9.11 테러 이후 미국의 대외정책과 미-유엔관계 변화

국문 초록 (Abstract)

9.11 테러가 발생하자 미국은 탈레반 정권이 알-카에다를 비호한다는 이유로 2001년 10월 7일 아프가니스탄을 공격했다. 미국은 오사마 빈라덴을 잡기만 하면 테러를 박멸할 수 있다는 생각을 갖고 있었다. 하지만 미국은 빈 라덴을 찾아내는 데 실패했고, 아프가니스탄은 하루아침에 전쟁터로 변했다. 이후 2003년 3월 20일 이라크를 침공했다. 미국은 오늘날 세계 최강의 군사력을 자랑하는 나라다. 하지만 미국은 지금 이라크에서 처한 상황처럼, 군사력은 종종 사태해결의 전부가 아니라는 것을 알게 되었다. 이라크전은 이라크를 반미테러의 온상으로 바꿔놓았다.
9.11 테러 직후 미-유엔 협력 관계가 그 어느 때보다도 좋았던 이유는 9.11 테러는 잠시 동안 공동으로 인식하는 외부 위협과 공유할 수 있는 긴급함을 제공함으로써 미-유엔 협력 관계를 강화시키는 것처럼 보였기 때문이다. 그러나 유엔 안보리는 이라크 전을 앞에 두고 의견을 일치를 보지 못하고 분열하였고, 결국 미국 단독으로 이라크전을 감행하였다. 미-유엔 관계가 분열된 이유와 배경을 살펴보면 첫째, 미국이 9.11 테러를 통해 어떠한 좋은 의도를 가지고 있던지 다자주의적 행동은 미국 일방주의 요소 없이는 성공하지 못한다는 사실을 배웠기 때문이다. 둘째, 미국 단극체제의 등장은 유엔 안보리 역할과 양립 불가능했기 때문이다. 명목상 주권 국가들 간의 세력균형체제의 지속을 바탕으로 한 유엔의 정통성을 유지하기 위해 미국의 이라크 전을 반대했던 유럽은 실제로 미국 단극체제의 위협과 걸프 지역과 관련된 자국의 이익을 챙기기 위해서 미국을 반대했다. 셋째, 결국 유엔 안보리는 미국외교정책의 도구이며 미국이 필요할 때만 제 기능을 발휘할 수 있다는 사실, 즉 유엔 안보리의 중요성의 약화 때문이다.
브레진스키(Zbigniew Brzezinski)에 의하면 2003년 군사적 개입이후 이라크를 안정화시키려는 만만치 않고 장기적인 업무는 미-유엔 협력을 통해 좀더 쉽게 이루어질 수 있다는 것이다. 이라크 정권의 몰락으로 이란, 시리아 및 터키와의 국경선 문제가 붉어질 것이다. 이는 이라크 내 수니파와 시아파 신도들 간 적의로 인해 그동안 오래 끌어온 적대감을 폭발시켜 폭력적인 불안정성과 더불어 Kurdish 문제로 인해 복잡한 양상을 띠게 될 것이다. 나아가 이라크의 25백만 명의 국민들은 일반적으로 전 아랍 사람들 가운데 매우 강한 민족주의자들이며 자의식이 강한 자들로 알려져 있으므로 예상보다 외부지배에 대해 덜 유연할 가능성이 높다. 이와 함께 값비싸고 어려운 복구 프로그램은 불안정하고 잠재적으로 적대적인 환경 속에서 다루어져야 할 것이다.
또한 브레진스키(Zbigniew Brzezinski)는 이러한 상황에서 안정적이고 민주적 이라크를 만드는데 미-유엔 협력은 호의적인 정치적 전제조건들을 만들 것이다. 단기적으로 봤을 때 미국은 유엔의 입장을 무시할 힘과 의지를 가지고 있으며, 미국의 군사적 힘을 이용하여 지배할 수 있다. 하지만 유엔은 경제적 자원을 가지고 있으며, 이라크 지역의 장기적 안정을 가져올 경제적 수단들을 가지고 있다. 미국과 유엔의 서로 다른 관점들을 봤을 때 미-유엔의 전략적 연합은 이루기는 어렵지만, 협력의 이익은 다른 어떠한 타협에 드는 비용에 비교해 훨씬 이득이다. 미국에게는 공동 전략은 일방주의 전략에 제재를 가하는 것을 의미하고, 유럽에게는 이기적인 무활동에 변화를 주는 것이다. 하지만 미 군사력의 위협과 이를 강화시키는 유럽의 정치적, 경제적 그리고 일부 군사적 지원을 바탕으로 한 미-유엔 커뮤니티는 안정적이고 가능하면 민주적인 탈 사담 후세인 레짐을 만들 수 있다. 나아가 미-유엔 연합은 이라크의 대변동으로 인해 생겨나는 걸프지역의 폭넓은 지역적 결과들을 다루는데 유리한 위치를 차지할 수 있다. Zbigniew Brzezinski, "Hegemonic Quicksand," The National Interest (Winter 2003/04), pp. 12-15.
이라크 재건과정 초기에 부시 행정부는 이라크전 이후 인도주의적 필요에 대응하는 유엔의 역할을 가장 중요한 임무로 보았다. 하지만 이후 이라크 내에서 벌어지는 유혈 충돌과 무차별적인 테러는 이제 미국으로 하여금 이라크로의 주권이양이 이루어지는 2004년 6월 30일 이후 유엔에게 이라크 국가재건 업무의 많은 부분을 이양하도록 만들었다. 이 부분에 대해 유엔과 미국은 다른 입장을 취하고 있다. 유엔은 2004년 2월 초 코피 아난 유엔 사무총장은 브라히미(Lakhdar Brahimi)가 이끄는 팀을 이라크에 파견하였다. 팀의 조사에서 이라크 인들은 6월 30일 주권이양 날짜는 유지되어야 하고 또한 선거는 필수적인 단계라고 전원 동의하였지만, 주권이양 날짜와는 상관없이 여건이 갖추어진 이후에 선거를 치룰 것이라고 하였다. 따라서 이라크 임시정부가 세워지고 주권이 이라크 인들에게 이양되었을 때 유엔은 주요 역할을 하게 될 것이라고 이라크 인들은 바라고 있다고 하였다. 유엔은 이라크 인들과 함께 일하고 민주적 선거를 위해 필요한 제도적 틀에 대한 제언을 하고, 선거를 구성하는데 있어 도와주고 나아가 입헌하고 나라를 재구성하고 인권과 법치주의에 기반한 국가 설립에 도움을 줄 것이라고 하였다. "United Nations of Twenty-First Century Needs Japan's Wisdom, Experience, Says Secretary-General in Tokyo Address," UN Press Release, SG/SM/9167, (Feb 24, 2004).
미국은 군사적 문제에 있어서는 일극체제를 이루고 있다. 하지만 정치·외교적 문제에 있어서는 유럽 국가들이 미국의 헤게모니를 그냥 따르지 않고 다극체제를 형성하고 있다. 따라서 미국은 아프간전, 이라크전과 같이 군사력을 이용한 군사적 차원에 있어서는 일방적으로 성공할 수 있었다. 하지만 이라크 재건 및 국가건설과 같이 정치·외교적 차원에서 다뤄야 하는 문제는 국제사회의 협력이 필요하다는 사실을 깨닫게 되었다. 결국 미국은 국가재건이라는 정치적 문제를 군사적 차원에서 해결하려 했으나 한계에 부딪혔다. 따라서 국가들 간의 협력을 모색하게 되었고 유엔을 찾게 되었으며, 유엔의 의미와 중요성을 새로 인식하게 된 것이다.
이라크 재건과정에서 알 수 있다시피 미국은 현재 세계 유일한 강대국(super power) 위치에 있음에도 불구하고 세계 안보의 위협에 대응할 능력이나 정치적 의지가 없다. 아마도 유엔은 미국에게 있어, 미국이 홀로 행동하고 싶지 않을 때, 국제 평화와 안보를 유지하는 짐을 나누어 갖는 하나의 메커니즘으로써 가장 중요할 것이다. 미국에게 유엔은 미국의 외교정책 실현 수단에 지나지 않음이 이라크 전 감행과정을 통해 들어났다. 비록 유엔은 문제가 많고 완벽한데서 거리가 멀며 논쟁의 여지가 많지만, 평화유지활동은 유엔의 중요한 역할 중 하나로 남아있으며, 유엔은 미국의 리더십에 주요 수단의 장소를 제공해준다.
이라크 전 발발 1년이 지난 지금 미국은 국내와 이라크, 나아가 국제사회에서 들끓는 비난을 면치 못하고 있다. 유엔과의 협력과 유엔의 제 역할은 역시나 필요한 것이라는 결론에 이르게 되었고 미국에게 전후 이라크에서 유엔의 존재와 역할은 절대적으로 필요하게 되었다. 따라서 미국주도로 이라크전을 감행하고 이후 미군정 중심의 이라크 과도 통치가 이루어진 상황에서도 유엔은 결코 멸망한 것이 아니고 세계적 원칙들을 붙잡고 더 나은 세계를 만들기 위한 수단인 것임이 증명되었다. 이라크전 이후 이라크에서 유엔의 역할은 점차 중요해지고 커지고 있다. 결국 유엔을 약화시키고자 했던 부시 행정부의 노력은 실패하고 만 것이다.
대신 유엔은 이라크전에서 무력사용이 아닌 평화적 방법을 주장함으로서 다방면에서 그 필수불가결한 역할을 증명해보였다. 먼저, 유엔은 미국의 대이라크 전쟁을 5개월 동안이나 지연시켰으며, 독재자들을 비무장화 시키는데 있어 유엔 사찰단의 중요성을 보여주었다. 이라크전 이후 재건과정 시 미국의 대량살상무기 퇴치와 비교해볼 때 유엔 사찰단은 이라크에서 훨씬 더 많은 양의 위험한 무기들을 찾아내었고 이를 없앴다. 또한 유엔은 핵 확산방지조약(Nuclear Non-Proliferation Treaty: NPT)을 통해 모든 종류의 대량살상무기 퇴치에 앞장서고 있다. 다음으로 유엔은 부시행정부의 선제공격 전쟁의 바탕인 부시행정부의 새 국가안보독트린에 대한 전지구적 반대의 목소리를 구성하는데 있어 주요 포럼 장소가 되었다. 유엔 안보리 11개국을 포함한 여러 유엔 회원국들은 전세계 불안정과 불평등을 증대시킨다는 이유로 부시의 국가안보독트린에 반대하였다. 이제 유엔은 미국 지도자들이 이라크를 재건하는데 필요한 울타리를 고치고, 동맹을 새롭게 하고, 지지를 얻는 포럼(forum)의 장소가 되고 있다. Phyllis Bennis & John Cavanagh, "The United Nations has never been more relevant" New York University Global Beat syndicate (Sept. 29, 2003)
오늘날 이라크 사태가 주는 교훈은 미국이 혼자서 해결할 수 없는 문제가 있을 수 있다는 현실을 깨우쳐 준 것이다. 또한 미국이 향후 행동 방향을 결정하기 전에 아프가니스탄, 북한, 소말리아, 르완다 등 소위 "불량국가(rouge state)", "실패국가(failed state)"로 불리는 나라들도 회원국으로 참여하고 있는 유엔과의 긴밀한 공조와 충분한 협의를 거쳐야 한다는 것이다. 냉전종식과 함께 무력과 회유를 통해 사하라 이남의 아프리카 국가들과 일부 아시아 국가들을 끌어들이고자 했던 미-소의 경쟁적 노력이 중단되면서, 많은 저개발국가들이 주요 강대국들의 관심 밖으로 밀려났다. 이들 중 여러 국가가 "냉전과 테러전쟁 사이의 휴식기"라고 불리는 지난 10여년 동안, 선진국들의 무관심과 지원거부로 인해 소위 실패한 상태로 빠져들고 말았다. 앞으로 선진국들은 상호 협력하여 유엔에 대해 적절한 권위와 물적 자원을 제공해야 하며, 만약 이를 하지 않는다면, 제2의 아프가니스탄, 제2의 이라크는 향후 언제든지 다시 나타날 수 있을 것이다. 이신화, "제15장 유엔과 취약그룹(The Vulnerables)," 박수길 편,『21세기 유엔과 한국: 새로운 도전과 과제』 (서울: 도서출판 오름, 2002), pp. 522-523.
때때로 어려움에 닥치더라도, 유엔과의 연계는 미국과 나아가 국제사회에 이익이 된다. 만일 유엔이 오늘날 존재하지 않는다면, 국제사회는 이를 만들어야 할 것이다. 세계는 지도자들이 외교의 테이블에서 그들의 차이점을 조정할 수 있는 국제적 포럼을 필요로 하기 때문이다. Kim R. Holmes, The Future of U.S.-UN Relations, Remarks at the ⅩⅩⅠGerman American Conference at http://state.gov/p/io/un/ The U.S. and the UN section. 유엔은 전세계의 인도주의적 문제와 국내유민 문제들을 제기하고 다루는데 매우 중요한 역할을 하고 있다. 유엔은 대테러전에 대한 국제사회의 노력을 집합시켰다. 유엔이 테러리즘에 대한 컨벤션을 개최했을 뿐만 아니라, 유엔 안보리의 회원국들 또한 아프가니스탄 정권이 테러리스트들에 대한 지지를 하기 때문에 이 정권에 제재를 가하도록 직접적인 행동을 취하였다. 또한 유엔은 새로운 위협, 예를 들어 HIV/AIDS, SARS에 대하여 국제적 반응을 동원하는 수단임을 증명하기 시작하였다. 세계의 유일한 보편 기구로써 유엔은 이러한 탈국가적인 위협들을 유일하게 문제 삼을 수 있는 자격이 주어졌다. 미국은 유엔으로 하여금 국제범죄, 무기 확산, 환경 악화, 난민, 아동학대 그리고 여성 매매 등과 같은 인권 문제 등과 같은 탈국가적 위협들과 싸우는데 있어 유엔의 역할을 기대하고 있는 바이다. 이와 더불어 유엔 회원국들은 유엔으로 하여금 어느 한 국가가 이러한 모든 짐을 책임지지 않도록 가정하도록 요구한다. Derek Chollet & Robert Orr, The Washington Quarterly, (Autumn 2001), pp. 8-10.
유엔 안전보장이사회는 만장일치로 2004년 6월 8일 이라크의 완전한 주권회복을 재확인하고 이라크 임시정부와 이라크 주둔 다국적군과의 관계를 규정한 새 이라크 결의안 제1546호를 채택했다. 유엔 안보리 결의안 제1546호에는 이라크 과도정부에 미군 주도 다국적군의 철수 권한을 부여해 프랑스, 독일 등의 주장을 수용했다. 반면 다국적군에 대한 작전지휘권을 과도정부에 줄 수 없다는 미국과 영국의 입장도 반영했다. 새 결의안은 또 이라크 미군정의 상징인 연합군 임시행정처(CPA)를 해체하며 늦어도 2005년 1월 31일까지 총선거를 통해 이라크의 합법적인 정식정부를 구성하도록 하는 등 이라크 정치 일정을 명확히 했다. 또 결의안은 석유수출대금의 관리를 이라크 과도정부에 넘겨줄 것을 명문화했다. "유엔안보리 이라크결의안 만장일치 채택", 『동아일보』 2004년 6월 10일.
이 모든 과정에서 보았을 때 결국 유엔은 결코 멸망한 것이 아니고 세계적 원칙들을 붙잡고 더 나은 세계를 만들기 위한 수단인 것이다. 정의, 국제법의 존중, 분쟁의 평화적 해결 그리고 이러한 원칙들을 행동으로 옮기는 활동이 여기에 포함된다. 유엔 안전보장이사회 결의안 제1511호에서 선거 과정 수립 시 이라크 인들에게 필요한 유엔의 전문가들을 빌려줄 것을 요청하고, 과도통치위원회 요청 시 유엔과 그 관련 전문기관들의 자원을 보장하도록 요청한 조항을 통해 알 수 있듯이, 유엔의 수년간 인도주의 구호 활동, 평화 유지 및 재건 활동의 풍부한 인력 및 경험의 축척은 미국으로 하여금 유엔을 찾게 되는 요인이 되고 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 개요 = 1
• 제2절 연구 방법 및 논문의 구성 = 7
• 제2장 9.11 테러 이후 미국의 대외정책 = 10
• 제1절 9.11 테러가 미국의 대외정책에 미친 영향 = 11
• 제2절 신보수주의 재등장 및 미국 일방주의 외교정책 강조 = 17
• 제3장 아프가니스탄 전쟁 당시 미-유엔관계 = 21
• 제1절 9.11 테러 직후 미-유엔관계 = 21
• 제2절 아프가니스탄 전쟁 당시 미-유엔관계 = 25
• 제4장 이라크 전쟁 직전 미-유엔관계 = 30
• 제1절 미-유럽 대립 = 30
• 제2절 미-유럽의 분열 원인과 근인 분석 = 40
• 제5장 전후 이라크 재건과정과 미-유엔관계 = 45
• 제1절 이라크 재건 = 45
• 제2절 미-유럽관계 변화 = 58
• 제6장 결론 = 70
• 참고문헌 = 77