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이효 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-
IMF 위기에 따른 경기침체로 급격한 세수감소와 함께 국고지원금의 삭감으로 지방세입이 크게 감소한 반면에 기업도산, 대량실업, 빈곤계층의 증가로 재정수요 압박이 증대하면서 세입·세출간의 불균형으로 인한 재정적자가 나타나고 있다. 실제로 재정력이 빈약하고 채무구조가 부실한 자치단체를 대상으로 공무원 인건비의 지급이 연기되거나 채무상환부담이 증대하여 차환채를 실시하는 사례가 나타나고 있고, 사업규모를 축소 조정하거나 신규사업을 포기하는 등의 긴축재정 운용이 불가피한 실정이다. 본 연구는 이와 같은 상황하에서 그동안 운영되어 온 지방채제도를 고찰하고 IMF라는 새로운 위기적 재정환경에 직면하여 그 대응적 관점에서 지방채제도의 운용방안을 모색하고 있다. 실제로 ‘98년 지방세입은 자체수입이 당초예산에 비해 6.8%, 중앙정부로부터의 의존수입이 9.6% 감소하며 전체적으로 7.5%의 감소가 예상된다. 현재의 상황과 향후의 전망에 기초할 때, 국가재정은 ‘98년도에 GDP실질성장률은 -7 ~ -5%, ‘99년에는 -1 ~ 2%로 전망되고, 실업률은 ‘98년의 7% 수준에서 ‘99년에는 8% 이상 증가할 것으로 예상되어 국가경제여건이 크게 개선될 것 같지 않다. 이에 따라 지방재정의 여건도 ‘98년의 세수감소율이 -12.6%이고 ‘99년에도 -5.4%로 전망되어 ‘99년에는 더욱 세수가 줄어들 것으로 전망된다. 이러한 점을 고려하면, 향후 2-3년간 경기침체가 지속되는 경우 재경력이 빈약한 자치단체를 중심으로 지방재정의 위기적 상황은 배제하기 어려울 것이다. 우리나라의 지방채운용을 몇가지 점에서 살펴보면 다음과 같은 특성을 발견할 수 있다. 우선, 지방채 발행규모는 ‘98년에 3조 4,231억원으로 지방세의 17.9%, 세입액의 5.9%로 그 발행물량이 매우 작다. 이를 사업별로 보면, 96년 - 98년에 걸쳐 지하철·철도사업이 31.6%-35.1%로 가장 높은 비중을 점하고 지역개발기금조성 24.8%-26.3%, 상·하수도사업 19.6%-21.5%, 기타사업 18.3%-22.5%로 나타나, 지방공기업특별회계를 비롯한 특별회계를 중심으로 지방채가 발행되고 있음을 알 수 있다. 그리고 지방자치단체의 채무상황을 지방채잔액에 기초하여 분석하면, 지방채잔액은 97년말에 19조 711억원(이자상환분까지 합하면 25조 8,678억원)으로 일반회계가 26.1%, 공기업특별회계 48.8%, 기타특별회계 25.1%로 역시 공기업특별회계의 비중이 매우 높고, 지방채잔액 중 외채(11.79억 달러)는 9.2%를 차지하고 있다. 자금별로는 ‘95년말 - ‘97년말에 걸쳐 증서차입이 60.3%-62.8%, 증권발행이 37.2%-39.7%로 증서차입채의 비중이 매우 높다. 채무수준에 있어서 국가채무는 ‘94‘97년에 걸쳐 GDP의 9.4%-12.0% 수준인테 비해 지방채잔액은 GDP의 42.%-4.5% 수준을 보이고 있다. 한편, 지방채 발행규모와 주요 경계변수를 사용한 회귀분석 결과에 의하면, 현행의 지방채 발행은 재정적자를 보전하기 위한 수단으로서가 아니라 주로 자본투자에 필요한 가용재원의 조달수단으로서 활용되고 있고, 특히 세원이 풍부한 자치단체가 지방채를 적극적으로 발행하고 있다. 따라서 경상적자 보전을 위한 세입조상충당용 지방채 발행의 여부는 국가의 제정여건과 지방자치단체의 채무상환능력, 특히 채무상환 부담수준을 고려하여 신중하게 선택하여야 할 것이다. 지방채 발행이 거시경제에 미치는 영향은 기본적으로 지방채 발행이 국내총생산, 이자율, 실업률, 물가상승률에 영향을 미치고 있으나, 발행물량이 절대적으로 부족하고 주로 금융기관이나 정부자금인수를 통한 증서차입에 의존하고 있을 뿐아니라, 증권발행채의 경우에도 채권시장에서 불특정 투자자를 대상으로 하는 모집공채가 아니라 등록이나 인허가시에 첨가소화하는 매출공채에 크게 의존하기 때문에 실질적으로 거시경제에 미치는 영향은 극히 미미한 것으로 추정된다. 따라서 본 연구에서는 이와 같은 이론적, 통계적 분석을 바탕으로 다음의 사항을 향후 재정위기에 대비한 지방채 운용방안으로서 계시하고자 한다. 첫째, 지방자치단체는 장기적 관점에서 종합적인 채무정책을 수립·운영하여야 할 것이다. 향후 지방분권화 추이에 따라 중앙정부는 지방채 발행과 관련하여 기채목적 또는 기채범위 등 기본적인 필요요건만을 규정하고 구체적이고 세부적인 발행요건이나 기준 등은 지방자치단체의 채무정책에서 다루는 것이 필요하다. 즉, 지방자치단체는 채무발행조간 채무상환제한, 채무발행특성, 채무발행과정 등 채무요소를 포함한 종합적인 채무정책을 수립하고 이를 자주적으로 운영하는 지방채 운용체계로 전환하여야 할 것이다. 둘째, 지방채 발행기준의 조정이 필요하다. 지방자치단체가 지방채를 발행할 수 있는가?, 어느 정도 규모를 추가 발행할 수 있는가? 의 여부는 채무부담수준의 측정과 채무상환능력의 분석에 기초하여 판단하여야 한다. 따라서 일반회계와 기타특별회계의 경우에는 현 기채기준인 채무상환비비율, 실질수지비율과 함께 채무부담수준을 나타내는 지표(예 : "지방채잔액이 주민소득에서 점하는 비율”)와 채무상환능력을 나타내는 지표(예 : 원리금상환비율, 이자지급부담률)를 추가하는 것이 요구된다. 지방공기업에 대하여는 발행규모를 나타내는 현재의 기채충당률 지표와 함께 채무상환능력을 나타내는 지표(채무상환충족률), 재정건전성을 나타내는 지표(부채비율)를 추가하는 것이 필요하다. 셋째, 기채승인제의 이원화를 통해 지방채제도를 탄력적으로 운용하여야 할 것이다. 지방분권화체계 하에서 중앙정부는 지방채 발행과 관련한 기본방향과 거시적 흐름을 제시하고, 미시적이고 세부적인 사항에 대하여는 해당지역의 주민·지방의회·집행기관의 자율적인 의사결정에 일임하여 지방채제도를 탄력적으로 운영하는 것이 필요하다. 이를 위해 중앙정부가 기채승인을 하되, 파급효과가 큰 사업에 대하여는 현행대로 중앙정부가 단체별, 사업별로 기채를 허가하는 개별적 승인을 유지하고, 그외의 사업에 대하여는 기채한도액 내에서 자치단체가 탄력적으로 지방채를 발행하는 포괄적 승인으로 기채승인제를 이원화하는 것이 필요하다. 현실적으로 지방자치가 성숙되지 못하고 자치단체간의 재정격차가 현저한 점을 고려하며 일정수준(예 : 100억원)을 초과하는 기채사업과 해외채에 대하여는 개별적 승인을 유지하되, 그외의 사업에 대하여는 포괄적 승인을 허용하며 지방채운용에 대한 자치단체의 자주성과 탄력성을 확보하여야 할 것이다. 넷째, 지방채관리의 개선이 필요하다. 즉, 지방채를 활성화하기 위하여는 무엇보다도 지방채시장의 육성의 필수적이다. 따라서 현재와 같은 증서차입에서 벗어나 자치단체의 신용정보에 기초하여 자본시장에서 시장원리에 따라 지방채를 발행하고 소화시키는 것이 필요하다. 이를 위하여는 지방채의 상품성 제고(발행조건의 표준화 발행금리의 실세화 등)와 함께 수요기반(지방채인수단, 지방채전용펀드 등)을 확충하여야 한다. 그리고 지방채 발행비용을 최소화할 수 있도록 자본시장에 대한 접근성을 확보하고 발행물량을 일정수준으로 유지하는 한편, 채권·금융시장의 전망, 해외자금 유치, 공모채 발행, 외채관리 및 환리스크 등에 대하여 전문적 서비스를 활용하는 체계를 구축하여야 한다. 특히 국·내외 금융시장의 변동에 효과적으로 대처하기 위한 위험관리의 중요성이 부각되고 있다. 최근의 국·내외 금융시장의 여건이 크게 변화하고 그 전망이 매우 불투명한 상황에서 외환차손과 유동성 위험에 신속하게 대응하는 재정정보시스템의 구축이 필요하다. 그리고 최근 일부 자치단체를 중심으로 채무상환부담이 과중하고 원리금상환능력이 불량한 자치단체의 경우, 채무부담수준과 상환능력을 고려하며 채무상환압력이 가중되면 일차적으로 단기채를 장기채로 전환하는 등의 채무구조를 유연화시키는 접근을 실시하고, 만일 자금압박으로 인해 채무상환이 어려울 경우에는 지방채의 상환시점을 조정하고 지방채 차환, 채무상환연기, 채무재협상 등 채무재조정프로그램을 운용하는 등의 재정위기에 대비한 지방채 운용방안을 마련하여야 할 것이다. Local governments are recently under financial pressures awing to tax revenue loss and decrease of grants from central government, which were caused by national economic depression according to the influence of the IMF system in the end of 1997. In order to overcome these financial difficulties, local governments try to curtail spending and to readjust investment priority. Especially, concerning local debt policy, local governments are faced with the dilemma, which to maintain a stringent budgetary balance under a sound financial principle or to supplement budget shortfall through local debt. In this context, this study aims to grope for managing the local debt to cope with new financial system, first of all, this study describes the changes of fiscal conditions and the probilities of fiscal crisis in local governments. Then, study analyzes the characteristics of local debt and the impacts of local debt am major macro-economic variables such as GNP, interest rate, unemployment rate, consumer price growth rate. Based on prior analysis, the study suggests improvements of local debt system, including comprehensive local government debt policy, coordination of the criteria to issue local debt, dichotomization of the local debt issuance system, and improvement of the local debt management. Policy recommendations and summary constitute the final part of the study.
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