요시하고 있고 환경부의 지정대상은 문화성과 자연사의 범주가 제외되었으며 문화재청은 멸종위기 여부와 관련성이 약하다고 볼 수 있다. 이러한 가치기준의 차이점 때문에 해양, 지하, 지표 및 지상의 모든 생물과 이를 둘러싸고 있는 비생물적인 것을 포함한 자연의 상태를 의미하는 ‘자연환경’과 ‘자연유산’의 개념차이가 생긴것이다. 이는 대상의 본질적 가치를 판가름하는 원형개념과도 관련되는데 같은 보호구역이라 하더라도 그 보호대상의 원형개념에 대한 적용이 시원성, 통시성, 시대성에 의해 본질적 가치판단 기준이 달라진다. 이에 대한 개념의 정립과 정책적 적용이 우선해야 한다. 자연유산은 사전적 의미로 조상이 물려준 모든 자연물을 의미하는 것이 일반적이다. 그러나 19세기 후반부터는 엄격한 기준으로 선정된 특별한 자연물을 지칭하는 것으로 간주되어 왔다(유창민 등,2004).자연유산은 자연적으로 형성된 생물학적, 지질학적 및 지문학적 생성물로서 과학상·보존상·미관상 가치를 갖는 자연현상이며, 인류의 공동체로서 희귀성과 역사성 및 학술적가치가 큰 것이고 세계인류가 공유하는 문화적 자산이다(김윤식,2003). 이를 인류가 지속가능하게 유지해야 할 보호지역의 범주로 보고 이들의 다양한 가치를 인정할 필요가 있다. 또 세계유산의 관점에서 유사한 등재기준에 해당하는 보호구역은 부처에 관련 없이 상호 통합적 협력체제를 구축해야 한다. 보호지역에 관한 현행 국내규범은 동일한 자원에서도 각기 다른 보호목적을 갖고 있는 경우가 있다. 또한 세계유산과 같은 국제보호지역 등재에 있어서 각기 다른 구조에 따르다보니 정책효율성이 떨어진다는 것에 주목할 필요가 있다. 그 사례로 문화재청은 문화재보호법(제19조)에 세계유산협약에 의한 세계자연유산으로 등재하는 정책을 펴고 있다. 현행 우리나라의 세계유산제도는 문화재청이 신청경로를 일원화하는 대신에 그 관리책임도 국가와 지방자치단체가 부담하고 있다. 그러나 환경부가 추진하는 생물권보전지역은 지방자치단체가 신청하고 환경부와 MAB한국위원회가 이를 지원하는 루트를 갖기 때문에 중앙행정기관이 신청경로를 일원화하기가 실제로 어렵다(문화재청,2015)는 차이점을 갖고 있다. 또한 문화유산위주의 정책을 시행해 온문화재청의 입장에서 자연관련 전문부처의 협력이 요구되는 것도 사실이다. 이를 위해서는 범정부 차원에서 국내 보호지역간의 통합자문기구 설치가 요구된다. 세계자연유산의 범주와 환경부의 생물권보전지역이나 람사르습지, 세계지질공원들이 상호 이질적인 자연자원이라 할 수 없으며 모두가 소중하게 보호·관리되어야 할 자연유산이다. 이를 위해서는 상호보완적 정책협력이 반드시 실현되어야 한다.
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