지방자치단체의 복지재정 수요변화와 대응전략

하능식 ( Neung Sik Ha ),신두섭 ( Du Sub Shin ) 한국지방행정연구원 2009 한국지방행정연구원 연구보고서 Vol.437 No.-

지방자치단체 복지수요변화와 재정전망

하능식 ( Neung Sik Ha ),신두섭 ( Du Sub Shin ) 한국경제통상학회 2014 경제연구 Vol.32 No.1

본 연구의 목적은 인구 변화를 예측하고 이에 따른 지방자치단체의 복지수요변화 및 사회복지재정을 전망하는 데 있다. 인구의 고령화는 많은 선진국에서 일반적으로 나타나는 현상이긴 하나, 우리나라 65세 이상 노인의 증가 속도는 세계 역사에서 그 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 빠른 반면, 출산율은 세계 최저 수준을 보이고 있다. 이와 같은 저출산 고령화로 인해 노인인구, 기초생활수급자, 등록장애인 등 사회복지 수요가 급격한 증가세를 보이고 있다. 복지수요의 급격한 증가로 인해 지방자치단체의 재정구조에 영향을 미칠 가능성이 높기 때문에, 지방재정의 수입과 지출구조의 개혁이 필요하다. 이에 따라 본 연구는 인구구조 변화에 따른 복지수요 변화를 분야별로 구분하여 전망하고, 이를 통해 복지지출 증가를 예측하면서 지방재정 구조의 변화 및 조정의 필요성을 제시하였다. 만약 지방자치단체의 복지 지출이 복지 수요에 비례하여 빠르게 증가한다면, 2018년 지방예산상 복지 지출은 2009년에 24.1조에서 2018년 39.4조원으로 증가가 예상된다. 즉, 2018년에는 총 지출에서 복지 지출의 비중이 2009년보다 11.2%p 증가한 28.7%가 예상된다는 것이다. 따라서 향후 복지 지출의 증가에 대비해 비복지 분야 지출 비율의 감소와 함께 지방자치단체의 세입예산 규모 확대 및 구조조정의 필요성이 매우 크다고 할 수 있다. The purpose of this study is to forecast demographic changes and to estimate welfare finance projections for local governments. Although the population aging is a common feature in almost all the industrialized countries, the growth rate of the elderly over age 65 in Korea has never seen in world history. On the other hand, the total fertility rate in Korea is recorded as one of the lowest in the world. Therefore, this will lead to a rapid increase in welfare needs such as old aged people, basic livelihood recipients and disabled persons. The rapid increase in welfare needs is likely to affect the fiscal structure of local governments so that it is necessary to reform the structure of local revenue and expenditure. If local welfare expenditure is increasing with the growth rate of welfare needs, the local welfare spending in 2018 is expected to increase to 39.4trillion Won in 2018 from 24.1trillion Won in 2009. This imply that the share of welfare spending out of total expenditure in 2018 will be 28.7%, which is 11.2% point increase from 2009. Therefore, in response to the increase of welfare spending over the next ten years it may be necessary to cut the ratio of non-welfare spending or to expand the size of local governments` budget.

지방자치단체의 복지재정 수요변화와 대응전략

하능식 ( Neung-sik Ha ),신두섭 ( Du-sub Shin ) 한국지방행정연구원 2009 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2009 No.-

우리나라는 최근 급속하게 진행된 저출산 고령화 문제가 가장 중요한 사회이슈 중 하나로 대두되고 있다. 65세 이상 노인인구 구성비는 2008년에는 10.2%에 달하여 우리사회가 이미 고령화사회(aging society)에 진입하였고, 2020년에는 15.7%에 달하여 고령사회(aged society)가 될 것으로 전망된다. 이러한 고령화 추세도 그 양상에 있어 자치단체 유형에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 지금까지는 농촌지역 군의 고령화가 급속히 진전되고 도시지역의 시와 자치구는 상대적으로 고령화 진행속도가 느렸으나, 향후에는 도시지역의 고령화 속도가 급격히 빨라질 것으로 예측되고 있다. 또한 최근 삶의 질에 대한 욕구가 증대되고 있으며 복지수요 확대 등 선진형 복지재정수요가 증가하고 있다. 향후 보다 많은 출산장려와 관련한 지원대책 등 가족정책의 개발과 여성활동 및 보육지원사업의 활성화가 더욱 필요할 것으로 전망되고 있다. 이러한 일련의 변화들로 말미암아 사회각계각층의 복지욕구가 다양하게 표출될 것인 바, 우리 지방정부의 복지재정 정책에 대한 위상도 새롭게 정립되어야 할 것이다. 특히 인구구조의 급격한 변동은 복지수요의 빠른 변화를 수반하는바, 이에 대한 정확한 예측이 필요함과 아울러 중앙 지방 간 재정관계 측면에서도 장단기 대응 전략 마련이 필요하다. 특히 2005년 분권교부세의 도입과 함께 사회복지사무의 대폭적인 지방이양에도 불구하고 이에 상응하는 재정지원이 부족하여 지방자치단체는 재정압박에 시달리고 있다. 또한 한시적으로 도입하여 2010년 보통교부세에 통합 예정이던 분권교부세는 앞으로 5년 연장되어 이에 대한 검토의 필요성도 함께 제기되고 있다. 본 연구는 먼저 복지재정 관련 최근의 환경변화에 주목하여 지방재정의 현황과 문제점을 파악하고 미래의 복지재정수요의 변화를 전망한다. 이를 통해 지방복지재정의 방향을 설정함과 아울러 중앙-지방 간 재정관계의 전반에 대한 정책과제를 도출하고자 한다. 우리나라는 최근 복지수요가 급격히 증가하는 추세를 보이고 있다. 첫째, 고령인구 추이를 보면, 모든 자치단체 유형에서 65세이상 인구가 급증하고 있으며, 상대적으로 군의 고령인구수는 증가가 크지 않은 것을 알 수 있다. 둘째, 기초생활수급자수는 군을 제외한 모든 유형에서 증가하고 있으며, 이것은 수급요건과도 밀접한 관련이 있을 것으로 보인다. 기초생활관련 예산은 각 지방자치단체의 복지예산에서 차지하는 비중이 높은 것으로 나타나고 있어 복지재정 수요 및 지출의 영향을 고려할 때 중요한 요인이 될 수 있다. 셋째, 인구고령화와 장애인 판정기준 완화 등에 따라 등록장애인 수가 매우 빠르게 증가하여 지난 7년간 두배 가까이 증가하고 있다. 넷째, 아동청소년 인구비중은 출산률 저하에 따라 모든 유형에서 감소하고 있다. 우리나라 사회복지지출 수준(’05, 9.1%)은 OECD선진국(’03, 21.83%)과 비교하여 상당히 낮은 수준으로 평가된다. GDP대비 사회복지지출 수준을 보면 우리나라는 2005년 현재 9.1%로 OECD회원국 평균 21.83%(2003)년 에 비해 크게 낮은 수준이며, 복지후진국이라고 불리는 미국(16.59), 일본(18.39)과 비교해도 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지난 10년간 지방재정구조의 특징을 보면 사회개발비가 33.3%에서 44.7%로 증가하였으며, 이에 비해 경제개발비는 36.9%에서 28.4%로 감소하였다는 것이다. 그리고 사회개발비의 증가 내역을 보면 그 대부분이 사회보장비의 증가에 기인함을 알 수 있다. 협의의 사회복지지출이라고 할 수 있는 사회보장 부문 지출비중은 지난 10여년 동안 매우 빠르게 증가하고 있으며, IMF 직후인 1990년대 말과 참여정부 기간 동안 증가속도가 컸다는 것을 볼 수 있다. 그리고 자치구에서는 그 비중이 두 배가 훨씬 넘을 정도로 증가하여 여타 분야 재정운용에 부담으로 작용하고 있음을 암시한다. 복지재정과 관련하여 이전재정의 변화도 매우 컸다. 우선 2004년 533개 국고보조사업 중 노인시설 운영사업 등 149개를 지방이양하기로 하고 이양사업의 순조로운 정착을 돕기 위해 분권교부세제도를 2009년까지 한시적으로 도입하였던 것이다. 현재 분권교부세의 전체 재원 중 70% 정도를 사회복지분야에 할당하고 있어 가장 큰 부분을 차지한다. 사회복지분야의 국고보조사업은 중앙과 지방의 재정관계 속에서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 분권교부세 도입 이후에도 사회복지 사업은 보건복지부 등에 의한 국고보조 방식에 의해 추진되고 있다. 2002년 이후 2007년까지 사회복지관련 국고보조금 예산은 연평균 13.3% 증가하여 총예산 증가율(6.1%)을 크게 상회하고 있다. 이러한 예산 증가 중 국고보조금 증가율(12.5%)에 비해 지방부담금 증가율(15.5%)이 높아 지방재정 부담요인으로 작용하고 있는 것이다. 사무이양을 지원하는 재정조치인 분권교부세가 이양시점 이후의 급증하는 사회복지수요를 적절히 수용하지 못하여 지방재정의 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 지방사무로 분류할 수 있는 사업 중에 취약계층 지원의 성격이 강함에도 불구하고 지방으로 이양된 사업이 많아 지방의 부담이 크다. 이 밖에도 분권교부세는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 분권교부세는 재원의 부족과 사업 추진의 문제점을 노정하고 있다. 분권교부세의 재원은 내국세의 0.94%로 고정되어 있다. 따라서 지방에 이양된 복지사업에 대한 중앙정부의 재정책임분담은 내국세 수입의 증가율에 연동되어 있을 뿐이다. 둘째, 분권교부세(사회복지 부문)의 수요산정 및 배분방식 면에서의 문제이다. 경상적수요의 산식의 경우 시설 수만 반영하고 시설 내 수용인원이나 종사자 수 등은 반영하지 않고 있으며, 복지시설 종사자의 인건비 반영률도 미흡한 실정이다. 그리고 사회복지 형평성 제고를 위한 지역간 격차 조정이 미흡하고 전년도 예산기준에 따르고 있어 신규시설 투자의 어려움이 있으며, 과거 중심의 수요 산정 등의 문제가 노정되고 있다. 저출산 고령화의 급속한 진전이 이루어지고 있는 우리나라의 인구구조 속에서 향후 복지재정 수요를 전망하기 위해서는 연령별 자치단체별 인구전망이 필요하다. 통계청에서는 매년 5세별 주민등록인구를 읍면동 수준까지 발표하고 있다. 본 연구에서는 1999-2008년 10년간 통계청 주민등록인구 5세별 인구자료를 이용하여 기초자치단체별 2009-2018년의 10년간 5세별 인구를 전망한다. 따라서 자치단체별 인구전망을 통해 65세 이상 고령인구 및 15세 미만 유아청소년 인구를 추정한다. 기초생활수급자 및 등록장애인 수는 추정된 인구변수와 자치단체특성변수를 사용하여 추정한다. 추정결과 향후 10년간 65세 이상 고령인구는 매우 빠르게 증가할 전망이다. 2008년 현재 65세 이상 고령인구는 507만명에서 2018년에는 700만명으로 38.1% 증가할 것으로 전망된다. 기초자치단체 유형별로 보면 군지역은 이미 고령화가 진행된 상태이어서 증가가 크지 않을 것으로 보이나 시와 자치구의 경우 각각 44%와 49%의 증가율을 보여 노인문제가 심각하게 대두될 것으로 전망된다. 고령인구는 급속히 증가하는데 비해 15세 미만 유아청소년 인구는 급격하게 감소하고 있으며, 세계적으로 가장 낮은 수준의 출산률로 인해 이러한 추이는 지속될 것으로 전망된다. 2018년 현재 15세 미만 유아청소년 852인구는 만명인데, 10년 후인 2018년에는 20% 감소한 680만명이 된다. 시 지역은 상대적으로 감소율이 낮은데 비해 농촌지역인 군지역과 대도시 지역인 자치구의 감소율이 클 것으로 전망된다. 복지수요의 가장 중요한 부분을 차지하는 기초생활수급자 및 장애인수를 추정하기 위해 기초생활수급자 및 장애인수 비중은 개별 자치단체의 노인인구비중 및 재정자립도의 영향을 크게 받는다고 가정하여 추정하고자 한다. 즉 노인인구 비중이 높아질수록 빈곤계층 및 장애인 비중이 늘어나고 소득수준의 대리변수인 자치단체 재정자립도가 높을수록 빈곤계층 및 장애인 비중은 낮아진다고 가정하였다. 기초생활수급자를 추정한 결과 자치구는 2008년 현재 인구대비 기초생활수급자 비중이 3.3%에서 10년 후 4.9%로 가장 크게 증가하는데 비해 군은 상대적으로 적게 증가한다. 그럼에도 불구하고 군의 기초생활수급자 비중은 7.5%까지 증가하여 높은 수준을 보이고 있다. 장애인 인구비중은 향후 10년간 증가세가 지난 7년간에 비해 다소 둔화될 전망이다. 이것은 그 동안 장애인판정기준의 완화가 상당히 이루어졌으므로 추가적인 기준완화가 없다고 가정하기 때문이다. 특히 군지역의 장애인수 비중이 가장 크게 증가하여 10년 후에는 10.2%에 이를 전망이다. 군지역의 이러한 비중 증가는 전체 인구는 감소하는데 비해 장애인 수는 증가하기 때문으로 보여진다. 지방자치단체의 사회복지 수요의 증가는 자치단체 재정구조 변화를 가져올 것으로 보여진다. 따라서 추정한 복지수요 전망을 토대로 수요변화로 인한 재정구조 변화를 전망하였다. 가장 대표적 사회복지 수요인 65세 이상 고령인구를 보면 시부의 경우 현재 193만명에서 10년 후인 2018년에는 298만명으로 51.5% 증가하고, 대도시 지역인 자치구는 178만명에서 289만명으로 61.6% 증가한다. 이러한 고령인구의 증가에 따라 기초생활수급자 및 장애인수도 급격히 증가하는 것으로 나타난다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 2018년 사회복지비 비중을 추정해 본 결과 특·광역시와 자치구 및 시의 복지수요 증가율이 높아 사회복지비 비중이 크게 증가할 것으로 전망된다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 의하면 특·광역시는 사회복지비 비중이 2008년 19.6%에서 2018년에는 7.5%p(11.0%p)가 증가한 27.1%(30.6%)에 이를 것으로 전망되며, 도의 증가율이 약간 낮아 5.9%p(9.5%p)가 상승하여 31.4%(35.0%)에 이를 것으로 전망된다. 이에 비해 기초자치단체의 경우 자치단체 유형에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다. 시의 경우 2008년에 비해 5.9%p(8.5%p)가 상승하여 23.1%(25.7%)가 될 것으로 보이는데 비해 군 지역의 경우 복지수요의 증가가 크지 않아 사회복지비 비중은 큰 변화가 없을 것으로 예상된다. 이러한 분석을 토대로 지방복지재정의 개선방안을 마련하고 복지수요 변화에 대한 대응전략을 다음의 기본방향 하에서 구상해 보았다. 첫째, 지방자치단체의 복지재정 정책은 향후의 복지수요 변화에 기초하여 장기적 관점에서 추진되어져야 한다. 우리나라와 같이 단시일 내에 인구구조 변화가 급격히 이루어지고, 경제성장속도가 빠른 나라는 사회복지 수요도 빠르게 증가한다. 따라서 인구구조 변화를 사전적으로 정확히 예측하고 그에 따른 복지수요의 변화를 미리 파악할 수 있어야 한다. 둘째, 자치단체 유형별 재정구조의 특성과 복지수요 변화의 차이를 고려한 정책대응이 필요하다. 즉 시·도 및 시·군·구 별로 예상할 수 있는 재정적 영향을 평가하고 이에 따른 재정구조의 변화에 대응하는 것이 필요하다. 셋째, 포괄적이고 종합적인 지방재정정책의 체계 속에서 복지재정 정책이 수립되어져야 한다. 특히 공공부문과 민간부문, 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능 분담 및 비용분담을 종합적이고 체계적으로 정립할 필요성이 있는 것이다. 먼저 단기적 개선방안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 최근 보통교부세를 통한 사회복지비 재원 확충의 노력이 강화되었으나 증가하는 복지재정 수요에 부응하기 위해서는 내국세의 19.24%인 보통교부세 배분비율을 점진적으로 확대하는 노력이 필요하다. 둘째, 현행 분권교부세는 재원이 내국세의 0.94%로 정해져 있어 여러 가지 부작용을 낳고 있으므로 분권교부세율의 인상이 필요하다. 장기적 대응전략의 관점에서 보면 앞서 살펴보았듯이 자치단체 유형에 따라 복지수요의 증가 속도 및 양상이 다르게 나타나고 있다. 도시지역인 시와 자치구의 경우 65세 이상 고령인구, 기초생활수급자, 장애인 등 복지수요가 급증하고 있다. 이로 인해 현재와 같은 추세대로 사회복지비 비중이 증가한다면, 이에 대응하여 다른 분야의 재정지출 비중의 감축이 상당하여야 한다. 특히 경제분야지출비중의 감소가 가장 커질 것으로 예상되는데, 이것은 지방자치단체의 자율적 사업추진 여력의 감소로 이어질 수 있다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 따라 전망해 보면 2009년 현재 사회복지비는 지방재정의 17.5%인 24.1조원인데 2018년에도 현재 수준의 지방재정규모가 유지된다고 전제하고 사회복지비 증가만 고려하면 사회복지비는 31.0조원(39.4조원)으로 늘어나, 전체 재정에서 차지하는 비중이 5.0%p(11.2%p)증가하여 22.5%(28.7%)에 이르게 된다. 이 경우 다른 분야 재정지출 비중이 82.5%에서 77.5%(71.3%)로 감소하여야 한다. 이와는 달리 다른 분야의 재정지출규모를 줄일 수 없다면 사회복지비 증가액에 상응하는 재정규모 증대가 이루어져야 한다. 이 경우 전체 재정규모는 5.1%(11.1%) 증가한 144.4조원(152.8조원)이 된다. 이것은 금액으로 7.0조원(15.3조원)이 증가한다는 것을 의미하며, 만일 지방세가 현재의 수준을 유지한다면 중앙으로부터의 이전재원이 그 만큼 증가해야한다는 것이다. 따라서 이에 상응하는 지방교부세의 법정률을 인상하든지 아니면 지방교부세율의 부분적 인상과 국고보조금의 증가를 병행하는 조치가 이루어져야 한다는 것이다. The purpose of this study is to forecast demographic changes and to estimate welfare finance projections for local governments. Although the population aging is a common feature in almost all the industrialized countries, the growth rate of the elderly over age 65 in Korea has never seen in world history. On the other hand, the total fertility rate in Korea is recorded as one of the lowest in the world. Therefore, this will lead to a rapid increase in welfare needs such as old aged people, basic livelihood recipients and disabled persons. In this study, we examine the trend of social expenditures in Korean local governments for last ten years and explore the statistical determinants of the share of social security in local government expenditure. To estimate future welfare needs of local governments, we first project 5 year population for each local government over the next ten years. Using the regression results and population projections, we forecast welfare needs such as the number of basic livelihood recipients and disabled persons. Results from the forecast show that while the number of elderly people will be increased from 5.1 million in 2008 to 7.0 million in 2018,the number of youth people will be decreased from 8.5 million in 2008 to 6.8 million in 2018. On the other hand, according to our estimation the ratio of basic livelihood recipients against population will be increased from 3.3% in 2008 to 4.9% in 2018 and the ratio of disabled persons will be increased from 5.6% in 2008 to 7.4% in 2018. The rapid increase in welfare needs is likely to affect the fiseal structure of local governments so that it is necessary to reform the structure of local revenue and expenditure. If local welfare expenditure is increasing with the growth rate of welfare needs, the local welfare spending in 2018 is expected to increase to 39.4trillion Won in 2018 from 24.1trillion Won in 2009. This imply that the share of welfare spending out of total expenditure in 2018 will be 28.7%, which is 11.2% point increase from 2009. Therefore, in response to the increase of welfare spending over the next ten years it may be necessary to cut the ratio of non-welfare spending or to expand the size of local governments’ budget.

지역상생발전기금 성과분석의 문제점과 개선과제

한재명 ( Han Jae Myung ),하능식 ( Ha Neung-sik ),이슬이 ( Lee Sheullee ) 한국지방행정연구원 2020 地方行政硏究 Vol.34 No.1

본 연구의 목적은 지역상생발전기금 성과분석의 문제점을 알아보고, 지방자치단체 기금운용의 효율성과 기금사업의 효과성을 높이기 위한 개선과제를 모색하는 데 있다. 이를 위해 2018년 지역상생발전기금 운용에 대한 각 시·도의 자체 성과분석 보고서에 대한 종합분석을 실시하였다. 그 결과 기금사업에 대한 성과분석은 기금사업 용도의 불명확성, 성과분석 대상의 적합성 부족, 자체 성과분석의 실효성 미흡, 성과분석 결과의 환류 기능 결여 등의 문제점이 있는 것으로 나타났다. 따라서 향후 새로운 지역상생발전기금 성과분석의 개선을 위해 기금 설립목적 달성을 위한 사업용도 지정, 성과분석 대상의 제한, 자체 성과분석 보고서 작성 지침 제공, 성과분석 결과의 환류 기능 강화 등이 필요한 것으로 보인다. The purpose of this study is to investigate the performance analysis of the FMDM(Fund for Mutual Development of Municipalities) with an aim to improve the efficiency and the effectiveness of the fund management. In this paper a comprehensive analysis was conducted on the Self-Performance Analysis Reports of metropolitan or provincial governments for the operation of FMDM in 2018. The results showed that the performance analysis of the fund programme was effected by the uncertainty of the purpose of the fund programme, the inappropriateness of the performance analysis target, the lack of the effectiveness of the self-performance analysis, and the absence of feedback of the results of the performance analysis. Therefore, to improve the performance of the FMDM it is necessary to select appropriate programmes to achieve the fund’s objectives, to limit the target of the performance analysis, to provide guidelines for writing Self-Performance Analysis Report, and to invigorate the feedback of the results of the performance analysis results.

지방자치단체 재정효율성 제고방안

이창균 ( Chang-kyun Lee ),하능식 ( Neung-sik Ha ) 한국지방행정연구원 2008 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2008 No.-

새 정부는 경제 활성화에 대한 국민적 여망에 부응하기 위해 각종 규제완화, 경제 살리기, 대국민서비스 수준 향상 등을 적극적으로 추진하고 있다. 특히, 공공부문에 있어서 한정된 재원으로 생산성을 높이고 국민에게 고품질의 서비스를 제공하기 위해 재정운용의 효율성을 강조하고 있다. 이에 따라 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산절감을 추진하고 있는 것이다. 이에 따라 행정안전부도 전체 지방예산의 10%인 약 12조원을 절감하여 기업물류지원, 전통시장 구조개선 등에 투자할 계획이며, 이 중 2008년에 5조 1천억원을 절감할 계획이다. 이와 같이 최근 지방자치단체의 예산절감 노력은 광범위하고 급속도로 확산추진되고 있다. 그러나 단시일 내의 예산절감 추진으로 중장기적 관점의 종합적 계획성이 부족한 실정이다. 뿐만 아니라 자치단체 유형별 경제사회적 특성과 재정상황 등에 대한 고려 없이 획일적 예산절감 노력의 추진에 대한 우려도 커지고 있다. 이에 따라 본 연구는 지방재정 비효율성의 원인을 다양한 측면에서 여러 방법을 사용하여 규명하고, 지방자치단체 예산절감 노력의 성과를 극대화할 수 있는 정책대안을 제시함과 아울러, 거시적 관점에서 규모의 경제 실현을 위한 자치단체간 협력 및 통합방안 등과 관련한 시사점을 제시함으로써 자치단체 재정효율성 제고에 기여하고자 한다. 이러한 연구의 배경과 목적 하에 수행된 본 연구의 내용은 다음과 같이 요약될 수 있다. 제2장에서는 자치단체 재정효율성의 개념을 정리하고, 그 측정방법을 살펴보았다. 우리는 여기서 지방자치단체의 효율성과 지방자치단체 재정지출의 효율성을 구분하였다. 우리가 일반적으로 “지방자치단체의 효율성”이라고 할 때는 지방자치단체의 모든 활동을 총괄적 거시적 관점에서 보고 투입 대비 산출을 극대화하는 개념으로 정의하는 것이다. 이에 비해 “지방자치단체의 재정지출 효율성”이라고 하면 상대적으로 미시적인 관점에서 개별 재정활동 하나하나로부터 투입 대비 산출을 극대화하고 이를 통해 거시적 효율성도 달성하는 것으로 받아들여야 할 것이다. 따라서 자료포락분석법에 의한 지방자치단체 효율성 측정은 거시적 효율성 측정인 것이다. 그리고 지방자치단체간의 협력이라든가 자치단 체간 통합 등은 거시적 접근에 의한 재정효율화이다. 반면, 우리나라의 지방예산절감 또는 영국의 지방정부 효율성 증진 프로그램 등은 미시적 재정지출 효율성이라 할 수 있다. 미시적 접근의 효율성을 제고하기 위해서는 재정운용 과정별 효율화, 경비부문별 효율화, 개별 재정제도별 효율화 등을 포함하여야 한다. 물론 미시적 재정지출의 효율화는 거시적 재정효율성 제고의 중요한 수단이기도 한다. 먼저 거시적 측면에서 지방자치단체 재정효율성을 DEA 방법에 의해 우리 나라 시를 대상으로 측정하였다. CCR-CRS 모형과 BCC-VRS 모형을 이용하여 시의 효율성을 측정한 결과 재정자립도가 높고 수도권에 위치하며, 인구규모가 큰 도시일수록 재정효율성이 높게 나타났다. 다음으로 미시적 측면에서 지방자치단체 재정지출 효율화를 위한 예산절감 및 영국의 지방정부 효율성 측정에 대해 살펴보았다. 새 정부는 재정운용의 효율성을 강조하면서 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산 절감을 추진하고 있다. 예산 절감을 통해 확보된 추가 재원은 경제 살리기, 서민생활 안정, 물가 및 에너지 대책, 국정과제 추진 등에 소요되는 재원으로 적극 활용하도록 하고 있다. 예산절감은 단순히 절감만이 아니라 관례적이고 답습적인 예산사용 관행과 공무원의 행태 · 마인드를 획기적으로 개선하는 한편 국민세금을 알뜰하게 쓰는 절감시스템 정착을 함께 추진하는 것이라 하고 있다. 영국은 지방정부의 재정효율성 향상을 위해 많은 노력을 하는 대표적인 나라이다. 영국정부는 자치단체의 재정효율성 향상을 위해 2004년에 재정지출검토보고서(2004 Spending Review)를 작성하고 이를 토대로 2005년부터 3년간 달성할 효율성 증진 또는 이득(efficiency gains) 목표를 위한 기준선(baseline)을 제시하였다. 효율성 증진목표는 매년 2.5%씩 3년간 7.5%를 달성하도록 하고 있다. 영국에서 효율성은 공공서비스 제공의 투입물 절감, 자원의 단가인하, 산출량증대 등을 달성하기 위해 서비스 전달과정 및 자원활용에 대한 혁신으로 정의한다. 따라서 영국의 효율성 개념도 미시적 효율성인 재정지출의 효율성에 포함할 수 있다. 제3장에서는 지방자치단체 재정지출의 비효율성을 유형화하고 그 내용을 여러 측면에서 분석하였다. 지방자치단체 재정지출의 비효율성은 각 지방자치단체가 재정운용을 하는 과정에서 낭비성 및 비합리적 재정지출에 의해 다양한 측면에서 발생하고 있는 것으로 나타나고 있다. 본 연구에서는 우리나라 지방자치단체의 재정운용상 비효율성에 대해 재정운용 각 단계별로 3단계(계획 · 예산편성 단계, 계약 · 사업집행 단계, 사후관리 단계)로 구분하여 세부 항목별로 사례를 검토함으로써 어느 단계에서 어떻게 비효율적 재정운영이 이루어지고 있는가를 명확히 하고자 하였다. 지방자치단체의 재정운용 단계별 비효율성을 분석한 결과 다음과 같이 나타났다. 먼저 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례로는 ① 사업의 필요성 · 시급성 검토 미흡, ② 유사 · 중복된 사업 시행 혹은 타 사업과의 연계성 검토 미흡, ③ 관계기관 또는 부서간 사전협의 미실시 및 협의부족, ④ 사업 시행 및 비용부담 주체의 적정성 검토 미흡, ⑤ 사업규모의 적정성 검토 미흡, ⑥ 재정투 · 융자 심사, 예비타당성 조사 등 사업검증과정 미흡, ⑦ 사업 추진일정 · 기간 적정성 검토 미흡 등이 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 그리고 계약 · 사업집행 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 6가지로 유형화하여 정리하였다. ① 설계방식 채택의 불합리, ② 원가심사 실시 미흡, ③ 계약방법의 적정성 검토 미흡, ④ 사업집행관리 부실, ⑤ 사업집행 변경요인 관리 미흡, ⑥ 세출예산 집행기준 등 관련규정 미준수 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 한편, 사후관리 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 2가지로 유형화하여 정리하였다. ① 검사 · 정산 및 잔여재원관리 미흡, ② 환류 및 활용 등 피드백 부족 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 재정 비효율성을 경비부문별로 유형화하였는데, 본 연구에서는 경상경비 분야, 지방의 행사 축제 분야, 민간지원경비 분야 등을 중심으로 살펴보았다. 경상경비 분야의 경우 민간이전경비와 일반보상금의 증가가 경상경비 증가를 주도하고 있으며, 특히 낭비성 경비집행 증대가 문제로 되고 있다. 즉, 업무추진비 편성ㆍ집행의 투명성 결여, 무분별한 국외여행 실시 등으로 예산낭비가 많이 발생한다. 그리고 시간외근무수당, 성과상여금 등을 편법으로 집행하는 사례도 많으며, 예산의 목적외 사용 등 회계질서 문란이 예산낭비의 원인으로 지적되고 있다. 지방자치단체의 행사 축제경비의 경우 사업비에 대한 관리 및 감독 불철저가 재정비효율성을 야기하는 것으로 지적된다. 민간지원경비의 경우 최근 그 규모가 빠른 속도로 팽창하고 있는데, 그 주요 원인은 편성과목 및 지원기준의 모호성, 집행정산의 투명성 미흡, 성과평가 등 사후관리 미진 등이 지적되고 있다. 규모의 경제(economies of scale)는 상품생산과정에서 산출량이 증가함에 따라 평균비용이 하락하는 경우 발생하고, 평균비용(AC; Average Cost)이 증가하면 규모의 불경제(diseconomies)가 발생한다. 우리나라 자치단체별 인구규모는 편차가 매우 큰 편인데 비해 각 자치단체의 공무원 수 차이는 매우 작은 편이다. 특히 군 지역을 중심으로 인구규모가 과소 한데도 불구하고 종전의 자치단체 조직 및 공무원 인력은 그대로 유지하는 경우가 많아 고정비적 성격의 경비가 매우 큰 실정이다. 이것은 소규모 자치단체의 경우 자치단체간 합병을 통해 고정비 성격의 경비를 절감할 수 있어서 규모의 경제를 실현할 수 있는 것으로 파악된다. 규모의 경제를 활용할 수 있는데도 활용되지 못하는 대표적 사례로 지방상수도를 꼽을 수 있다. 우리나라 지방상수도의 경우 유역단위의 통합적 관리가 불가능하게 정국 164개 시 · 군으로 행정적 편의에 의하여 분할되어 있다. 더욱이 7대 특 · 광역시를 제외하고는 평균 급수인구가 10만명 내외에 불과하며, 지방자치단체 중 절반 정도를 차지하는 82개 군은 평균급수인구가 2~3만명에 불과한 매우 작은 사업구조를 가지고 있다. 전국 수도사업자의 절반 이상이 이와 같이 소규모로서 경제적 단위가 되지 못한다. 제4장에서는 지방자치단체 재정지출 효율화 방안을 미시적 접근 및 거시적 접근 모두에서 모색해 보았다. 먼저 미시적 접근인 재정운용 과정별 재정지출 효율화 방안으로 제3장 제1절에서 검토한 재정지출 비효율성 사례 및 유형 각각에 대해 합리적 대응방향을 제시하였다. 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례에 대해 7가지 유형으로, 계약 · 사업집행 단계에서의 비효율적 운용 사례는 6가지로, 그리고 사후관리 단계에서는 2가지 유형별로 대응방안을 모색하였다. 지방자치단체는 재정효율성을 향상시키기 위해 재정의 계획 · 예산편성 단계에서부터 계약 · 집행단계 및 사후관리 단계에 이르기까지 모든 과정을 체계적으로 관리하는 시스템을 갖추어야 한다. 특히 예산과정별 재정비효율성의 유형에 따라 재정효율화 방안을 구체적으로 설정하고 사업을 종합적으로 관리할 수 있는 역량을 구비하여야 한다. 다음으로 합리적이고 효율적 재정지출을 유도하는 방안으로 예산절감 평가체계 구축을 제안하고 있다. 예산절감 평가부문을 ① 예산편성상 절감, ② 세출절감(사업집행), ③ 재정관리 절감, ④ 절감재원 재투자 등 4개 부문으로 구분하고 있다. 평가지표의 구성에 있어서는 평가의 객관성을 제고하기 위해 정량지표를 중심으로 하되, 자치단체별 예절감 노력도 등을 감안할 수 있도록 정성지표로 보완하고 있다. 한편, 예산절감 평가지표의 평가 및 활용에 있어서는 현재 실시되고 있는 지방자치단체 통합평가시스템(VPS)에 예산절감 평가지표를 포함하여 평가하고 지방자치단체 통합평가 및 운영에 따른 인센티브 부여 방식을 적용하는 것을 제안하고 있다. 그리고 평가부문별 평가지표로는 다음의 지표들을 제시하고 있다. 예산편성단계에서의 평가지표로 ① 행정운영경비 예산절감률, ② 정책사업 예산절감률, ③ 재무활동 예산절감률, ④ 예산편성상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 세출절감(사업집행) 평가지표로는 ① 행정운영경비 절감률, ② 정책사업 절감률, ③재무활동 절감률, ④ 예산집행상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 재정관리 평가지표로는 ① 연말지출원인행위비율, ② 행사 · 축제성경비비율, 그리고 절감재원 재투자 평가지표로는 전체 재투자액 중에서 경제살리기, 서민생활안정, 일자리창출, 저탄소 · 녹색성장, 물가안정에 투입한 실적을 분석하여 절감재원을 효과적으로 활용하였는가 여부를 평가함으로써 재정지출 효율성을 제고하도록 유도하고 있다. 다음으로 거시적 효율화 접근으로 규모의 경제, 자치단체간 협력 및 통합, 재정효율성 프로그램 도입 등의 관점에서 살펴보았다. 최근 교통과 통신의 발달로 시 · 군 단위 관할권 중심의 행정에서 생활권 중심의 행정으로 행정의 영역이 확대되면서 지역협력에 대한 주민들의 수요가 날로 증가하고 있다. 소각장과 매립지, 하수처리장, 화장장 등 비선호시설의 사회심리적 영향은 행정구역을 초월하는 특성 때문에 인접 지방자치단체 주민들까지 님비갈등의 당사자가 되어 사업의 원활한 추진을 더욱 어렵게 한다. 이러한 시설들은 처음부터 인접 자치단체와 공동으로 설치를 추진하는 광역화 정책이 영향권 내 주민들의 님비갈등을 효율적으로 극복하는 유용한 수단이 될 수 있다. 현재 광역행정제도와 같은 자치단체간 협력을 지원하는 제도는 실효성이 약하기 때문에 협력을 강화하기 위한 재정지원제도를 모색해 볼 수 있다. 즉 국고보조금, 균특회계, 지방교부세, 지방재정투융자심사제도 등의 측면에서 자치단 체간 협력에 대한 인센티브를 부여할 수 있는 방안을 적극 검토해 볼 수 있다. 즉, ① 국고보조금 측면에서 지방문예회관이나, 종합운동장, 실내체육관 등을 시군 공동으로 설치하는 경우 소각시설처럼 50%를 국고에서 지원하여 공동시설을 촉진하여야 한다. ② 균특회계법상 국고지원규모 및 보조비율 산정시 공공시설을 공동설치하는 경우 차등지원하여 자치단체간 협력을 유도하도록 하여야한다. ③ 특별교부세 교부대상에 자치단체간 협력에 적극적인 단체를 우선적으로 선정한다. ④ 지방재정투융자 심사기준에 공공시설의 공동설치 등을 자치단체간 협력 사항으로 하여 포함시키는 것이다. 규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력 사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다. 편익측면에서 규모의 경제는 1원당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다. 또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다. 따라서 재정력이 취약하고 규모가 작은 자치단체들은 자율적으로 통합하도록 유도하여 인건비 등 예산절감과 아울러 규모의 경제를 실현하도록 하여야 한다. 소규모 자치단체일수록 재정력이 낮고 지방세로 인건비도 충당할 수 없는 경우가 많으므로 통합으로 인력과 조직의 중복을 줄이면 고정비 성격의 인건비 등 경비를 상당부분 절감할 수 있다. 규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다. 편익측면에서 규모의 경제는 1원 당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다. 또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다. 우리나라의 예산절감 추진계획은 효율성 개념에 충실하도록 영국의 지방정부에서와 같은 효율성 증진 프로그램으로 개편할 필요가 있다. 우리나라의 지방예산절감 추진계획은 지방자치단체의 재정효율성을 향상시키고 주민의 공공서비스 만족도를 제고하고자 한다는 측면에서 영국의 효율성 증진 프로그램과 거의 동일한 목표를 가지고 있다. 그러나 우리나라의 예산절감은 투입 중심의 개념이므로 투입과 산출을 동시에 고려하는 효율성 증진 프로그램과는 근본적인 차이점이 있다. 즉 지방자치단체별로 재정효율성 증진계획을 수립하고 그 속에 구체적인 실천수단과 방법을 제시하도록 하는 효율성 증진 프로그램을 실시할 필요가 있다. 이 때 지방의 자율성을 최대한 보장하되, 국가 차원에서 지방재정의 효율성 제고와 주민의 지방자치 만족도 향상을 위해 기본적인 원칙과 기준을 설정하고 정책의 방향을 제시해 주는 것이 필요하다. 특히 예산절감 과정에서 공공서비스의 질적수준이 유지되느냐에 대한 검증과정이 필요하다. 그리고 효율성 측정의 기준선(baselines)을 명확히 설정하고, 예산절감의 범위와 산정원칙, 재정인센티브부여 등의 경우도 중앙정부 차원에서 주도해 나가야 할 것이다. 또한 단기적 접근이 아닌 장기적 효율성 개선에 목표를 두어 자치단체의 도덕적 해이를 방지하고 주민에게 더욱 효율적인 공공서비스를 제공하도록 하여야 할 것이다. The President Lee Myungbak's Government has emphasized on the efficiency in public sector to provide better services with a given resources. As a means of improving efficiency, in particular, budget-saving programs have been propelled by central government as well as local governments. According to the Ministry of Public Administration and Security, local governments are planning to save 10% of their budgets, amounted twelve trillion Won in two years. However, the budget-saving programs are not well-prepared, and thus, could have many problems. Therefore, the purpose of this study is to help improve the spending efficiency of local governments by many different approaches. First of all, in this study we measure the relative efficiency of Korean local governments in a non-parametric framework approach using Data Envelopment Analysis. This allows assessing the extent of local spending that seems to be wasted relative to the best-practice frontier. Our results suggest that local governments in capital area, with higher own-revenue ratio, and with larger population could achieve better performance. Efficiency scores are afterwards explained by means of Tobit analysis with relevant explanatory variables. We also classify the sources of inefficient spendings in local governments, and suggest the ways of efficiency improvements. Local governments need to be more willing to learn from the experience of others and to work jointly to achieve efficiencies. The large number of small local governments in Korea means that scale economies are difficult to exploit and the policy options for overcoming this problem are discussed. Finally, we suggest that like the efficiency gains program in the United Kingdom, a new efficiency program for local governments has to be introduced because the current budget-saving program does not sufficiently reflect the basic concept of government efficiency and thus may result in a budget-cutting program.

지방재정분석의 순위결정요인 분석과 자치단체 유형화

주만수(Man Soo Joo),하능식(Neung Sik Ha) 한국지방재정학회 2010 한국지방재정논집 Vol.15 No.1