국민기초생활보장 수급 신청자의 탈락사유에 관한 연구 : 서울시 송파구의 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

지난 40년간의 시혜적 단순보호차원의 생활보호제도에서 저소득층에 대한 국가책임을 강화하는 종합적 빈곤대책으로써 국민기초생활보장제도가 실시되었으며, 국민기초생활보장법(이하 기초법으로 표시)의 실시로 선정기준이 완화되어 국민기초수급권자가 늘어나고 사회안전망의 사각지대가 줄어들 것이라는 기대와는 달리 수급권자 수가 예전의 생활보호대상자수(한시적보호 포함)보다 오히려 줄어들어 보호의 사각지대에 대한 근원적인 문제해결에는 미흡한 수준이다. 이러한 문제를 해결코자 도입되었던 기초법의 도입취지와는상반되는 현상을 보이면서 이는 사회문제화 되려는 경향을 보이고 있다. 따라서 본 연구자는 수급권자의 선정여부를 좌우하는 선정기준을 중심으로 수급탈락자의 탈락사유를 밝히고, 탈락사유가 합당한지와 또한 이에 대한 문제점과 개선방안 제시를 연구의 목적으로 한다.
연구방법으로는 지역선정(서울특별시에 한정하여 송파구를 무작위 선정하였음)에서 서울시 송파구내의 기초법 신청자 중 수급탈락자 300명을 무작위추출하여 기초법의 선정기준(7기준)을 중심으로 탈락사유를 분석하였으며, 수집된 자료는 빈도분석, 교차분석 등의 통계기법을 사용하여 분석하였다. 또한연구의 대상을 송파구내의 탈락자로 한정하였기 때문에 전국 탈락자로 대표하기에는 다소 무리가 있다. 연구의 결과는 다음과 같다.
첫째, 탈락사유중 가장 많은 부분을 차지한 사유가 소득기준에 의한 탈락(37.7%)이다. 기초법에서는 상시고용을 제외한 임시, 일일고용 대상자의 소득파악이 생활보호제도에서 보다 좀 더 구체화 되었으며, 기초법에서 처음 실시되는 부양의무자에 대한 부양능력여부 판단시 부양능력 미약에 따른 부양비 산정과 사적이전소득, 추정소득의 부과로 인하여 소득기준을 초과한 경우가 많았다.
둘째, 재산기준에 따른 탈락자는 19.0%로 나타났다. 이는 재산기준이 생활보호법의 과표, 한시적보호의 공시지가와는 다르게 시가를 적용하였으며, 한시적 생활보호의 재산금액보다 기초법의 재산기준이 하향적용되어 한시적 보호대상자가 대거 탈락하는 사례가 나타났다. 또한 금융자산조회와 전국분 자산조회의 결과로 재산기준에 많은 탈락자가 발생했다.
셋째, 부양의무자 기준에 의한 탈락자는 18.7%로 한시적보호대상자와 신규신청자가 대거탈락하였다. 한시적보호대상자의 탈락사유는 한시적보호대상자의 부양의무자 조사에 있어서 부양의무자가 있다 하더라도 보호대상자와 생계를 같이 하지 않는 경우에 부양을 받을 수 없는 것으로 간주하여 부양의무자를 조사하지 않았기 때문에 이번 기초법의 부양의무자 조사에서 이들 중부양의무자가 능력이 있는 경우 탈락된 것이다. 신규신청자의 경우는 부양의무자에 대한 고려없이 본인의 생활이 어려운자 중 실직자들이 대부분 신청하여 부양능력자가 있어 대상자에서 제외되는 경우가 발생했다.
넷째, 생활보호법에서는 없었던 주소지기준(2.3%), 승용차(1.3%), 주거면적(0.6%) 등이 새로이 생겨 나 이에 따른 탈락자도 발생하였으나 이 기준에 의한 탈락자는 많지 않았다. 탈락자들이 대부분 한가지의 선정기준에 의해 탈락되기보다는 여러 선정기준을 동시에 초과하여 탈락된 경우가 많았다.
많은 탈락자가 발생된 국민기초생활보장법의 선정기준상의 문제점 해결을위한 개선방안으로 본 연구자는 다음과 같은 제언을 하고자 한다. 첫째, 소득과 재산기준에 있어서 소득평가액에 월세비와 대학생 등록금지출에 관한공제가 이루어져야 할 것이며, 2003년부터 실시예정인 소득인정액의 조기정착을 위해서는 소득과 재산조사에 대한 명확한 기준이 있어야 할 것이다.
둘째, 부양의무자 조사시 부양능력 판별에 있어 소득기준을 가구별 지출요인을 고려하지 않은 소득액을 기준으로 하고있어 소득은 어느정도 있으나 지출이 많아 실질적인 부양의무가 불가능한 자도 부양능력자로 분류될 수 있으므로 ’소득‘기준이 아닌 ’소득평가액‘을 기준으로하여 실질적인 부양이 가능한부양의무자에 대하여 탈락자로 분류하여야 할 것이다.
셋째, 집단 비닐하우스촌에 거주하는 생활환경이 열악한 대상자를 보호하기 위한 각 지자체별로의 노력이 이루어져야 할 것이며, 정부는 이를 적극권장해야 할 것이다.
넷째, 근로능력자에 대한 빈곤의 탈피는 생계비의 지원이 아닌 자활사업에의한 근로의욕고취, 고용창출, 기술습득일 것이며, 이를 위하여 지속적인 자활사업의 활성화가 이루어져야 할 것이다.
마지막으로, 위의 모든 개선사항이 이루어지기 위해서는 복지인프라의 구축과 충분한 예산지원 등이 기본적으로 확보되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

For last 40 years, the national basic livelihood security system has been enforced as a comprehensive counterplan against poverty to strengthen the national responsibility for the lower income brackets, replacing the previous livelihood protection system that was a simple protection measure based on benefaction. Different from the expectation of reducing blind spots in social safety nets and of increasing national basic right holders by enacting the National Basic Livelihood Security Act (hereafter, 'the basic law') that anticipated to mitigate the criteria for selection, the actual number of right holders was rather decreased compared to the number of the previous livelihood protection subjects(including temporary protection).
So it proves to be insufficient for solving the essential problems of the blind spots of protection, showing a contrary phenomenon to the purpose of the basic law introduced to solve those problems. Now it reveals even a tendency of social problems.
Therefore, I am going to clarify causes of being left out, to examine whether the causes are proper or not, and to suggest some improving measures for the problems, focusing on the criteria for selection that are crucial matters.
As for the methods of research, Songpa-gu in Seoul has been selected by a random sampling method, and by the same manner 300 rejectees among applicants for the benefit of the basic law have been selected and examined by seven criteria for selection. In analyzing the collected data, some statistical techniques such as the frequency analysis and cross-examination analysis have been adopted. Since the sample for this research is limited only to the rejectees of Songpa-gu, it seems to be insufficient to represent the reality of the whole nation.
First, most of the rejectees―37.7%―are being left out by the criterion of income. In the basic law, the investigation of income of the temporary and daily employees, except regular workers, is more specific than in the livelihood protection system. As judging the capacity of a person responsible for supporting―which is enforced for the first time by the basic law―many cases exceed the criterion of income because of including supporting expenses related to the lack of supporting abilities and the imposition of private transfer income and estimated income.
Second, the rate of rejectees by the criterion of property is 19.0%.
This is because the current price of property is different from the taxable amount by the livelihood protection act and from the declared land value by the limited-time protection. The property criterion of the basic law is applied downward compared to the property amount by the limited-time protection, so the beneficiaries of the limited-time protection has to be left out in large numbers. And also the investigation of financial assets and nationwide property ownership results in lots of applicants being rejected by the criterion of property.
Third, the portion of rejectees by the criterion of compulsory supporters becomes 18.7%, producing lots of rejectees from the area of the limited-time protection and from new applicants as well. The reason of mass rejection in the area of the limited-time protection is that in the investigation of compulsory supporters for the limited-time protection, those who do not live together are excluded in the range of capable supporters, regarding them as being unable to support, but in the basic law, they are all included in the supporter group regarding them as having the abilities of support.
Forth, there are some rejectees by the criteria of dwelling place(2.3%), by automobiles(1.3%), and by the size of housing(0.6%) all that were not existed in the livelihood protection act, but they are not many. Most of the rejectees are being left out by a combination of different causes, rather than a single criterion.
I'd like to propose the following measures to settle down and improve the problems of selection criteria in the basic law that results in a great number of rejectees: First, for the criteria of income and property, the monthly rental and university expenses should be deducted from the assessment of income. For the early settlement of income approval system that expects to be enforced from 2003, there must be specific criteria for the investigation of income and property.
Second, for the examination of compulsory supporters, in the abilities of supporting, not considered is the factor of expenditures that is different by households, therefore, though a household has some incomes, if the expenditures exceed the incomes, this must be excluded from the range of a appropriate supporter, but in reality this is included. So the criterion of income should be changed into the assessment of income so that only capable supporters are being left out.
Third, efforts must be carried out to protect those who live in poor surroundings including the plastic-house village by local autonomies respectively. And government should promote this activity actively.
Forth, since capable workers' breaking from the poverty is not achieved through the aid of living expenses but through the instillation of the willingness of working with the self-supporting programs, creation of employment, and acquiring of techniques, the activation of self-supporting programs must be carried out continuously.
Finally, to accomplish all the improvements above mentioned, the construction of welfare-infra and the backing with sufficient budget must be secured basically.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구내용 및 방법 = 3
• 1. 연구내용 = 3
• 2. 연구방법 = 3
• II. 국민기초 생활보장제도의 내용과 의의 = 5
• 제1절 국민기초생활보장법의 제정 배경 = 5
• 1. 생활보호의 한계 = 5
• 2. 경제위기와 대량실업 = 9
• 3. 시민단체의 제도개선요구 = 10
• 제2절 국민기초생활보장제도의 주요 내용 = 12
• 1. 급여의 성격 = 12
• 2. 선정기준의 재조정 = 12
• 3. 급여 종류의 확대 및 급여 수준의 증가 = 14
• 4. 자활지원서비스의 체계적 지원 = 15
• 5. 공식적 최저생계비 계측 = 16
• 6. 위원회의 개편 = 17
• III.수급자 선정기준 = 20
• 제1절 선정기준의 개요 = 20
• 제2절 소득기준 = 20
• 1. 소득평가액의 개념 = 21
• 2. 소득기준 = 21
• 3. 기타소득 = 22
• 제3절 재산기준 = 23
• 1. 제산가액 기준 = 23
• 2. 주택 및 농지의 면적기준 = 24
• 3. 승용차 기준 = 25
• 4. 수급권자 재산 금액기준의 특례 = 26
• 제4절 부양의무자 기준 = 28
• 1. 부양의무자 조사 = 28
• 2. 부양의무자 재산기준의 특례 = 33
• 제5절 특례기준 = 34
• 1. 의료급여의 특례 = 34
• 2. 교육급여의 특례 = 35
• 3. 자활급여의 특례 = 35
• 4. 기타, 타 법률 등에 의한 급여대상자 = 35
• IV. 탈락자 사유 분석 = 38
• 제1절 탈락자의 사회인구학적 특성 = 38
• 제2절 선정기준별 분석 = 41
• 1. 주소지 기준 = 41
• 2. 부양의무자 범위 및 부양능력 판별기준 = 41
• 3. 소득기준 = 50
• 4. 재산기준 = 52
• 5. 주거면적 기준 = 54
• 6. 토지소유 기준 = 55
• 7. 자동차소유 기준 = 56
• 8. 보호구분, 가족수, 가족유형별 탈락사유 = 57
• V. 결론 : 연구의 함의 = 62
• 제1절 국민기초생활보장법의 성과 = 63
• 제2절 한계점과 개선방안 = 65
• 1. 한계점 = 65
• 2. 개선 방안 = 70
• 참고문헌 = 76
• <부록> = 80
• ABSTRACT = 87