地方交付稅制度 改善方案에 관한 硏究

국문 초록 (Abstract)

지방자치란 '일정한 지역의 주민이 자기부담으로 지역공동의 일을 스스로 처리하는 것이다'라고 한다. 이것은 곧 재정수요를 충족시키기 위한 재원도 지역주민이 부담하는 것이 그 정의에 부합한다. 따라서 지방자치단체 총재원에서 자주재원이 차지하는 비중은 지방자립의 정도를 가늠하는 하나의 척도가 된다.
자본주의 경제하에서 지역경제 성장률에는 차이가 나타나고 이에 따라 지역간의 재정력 격차가 필연적으로 나타날 뿐만 아니라, 국세의 세원은 지역적으로 편재되어 있으므로 일부 국세가 지방세로 이전될 경우 지방자치단체간 재정력 격차는 더욱 심화될 가능성을 내재하고 있다.
더욱이 탄력적이고 세수가 충분한 세원은 대체로 이동성이 커서 지방자치단체에서 징수한다는 것은 비현실적이므로 지방자치단체의 재정은 중앙정부에 비해 영세할 수 밖에 없는 실정이다.
이러한 지방재정조정제도 중에서 지방교부세의 가장 특징적인 것이 있다면 자주재원의 성격으로 지방세와 더불어 지역간 재정력 격차를 해소하기 위하여 내 국세 총액의 15%의 법정교부율을 갖는 안정적인 일반적 재원의 성격을 갖는다는 점이다. 특히 세원의 편재라는 현실 속에서 공유적인 지방세의 성격을 갖는 지방교부세는 지방자치단체의 독립공유재원이라고 할 수 있고, 중앙정부와 지방 자치단체의 재원배분과 지방자치단체간의 재정력 격차를 시정하기 위한 목적에 현실적으로 가장 충실한 것이 지방교부세제도라 할 수 있다.
따라서 이러한 관점에서 본 연구는 지방재정조정제도 중에서 지방교부세 제도의 의의와 성격 및 기능을 알아보고 현행 지방교부세 배분과 그 운영의 문제점들을 파악하고 개선방안을 모색하는데 목적이 있다.
본 논문의 연구방법은 지방재정조정제도로서의 지방교부세에 관하여 이론적 틀을 정립하는 체계연구, 선행연구, 각종 통계수치 분석자료를 이용하였다. 또한 현행 지방교부세 배분상의 문제점과 개선방향을 제시하고자 정책연구 등 다각적인 방법을 활용하였다.
제2장의 지방교부세제도의 이론적 고찰은 기존 문헌을 중심으로, 지방교부세제도의 성격, 기능 등을 검토하였고, 제3장에서는 지방교부세의 재원, 종류, 산정 방법, 운영현황을 체계적으로 살펴보았으며, 제4장에서는 지방교부세 배분의 문제점을 살펴보고, 제5장에서 문제에 따른 현행 교부세제도의 개선방향을 제시하였다.
지방교부세의 개선에 있어서 고려하여야 할 첫 번째 기본원칙은 지방교부세의 기본취지인 형평화보조금의 역할이 극대화되어야 한다는 것이고, 두 번째는 지방 교부세의 산정이 보다 투명하게 이루어져야 한다는 점이다.
세 번째는 지방교부세가 그 긍정적인 역할에도 불구하고 많은 비판을 받는 중요한 이유 중의 하나가 역인센티브가 존재한다는 점이다. 이러한 비판이 제기되는 이유는 기준재정수요액과 기준재정수입액의 산정시 지방자치단체가 영향력을 행사할 수 없는 여건들, 즉 경제·사회적 환경이 열악하다거나, 과표가 절대적으로 낮다거나 하는 요인들만을 대상으로 하지 않고 지방자치단체가 충분히 조절할 수 있는 변수들, 예를 들어 공무원수와 같은 변수들이 산정공식에 직접 들어 있기 때문이다. 따라서 지방자치단체가 조절할 수 있는 변수들은 과감히 산정공식에서 제외시켜 교부세의 중립성을 확보하는 것이 필요하다.
네 번째의 기본원칙은 개선방안의 단기적 원칙이며, 현실성과 관련된 것이다. 원칙적으로 이론을 엄격히 적용하여 지방교부세의 개선방안을 제시하는 것이 바람직하지만, 현실적으로 이러한 개선방안은 채택되지 않을 것이며, 또한 지방자치단체의 안정성을 유지하기 위해서는 급격한 변화가 바람직하지 않을 수도 있다. 따라서 지금 당장 교부세 산정의 모든 문제를 게거할 수 없을 것으로 생각된다. 이러한 취지에 따라 지방교부세 산정의 기본원칙은 다음의 네가지로 설정하였다. 첫째, 형평화보조금 역할의 극대화, 둘째, 산정방식의 단순성 및 투명성 제고, 셋째, 교부세의 중립성의 확보, 넷째, 교부세 배분의 연속성 유지이다.
이상의 원칙 중에서 현실적인 필요성이 강하면서도 객관적인 기준을 제시하기 어려운 것이 교부세 배분의 연속성 유지이다. 즉, 보조금의 형평성 효과를 극대화하고, 단순성 및 투명성을 강조할 경우 현재의 교부세 배분과는 상당히 차이가 나는 지방자치단체가 발견될 수 밖에 없다. 이 경우 그 차액을 현실적으로 수용할 수 있는 수준으로 조정하기 위하여 가장 단순하면서 실현 가능한 방법은 차액에 대한 일정률만을 반영하는 것이다.
지방재정수요는 당분간 급격한 증대가 지속될 것으로 예상된다. 따라서 지방재정의 확충을 위한 대안의 하나로써 지방교부세의 재원보장기능과 재정형평화 기능을 강화하는 방향으로 지방교부세의 개선방향을 모색할 필요가 있다. 즉 지방 재정운영에 있어서 전반적인 효율성 및 자율성을 제고할 수 있도록 지방교부세 운영과정의 객관성을 높여주는 동시에 지방자치단체의 자율성과 재정의 책임성을 확보할 수 있는 방향으로 개선 방안을 강구해야 한다. 이를 위해서 「지방재정협의회」 구성이 필요하다고 할 것이다.
지방교부세가 일반재원이라는 본래의 의의를 살리기 위해서는 제도의 운영에 있어서 보다 적극적으로 지방자치단체의 참여를 유도할 필요가 있으며 특히 지방자치단체의 재정력에 대한 정확한 진단과 지방교부세의 결정 및 배분결과에 대한 적정한 평가를 위해서는 지방교부세의 재정형평화 기능의 평가를 위한 평가 기법의 개발을 반드시 실현시켜 나가야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 국문초록 = vi
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 구성 = 3
• 제2장 지방교부세제도의 이론적 고찰 = 5
• 제1절 이론적 배경 = 5
• 1. 지역불균등발전과 지방교부세 = 5
• 2. National Minimum과 지방교부세 = 7
• 제2절 지방교부세제도의 성격 = 9
• 1. 독립공유재원 = 9
• 2. 세원배분의 보완 = 10
• 3. 사용용도 제한의 금지 = 10
• 제3절 지방교부세제도의 기능 = 12
• 1. 재원보장 기능 = 12
• 2. 재정조정 기능 = 13
• 3. 자치단체의 재정자율성의 제고기능 = 14
• 제3장 지방교부세의 운영현황 = 16
• 제1절 지방교부세의 종류 = 17
• 1. 보통교부세 = 18
• 2. 특별교부세 = 18
• 3. 증액교부금 = 19
• 제2절 보통교부세의 산정 = 21
• 1. 보통교부세의 산정방법 = 21
• 2. 기준재정수요액의 산정 = 24
• 3. 기준재정수입액의 산정 = 35
• 제3절 지방교부세의 운영실태 = 38
• 1. 지방교부세의 배분 현황 = 38
• 2. 회계별 지방교부세의 비중 = 40
• 제4장 지방교부세제도의 문제점 = 41
• 제1절 배분방식의 문제점 = 42
• 1. 기준재정수요액 산정의 문제점 = 42
• 2. 기준재정수입액 산정의 문제점 = 44
• 3. 지방재정조정제도간 연계성 결여 = 46
• 4. 지방재정 균형화 기능의 미흡 = 47
• 5. 특별교부세 배분재원의 과다 = 47
• 6. 지방재정의 기본 통계와 적정재정지수의 결여 = 48
• 제2절 운영방법의 문제점 = 49
• 1. 운영의 불투명성 = 49
• 2. 법의 모호성 = 50
• 제5장 지방교부세제도의 개선방안 = 53
• 제1절 기본원칙 = 53
• 제2절 배분방법의 개선 = 55
• 1. 기준재정수요액 산정의 개선 = 55
• 2. 기준재정수입액 산정의 개선 = 59
• 3. 특별교부세 배분방법의 개선 = 60
• 4. 지방세 징수 노력의 적극유도 = 61
• 5. 인센티브제도의 강화 = 62
• 6. 재정 '페널티'제도의 합리적 운영 = 63
• 7. 법정 교부율의 단계적 상향조정 = 65
• 제3절 운영방법의 개선 = 66
• 1. 지방재정협의회 구성 = 66
• 2. 지방자치단체의 참여 = 67
• 3. 재원운용의 자율성 제고 = 68
• 제6장 결론 = 70
• 참고문헌 = 72