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유길연(Gil-Yeon Yoo),최재훈(Jaehoon Choi) 비판사회학회 2015 경제와 사회 Vol.- No.107
1999년 12월 임시국회 본회에서 국민기초생활보장법이 통과되었다. 이는 한국의 사회보장정책이 기존의 생활보호법이 지니고 있던 구빈법적 성격에서 벗어나 현대적 의미의 공공부조법으로 이행하게 되었음을 의미한다. 하지만 당시는 또한 1997년 외환위기 이후 IMF 관리체제하에서 한국의 신자유주의화가 급속도로 진행되고 있던 시기이기도 했다. 그렇다면 우리는 급속한 신자유주의화의 시기에 제정된 보편적 복지법의 탄생을 어떻게 설명해야 할 것인가? 기존의 연구들은 주로 정책형성과정에 관련된 행위자들의 노력과 역할을 중심으로 하여 상황에 대한 기술에 초점을 두고 있는 반면, 이러한 현상기술을 넘어서 이들 행위자 간의 관계와 사회구조적 맥락 속에서의 인과관계를 충분히 다루고 있지 못한 측면이 있다. 또한 기존의 근대복지국가체제의 등장을 설명하는 다양한 이론들도 한국의 사례에 적절한 설명을 제시하고 있지는 못하다. 본 연구는 국가중심론적 시각에 기초해 법률제정의 구체적인 인과적 기제를 분석한다. 하지만 동시에 국가중심론적 시각의 구조결정론적 편향성을 극복하기 위해 본 연구는 또한 구조 내 행위자들의 갈등으로 인한 구조적 변동의 가능성에도 주목한다. 즉, 정책형성과정에 대한 국가구조의 영향을 정부 관료 간의 정책전문성을 중심으로 한 갈등과 투쟁의 과정 속에서 살펴본다. 본 사례연구에서 법 제정의 과정은 효율성을 추구하며 한국경제에 상당한 영향력을 행사한 신자유주의적 정책전문성을 지닌 경제 부처들과, 정당성을 추구하며 한국 역사상 처음으로 정권을 획득한 복지국가 전문성을 지닌 청와대 사이의 갈등과 타협의 결과로서 설명된다. 언제나 복지정책에 대해 유사한 목소리를 내왔던 막강한 두 세력(청와대, 경제 부처)이 다른 입장을 갖게 된 생소한 상황에서 한국 사회의 진보적 요구는 현대적 의미의 공공부조법이라는 의미 있는 결과를 산출하는 데 성공했지만, 막강한 경제 부처들은 모법보다 훨씬 완화된 시행령을 통과시킴으로써 그들의 입장을 반영하게 되었다. 분열된 국가구조 내 행위자 간의 상호작용에 초점을 둠으로써 본 연구는 이러한 정책형성의 역동적 과정을 더욱 효과적으로 포착해내는 데 기여할 수 있다고 여겨진다. In December 1999, Korean National Assembly passed a new law titled ‘National Basic Living Security Act,’ which means that the modern universal public assistance law finally substituted the old-fashioned, poor law-like ‘Daily Life Security Law.’ However, it was also the time when Korean society was rapidly liberalized under the supervision of IMF since the 1997 liquidity crisis. Then how can we explain the establishment of the universal welfare law during the time of neo-liberalization? Previous studies have focused on the efforts of related actors for policy formation, but remained in the description of the situation rather than causal analysis. Various theories explaining the emergence of modern welfare systems also could not provide appropriate explanations for this Korean case. Based on the state-centered perspective, this study analyzes the concrete causal mechanism of the legislation process, focusing on the impact of state structure for the policy specialty contention among the government officials. At the same time, however, this study also pay attention to the possibility of structural change due to the conflicts between the actors within the structure, in order to overcome the structural deterministic inclination of the state-centered perspective. Thus this study shows that the legislation process can be explained as a result of the conflict and compromise between the efficiencyseeking economic ministries that have long governed Korean Economy and the legitimacy-oriented Office of the President seized by progressive political force for the first time in South Korea. In this strange situation where two powerful actors had different voices, the progressive demand of Korean society could produce significant result of universal welfare law, while the mighty economic ministries could reflect their position through the promulgation of much more mitigated implementing ordinances than the mother law. By focusing on the interaction among the actors in the disaggregated state structure, this study may help to capture the dynamic process of policy formation more effectively.
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