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신원득,좌승희 경기연구원 2009 경기개발연구원 기본연구 Vol.2009 No.11
지방자치의 성패는 자치권을 향유할 수 있는 자치체 스스로의 자치역량 수준이 어느 정도인가에 따라 상이한 결과를 초래하게 된다. 그러나 우리나라는 지방정부에 대한 자치권 부여의 과정에서 자치역량이란 지방정부의 집행역량으로 인식되어 온 경향이 있는 것이 사실이다. 이러한 문제는 지방자치의 기관형성을 이루는 집행기관과 의결기관의 상호작용의 중요성을 간과한 데서 초래된 결과로 볼 수 있다. 본 연구는 지방정부의 자치역량을 제고하기 위해서는 집행기관뿐만 아니라 지방의회의 의정역량을 보다 충실히 하여 균형 있는 지방정책의 형성이 보다 필요하다는 점에 주목하고 있다. 그리고 지방의회의 역량을 강화할 수 있는 가장 근본적인 처방은 지방의원 선거제도의 개선을 통하여 주민의 대표성을 갖춘 인재를 지방의회로 진입시킬 수 있는 제도적 장치를 마련하는 데 있다. 왜냐하면, 대의민주주의 하에서는 주민이 선출한 대표를 통하여 주민의 지배가 구현되기 때문에 선거를 통하여 선출된 의원이 평등성ㆍ공정성ㆍ정당성을 가질 때, 비로소 의정역량을 분출할 수 있는 바탕이 될 수 있기 때문이다. 그러므로 「지방의회와 의원이 공인의 계약적 책임을 가지고 행하는 유권자의 이익창출 행위 능력」을 의정역량과 동일한 개념으로 볼 경우, 선거에서의 대표성 문제는 중요한 화두가 될 수밖에 없다. 본 연구는 「지방선거」라는 지방의원 신분창출의 과정에서 지방의회와 의원이 과연 주민대표성을 지닌 주민대표기관으로서의 지위를 획득할만한 가치를 지니고 있는 제도인가 혹은 그와 같은 제도의 내면에 어떠한 문제가 있는가 등을 규명하였다. 이와 같은 문제의 규명 내지 개선방안을 얻고자 본 연구에서는 선거에서의 ‘정치적 평등성’, ‘절차적 공정성’, ‘평가적 정당성’ 등을 분석의 이념가치로 설정하였으며, 이의 범주에 포함되는 제도적 변수를 AHP기법을 통하여 추출하였다. 그리고 각각의 변수군에 대한 쟁점의 진단과 핵심과제의 선정 및 정책제안을 다음과 제시하였다. ⒧ 정치적 평등성의 보장 ; 권한위임의 등가적 보상원리의 적용 간접민주주의하에서 유권자가 투표행위를 통한 참정권한을 행사함에 있어서 그들의 가치가 동등하게 반영될 수 있도록 제도적 장치가 마련되고 있는가의 문제이다. 이러한 문제는 실제 선거제도에 있어서는 대표자의 배분에 있어서 의석수의 양적측면과 결부되어 나타나기 때문에 이를 구성하는 「선거구제도」와 「의원정수제도」에 대한 논의가 전개되었다. 첫째, 현행의 선거구제도는 선거구간 인구편차의 문제가 발생하고 있는 바, 이와 관련하여 우리나라에서는 헌법재판소의 ‘헌법불합치’ 판결이 있었으며, 일본의 경우에도 ‘표의 가치 불평등’에 대한 소송제기와 최고재판소의 위헌 판례가 있다. 따라서 선거구 획정에서 투표가치의 등가성 원칙의 적용이 요구되며, 다만 도시와 농촌의 지역적 특성을 감안한 보완적 제도의 도입이 필요하다. 둘째, 지방의회의 적정 의원정수에 대한 객관적 산정지표가 없으며, 지방정부의 관여사항, 즉 정수조정에서의 자율성이 제한되어 있다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 지방의원의 총정원 산정에 대한 합리적이고 객관적인 지표와 방식의 마련이 요청되며, 지방자치단체에 조례에 의한 지방의원 정수조정권을 부여할 필요가 있다. ⑵ 절차적 공정성의 확보 ; 기회부여의 무차별적 경쟁원리의 적용 참정권의 위임에 따른 선거과정에서의 공정한 경쟁은 선거결과 선출되는 의원의 대표성의 획득에 필수불가결한 요소이다. 이는 후보자의 선출과정에서 제기되는 절차적 공정성 확보를 전제로 하는 것이며, 이러한 과정은 「입후보제도」와 「선거공영제도」가 가장 큰 요인으로 작용하고 있다. 첫째, 현행의 지방의원선거에 입후보함에 있어서 정당에 의한 정당공천제가 존재하고 있는 바, 이러한 제도는 자율성과 현지성의 원칙을 중시하는 자치행정의 본 의미의 퇴색현상을 초래하게 되며, 나아가서 지방의회 의원의 의정활동을 제약하는 요인으로 등장하고 있다. 따라서 정당공천제로 인한 중앙의 과도한 영향력을 배제하고, 특히 기초자치단체에서의 지역밀착형 지방정치를 육성할 것이 우선적으로 요구된다. 둘째, 우리나라는 정치자금법상 국회의원, 자치단체장 등과 동일하게 주민의 직접선거에 의한 신분의 취득에도 불구, 후원회지정권자의 범위에서 지방의원은 배제함으로써 선거공영제의 취지를 훼손하고 있는 실정이다. 지방정치의 활성화와 지방엘리트의 충원을 위하여 정치자금법에서의 지방의회 의원에 대한 후원회지정의 권리를 보장함으로써 형평성을 기할 필요가 있다. ⑶ 평가적 정당성의 유지 ; 수권획득의 합목적적 반응원리의 적용 대의민주정치에서 유권자의 ‘대표적 위임’ 행위는 불가피성을 갖는다 하여도, 그러한 불가피성을 대체하기 위해서는 주민의 선택결과에 대한 평가가 정당성을 가져야 한다는 것이다. 즉, 선출결과의 대표성은 당선자가 주민참정권의 수권행위에 대한 합목적성이 결부되어야 유효하다는 것이며, 이를 뒷받침하는 것이 「당선자 결정제도」와 「투표참여제도」인 것으로 볼 수 있다. 첫째, 현행 당선자결정제도와 관련하여 선거에서의 경쟁원리가 적용되지 않는 ‘단독 출마’와, 단순다수대표제하의 지극히 ‘낮은 득표율’에도 불구하고 당선자를 배출함으로써 대표성에 대한 비판이 야기되고 있다. 이와 같은 문제의 해소를 위하여 유표투표수 대비 적정 득표율 기준(최저당선율제)을 정립할 필요가 있다. 둘째, 참정권을 대표자에게 위임하는 의사표시인 투표는 투표참여율의 저하에서 비롯되는 대표성의 정당성에 대한 문제에 봉착하고 있다. 이러한 점에서 정보화ㆍIT 시대에 부응하는 전자투표방식의 채택에 대한 검토가 필요하며, 유권자의 참정권을 방기(放棄)하는 경우 책임을 묻는 방안, 그리고 유권자의 관심과 정체성을 높이기 위하여 현재 실시중인 동시지방선거의 분리에 대한 검토가 요구된다. The starting point of this study is an awareness that the self-governing capacity of local government can be improved with the heightened policy making capacity of local council. From this point, this study is making an attempt to renew the local electoral system in order to select appropriate representatives for local council. The local electoral system is diagnosed from three points of view - political equality, procedural fairness, and valuational reasonability - and six electoral system variables - election district, councilor quota, candidacy, public management, selection procedure, and participation in election. These six variables are chosen by the method of AHP - analytical hierarchy process. The research results are as follows. First of all, voters' right of authorization should be shared equally among all citizens to guarantee voters' political equality. Second, the opportunity of candidacy should be given without any discrimination to make sure the procedural fairness of election. Third and lastly, the authorization behavior should be suited to accomplishing the purpose of representation to support the valuational reasonability of the elected members.
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신원득,문현미,백현식 경기연구원 2015 정책연구 Vol.- No.-
지방자치의 문을 열어 젖힌 후, 그동안 지방의회의 운영은 25년이라는 시간이 경과하였지만 사회적으로는 여전히 지방의회의 기능과 역할에 대하여 회의적인 시각과 비판이 존재하는 것도 현실이다. 그리고 그러한 평가를 주저없이 내리고 있는 근저에는 항상 ‘지방의회의 전문성’의 부족에 대한 지적이 꼬리표처럼 뒤따르고 있다. 그럼에도 지방의회가 주민의 대표기관으로서 가져야 하는 위상과 역할은 우리나라의 지방자치가 성숙하면 할수록 제고되지 않을 수 없는 본질적 가치를 지니고 있다. 따라서 이와 같은 부정적 관점과 기류의 원인으로 지적되고 있는 지방의회 및 지방의원 전문성에 대하여 해석과 검증이 필요할 것으로 보인다. 이와 같은 측면에서 전문성에 대한 판단의 기준을 나타내는 통계치인 지표의 개발은 앞서의 논란을 불식시키는데 도움을 줄 것이다. 그리고 지표별 분석을 통하여 지방의회의 전문성을 제고시키기 위한 분야별 제약요인을 찾을 수 있으며, 이러한 문제에 대한 대안의 탐색도 논리적으로 가능할 것으로 생각된다. 나아가서 지방의회의 전문성의 제고를 위한 제도적 정비와 지방의원 스스로의 개인적 노력을 촉구하는 매개체로서의 효과도 기대할 수 있을 것이다. 이를 위하여 본 연구에서는 다음과 같은 단계적 절차로 진행되었다. 첫째, 선행연구에서 논의된 ‘지방의정 전문성’관련 변수와 1차 델파이 조사를 통하여 공통적으로 상정된‘지방의정 전문성’의 변수를 추출하였다. 둘째, 선행연구와 1차 델파이 조사를 종합하여 ‘지방의정 전문성 지표’를 ‘투입지표’, ‘과정지표’, ‘산출지표’ 등으로 구분하는 한편, 〈의정전문성 측정 지표의 Tree〉를 구성하였다. 셋째, 2차 델파이 조사를 통하여 선정된 각 지표에 대한 방향성을 검토하는 동시에 지표로서의 채택여부를 판별하는 수용성을 검토하였다. 넷째, 각 지표별 측정치 산식을 개발하는 한편, 각 지표의 속성을 함께 묶은 측정더미(dummy) 내의 지표 간 가중치(상대적 비중)를 설정하였다. 마지막으로, ‘투입지표’, ‘과정지표’, ‘산출지표’로 구분하여 ‘측정더미(dummy)’, ‘측정지표(indicator)’, ‘측정치 인자(measures)’, ‘가중지수(index)’, ‘측정성격(방향성과 역학성)’을 제시하였다. 투입지표의 경우, 제도적 차원의 지원역량과 개인적 차원의 축적 역량으로 구분하여 지표 설정하였으며, 과정지표의 경우에는 안건의 심의 과정과 감시 및 통제 과정을 지표선정의 기준으로 활용하였다. 그리고 산출지표의 경우, 의정활동 수행의 결과 나타나는 생산물에 초점을 맞추어 지표를 개발하였다. 그러나 본 연구의 결과는 지방의정 전문성에 대한 「시안(試案)적 지표의 설정」에 그치고 있다는 한계가 있다. 특히, ‘지표세트 선정의 주관성’, ‘측정 산식의 비검증’, ‘적용의 시뮬레이션의 생략’, ‘불완전한 델파이 기법’ 등이 연구의 타당성과 정당성에 대한 논란을 일으킬 수 있다. 다만, 이와 같은 지표의 개발을 통하여 「지방의원의 역할가치의 재조명」, 「지방의원의 교육 및 학습의 중요성」, 「제도적 지원 역량 구축의 필요성」에 대하여 인식을 새로이 할 수 있는 계기를 마련하였다는 점에서 큰 의의가 있다.
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