한국 분점정부의 대통령-의회관계 연구 : 입법과정을 중심으로 = Evaluation of the Divided Party Control of Government in Korea : The Legislative Process Analysis

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 한국 분점정부의 대통령-의회관계 변화를 입법과정을 중심으로 살펴보았다. 한국 분점정부에 관한 연구는 아직 초보적인 수준을 벗어나고 있지 못하기 때문에 여기서는 향후 분점정부 연구의 활성화를 위한 새로운 시각을 제공하는데 초점을 두었다.
분점정부는 서로 다른 정당이 대통령과 의회를 통제하는 상황을 말한다. 서로 다른 정당이 각각의 정부기관을 통제함으로써 정부기관의 통합보다는 분리성이 촉진된다. 이러한 이유로 분점정부는 대통령-이회관계를 악화시키고, 국정운영을 마비시켜 정부의 통치력을 저하시키는 원인으로 평가되었다. 이러한 부정적인 측면의 부각 때문에 분점정부는 극복해야 할 현실에 대한 구체분석에 기초한 것이 아니라는 문제의식에서 출발하였다. 분점정부의 현실에 대한 실증분석을 통해 분점정부에 대한 정당한 평가를 내리고, 단점정부와 차별성을 갖는 분점정부의 정치적 실천을 정립하고자 하였다. 이를 위해 입법과정 분석을 중심으로 한국 분점정부의 대통령-의회관계를 추적하였다.
연구결과는 다음과 같다.
첫째, 분점정부는 대통령제에서 나타는 고유한 현상이며, 의회제에는 적용할 수 없는 개념이다. 대통령제는 '이원적 민주 정통성'으로 인해 대통령과 의회가 정통성의 우위를 주장할 수 없지만, 의회제는 의회의 단일한 정통성에 기초하고 있다. 결국 분점정부는 대통령제에 고유한 이워적 민주 정통성의 양립상황이다.
둘째, 한국은 '무다수당 분점정부'가 출현하고 있다. 이는 양당제국가인 미국에서는 찾아볼 수 없는 현상으로, 다당제국가인 한국에서 고유하게 찾아볼 수 있는 분점정부의 독특한 형태다. 다수당 분점정부에서 행정부 집권당은 의회 다수당의 의석을 붕괴시키거나 그것이 불가능할 경우 다수당과의 협상에 주력하는 반면, 무다수당 분점정부에서는 원내 제3당과의 연합정치가 집권당의 핵심전략이 된다. 무다수당 분점정부는 대통령제에서도 다양한 연합정치가 필요하고, 가능하다는 것을 보여준다.
셋째, 단일 정당이 대통령과 의회를 통제해야 대통령제에 기능적이고, 통치효율성을 제고시킨다는 주장은 근거가 약하다. 오히려 서로 다른 정당이 대통령과 의회를 통제하는 분점정부에서 개혁적인 법안들이 많이 통과되었고, 의회의 권한이 확대되어 권력분리의 실현에 기여하고 있다. 13대 국회의 분점정부가 대표적인 사례이며, 김대중 정부 출범 직후 등장했던 두 번째 분점정부도 전체적인 입법산출은 높지 않았지만, 외환위기극복과 관련된 개혁법안들이 집중적으로 통과되었다. 또한 이 시기는 의회의 대통령에 대한 견제가 활발하게 이루어짐으로써 제왕적 대통령제의 문제를 어느 정도 완화시키는 역하고 했다.
넷째, 분점정부는 정당-유권자 연합의 재편에 의해 나타난다. 뉴딜연합의 붕과기 1952년 이후 미국 분점정부의 빈번한 출현 설명해준다면, 지역패권정당과 유권자 지지연합의 공고화는 한국 분점정부는 잦은 등장을 설명해준다. 이밖에 지역균열구조, 선거제도(지역주의와 결합된 소선거구제도, 전국구 의석배분방식의 변화, 선거주기의 불일치), 정당체제(다당제, 전근대적인 정당구조, 정당운영방식의 비민주성) 등의 구조적·제도적 요인과 행정부 실패의 반복, 선거연합의 부족 등의 정치적 요인이 한국 분점정부의 등장에 영향을 주었다.
다섯째, 분점정부가 분리성의 극대화로 대통령-의회관계의 악화와, 통치력 저하, 정국의 교착과 마비를 가져온다는 주장은 한국 분점정부의 대통령-의회관계를 분석해본 결과 맞지 않았다. 13대 국회의 분점정부에 비해 15대와 16대 구고히의 분점정부가 대통령-의화관계의 경직과 대립상황이 심해진 것은 사실이지만, 이는 분점정부만의 문제는 아니었고 단점정부 상황에서도 마찬가지였다.
분점정부가 통치력을 저하시킨다는 주장도 입법과정에 대한 분석을 통해 확인해본 결과 별다른 차이를 발견할 수 없었다. 입법산출과 중요법안의 처리에 있어 분점정부와 단점정부는 비슷한 결과를 보였다. 물론 집권당과 반대당간의 협상의제로 채택된 중요법안이 분점정부에서 몇 건 좌절된 사례가 있었지만, 단점정부에서도 동일한 현상이 나타났다. 이는 '경합장 의회'라는 한국 의회의 특성 때문이다.
분점정부가 정국의 교착과 마비를 가져온다는 주장도, 실제 분점정부 상황에서 대치정국이 존재한 것은 사실이지만, 극단적이 대립상황(국회의 완전 공전)은 단점정부가 더 많았다. 특히 분점정부를 단점정부로 개편한 후에 대치정국이 심했다. 여기서 중요한 사실은 대치정국은 정부유형과 무관하게 한국정치의 일상적인 현상이라는 것이다.
여섯째, 한국 분점정부의 정부운영은 연합정치에서 해답을 찾아야 한다. 한국의 정당정치와 의회정치의 현실은 미국 분점정부에서와 같은 '대화기제'가 존재하지 않는다. 비민주적 정당정치, 전근대적 의회운영이 이루어지기 때문이다. 따라서 이러한 현실적 한계를 극복하기 위해서는 연합정치를 활용하는 것이 가장 현실적인 대안이다. 물론 권력연합과 이권연합이 아닌 '정책연합'이 정착되어야 하고, 정당개혁과 의화운영방식의 개혁도 필수적이다.
마지막으로 한국 분점정부는 민주화의 산물이며, 제왕적 대통령에 대한 의회의 견제기능 회복에도 긍정적인 효과를 가져왔다. 권위주의 시대에는 분점정부가 등장할 수 없도록 제도적으로 봉쇄하였다. 따라서 분점정부가 등장했다는 사실 자체가 한국 민주화의 상징이다. 분점정부는 대통령이 지배하던 의회를, 대통령을 견제하는 의회로 변화시켰다. 한국정치는 분점정부로 인한 문제보다 오랜 단점정부로 인한 폐해가 더 심했다. 이것이 분점정부 출현의 한국적 의의다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Political parties are seen by most as a lubricant allowing the geart of government to roll more easily. When the president and a majority of aongress are of the same political party, they are more likely to cooperate in passing bills, presumably because their party, having acted to solve social problems, will be rewarded in the following elections.
I would argue that there is no good reason to expect that haning a president of the majority party holding congress would smooth passing legislation. There is no impact of divided government as well as those showing an impact, compare different presidencies at different times. We connot be certain that divided government is responsible for low legislative outcomes.
This dissertation intends to raise a question differently; whether divided government at the national level is the public's preference. Some would argue that the public must want divided government because their need to balance policies, ideologies, and contradictory expectations. I suspect that the public does not mind that there is divided party control, but that few vote to achieve this outcome. There is no evidence that the public willed divided government to happen.
As a divided party control of government has become almost a norm, political scientists have explored the causes and consepuences of a divided governmnet. Only few systematic analyses of divided government are available. In this dissertation, I Would trace on different causes and consequences of divided government in Korea and the U.S., falling back on arguments made on divided government of the U.S. to analyze the Korean cases.
By definition, divided governmnet occurs when one party controls the presidency while the other party does one or both houses of congress. It is the situation of dual democratic legitimacy standing together. The first divided government appeared in 1988 as a result of the 13th National Assembly election in Korea. Since then, divided government appeared four times.
Divided goverment, in which the majority political party or party coalition on letislature is not edintical to the party of the executive head, has stirred controversies in any presidential separation of power system that has ever experienced it. Especially, the consequences of a divided party control by two opposing parties have attracted high level of attention and conflicting ideas. In one side of controversy, a group of scholars contend that a divided government aggravated policy gridlocks between the president and legislative and thus deepens government is rebutted by those who empirically demonstrate that a diveded governmnet is does not necessaryly result in policy paralysis and absence of accountability and is rather derirable to represent various interests and prenevt a majority tyranny.
As an effort to help evaluate effects of divided government, this dissertation examines the Korean experience of divided government period from May 1988 through February 2003. I pay attention to how a divided government affects lesiglative process on which legislations are proposed, deliberated and passed. With an assumption that legislative processes constitute a crucial arena to pursue the relations of the president and legislative.
Under the divided government, National Assembly, the Korean legislature, took a relatively active role in setting ligislative agenda and deliberating on bills and no longer acquiescently accepted policy position from the president. National Assembly also increased its vioce in budget and stepped up its efforts to oversee executive avencies. In shor, people saw in a system of divided government as an advancedment of representative democracy featuring a relatively strong and influential legislature. Despite some concerns about the negative impact of divided government on the values of unity, efficiency, and accountability, divided government on the values of unity, efficiency, and accountability, divided government on the values of unity, efficiency, and accountability, divided government could promote another important values of democratization-i.e., deversity, power balansing, and coalition politics.
Divided government is surely not always preferable in any circumstance. In the U.S., which has a long tradition of strong legislature and stable democracy, a weak and undisciplined party system, little possibility of imperial presidentialism, and some kind of governability crisis for lack of governmental unity ans policy-making efficiency, divided government might not be urgently needed. Unified government might help enhance unity and efficiency of the U.S. government without much fear of dominance of the president and teh ruling party at the inordinate expense of minority groups and congress. But Korea has no such matured bases as the U.S. has. Korean democracy that still immatured, can be and has been thwarted by the excessive concentration of power in the hands of the president. Divided government might be a good recipe for institutionalizing Korean democracy, as a historical experience in the late 1980's suggests.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• (국문초록) = ⅳ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 필요성 = 1
• 제2절 연구내용 및 목적 = 6
• 제3절 연구범위 및 방법 = 10
• 제2장 분점정부의 이론적 쟁점 = 15
• 제1절 분점정부란 무엇인가? = 16
• 1. 분점정부의 정의 = 16
• 2. 개념화의 쟁점 = 20
• 제2절 정당정부론과 분점정부 = 30
• 1. 정당정부론의 등장 = 30
• 2. 정당정부론의 쟁점 = 35
• 3. 정당정부론에 대한 비판적 평가 = 41
• 제3장 미국 분점정부의 경험 = 46
• 제1절 분점정부의 기원과 전개과정 = 46
• 1. 미국 분점정부의 기원 = 46
• 2. 미국 분점정부의 역사적 전개과정 = 52
• 제2절 미국 분점정부의 등장 요인 = 64
• 1. 행태적 요인 = 65
• 2. 제도적 요인 = 83
• 제3절 미국의 분점정부와 정부운영 = 92
• 1. 분점정부와 통치력 = 92
• 2. 분점정부의 대통령-의회관계 = 99
• 3. 미국 분점정부 : 진단과 처방 = 101
• 제4장 한국의 분점정부와 대통령-의회관계 = 105
• 제1절 한국 분점정부의 기원과 전개과정 = 105
• 1. 한국 분점정부 논의의 현재성 = 105
• 2. 한국 분점정부의 기원 = 109
• 3. 한국 분점정부의 전개과정 = 126
• 제2절 한국 분점정부의 등장 요인 = 152
• 1. 구조적ㆍ제도적 요인 = 153
• 2. 정치적 요인 = 165
• 제3절 한국 분점정부와 대통령-의회관계 = 171
• 1. 대통령-의회관계와 입법과정 = 171
• 2. 법안처리 = 176
• 3. 의회의 대통령 견제 = 202
• 4, 국회의 집회 현황 = 210
• 제5장 한국 분점 정부 : 평가와 과제 = 214
• 제1절 한국 분점정부에 대한 평가 = 214
• 1. 분점정부의 한국적 의미 = 214
• 2. 한국 분점정부의 대통령-의회관계 평가 = 221
• 제2절 분점정부와 정부운영의 과제 = 228
• 1. 분점정부와 대통령의 선택 = 228
• 2. 분점정부와 제도개혁 = 234
• 제6장 결론 = 250
• 제1절 요약 및 평가 = 250
• 제2절 논문의 한계와 과제 = 254
• ＜참고문헌＞ = 256
• (Abstract) = 279