국민기초생활보장제도의 운영 개선방안에 관한 연구 : 근로연계 복지국가로의 전환을 중심으로 = (A) study of methods of innovating the national basic life security system : focused on transition to the welfare-to-work state

국문 초록 (Abstract)

국민기초생활보장제도는 단순한 생계지원의 과거 생활보호제도가 장기간의 경제적 위기와 고실업 사회적 상황에서 저소득층에 대한 전반적인 생활보장의 기능을 수행하지 못하여, 이를 극복하기 위한 방안으로 국회와 시민단체가 중심이 되어 국민기초생활보장법을 제정하게 되었으며 2000년 10월부터 전국적으로 시행되고 있다.
김대중 정부의 생산적 복지의 개혁적 복지정책이 국민의 헌법적인 권리를 보장하기 위한 표면적인 결과로서는 성공적이라 할 수 있다. 그러나, 이 제도는 한국의 고유한 경제 중심적인 논리와 노동시장의 경직성, 복지 윤리의 미확립 등의 문제들을 뒤에 업고, 짧은 준비과정에서 만들어진 제도였다. 이에 나타나는 현실은 수급자 선정의 문제, 근로유인의 문제, 행정체계의 미확립 등의 많은 문제점으로 단지 선진국의 복지개혁의 틀에만 맞추려는 즉, 우리의 환경에 적합한 복지정책을 아직 정립하지 못한 것이라 평가할 수 있다.
복지국가의 모습은 1970년대 이후에 계속되고 있는 각 국가의 저성장·고실업의 문제와 1980년대의 이데올로기의 범람속에 국가영향력의 축소작업의 진행과 더불어, 1990년대 이후에는 복지국가를 시장논리에 의해 재편하려는 근로연계적, 능동적인 성격으로 변화하고 있다. 근로연계 복지국가는 과거의 수동적 복지국가가 수급자의 감소를 이끌지 못하였고 늘어나는 수급자와 그에 따른 재정부담, 케인즈주의 복지국가의 붕괴라는 역사적인 흐름아래 복지국가가 내세우는 새로운 정치·경제적 환경에 적응하는 복지국가의 틀이라 할 수 있다.
이 논문에서는 서구 복지국가들의 복지개혁을 3가지 유형으로 분류하여 이를 대표할 수 있는 미국, 영국, 스웨덴, 네덜란드의 사회보장제도 개혁사례들을 살펴 봄으로써 그 시사점을 한국의 근로연계적 복지개혁의 중심에 있는 국민기초생활 보장제도의 개선방안을 마련하는데 활용하고자 하였다.
복지국가의 유형을 살펴보면 자본주의의 틀을 이어온 영·미계의 복지국가들, 사회민주주의의 틀을 이어온 북유럽국가들, 중도적인 모습을 보여온 국가들의 모습으로 구분할 수 있다. 서구의 복지국가들은 현재 복지의존은 바람직하지 않은 현상으로써 복지의존에서 벗어나 노동시장으로의 빠른 진입을 요구하는 근로연계 복지국가의 기본 이념을 공유하는 거대한 동질적 흐름을 가지고 있으나, 방법상에서 국가의 성격에 따라 상이한 흐름을 나타내고 있다.
한국 복지개혁의 중심에 있는 국민기초생활보장제도는 그 성격에 있어서 복지 다원주의적 탈복지형, 사민주의적 사회통합형의 모습을 동시에 보이고 있다. 김대중 정부에서 추구하는 생산적 복지의 주된 관심은 인적자본의 개발과 저소득층의 자활에 있다. 이러한 목표는 보편적 사회복지제도를 바탕으로 적극적 노동시장 사업을 통하여 완전고용을 추구하는 스웨덴 같은 활성화 모델, 즉 사민주의적 사회 통합형과는 다르다. 오히려 자활을 강조하는 생산적 복지는 이념적인 측면에서 볼때, 신자유주의의 영향아래 복지급여의 수급과 근로를 연계시키며, 소득보장 보다는 고용중심 전략을 추구하는 영국, 미국식 근로연계복지 모델 즉, 복지다원주의적 탈복지형과 유사하다고 볼 수 있다. 그러나 김대중 정부에서 진행된 사회복지제도의 개혁을 보면, 이러한 탈복지형과 사회통합형의 특성을 동시에 나타내고 있다.
국민기초생활보장제도의 운영상의 개선 방안을 제시한다면,
첫째, 수급자 선정의 정확화를 위해 부정수급자를 근절하고 수급자 선정기준을 합리화하여야 한다. 둘째, 급여수준의 적정화를 위해 아동 및 장애인에 대한 보충적 지원을 하고 급여수준에 물가와 치료비를 적극적으로 반영하며, 도시와 농어촌 지역간의 차등지원을 하여야 할 것이다. 셋째, 근로유인을 위한 자활사업의 확대방안으로 자활사업참여에 적합한 수급자를 선정하고 자활사업참여를 위한 유인체계의 확립이 필요하며, 수급자의 특성에 맞는 자활프로그램의 개발·확대, 근로의욕의 제고, 차상위계층에 대한 지원 강화, 자활지원서비스의 체계적 지원이 필요하다. 넷째, 사회복지서비스 지원체계 확대를 위해 지방자치단체복지행정시스템 확충 및 협력체제구축이 필요하며, 민간자활 인프라 확충이 필요하다.
외국의 사례를 통한 논의를 바탕으로 한국의 근로연계적 복지개혁을 위한 제안을 제시하면,
첫째, 교육적 개혁을 통한 복지윤리의 정립이 필요하다. 국민기초생활보장제도의 성공적인 운영을 위해서는 우선 사회전반의 복지윤리의 정립이 가장 시급한 문제이다. 노동윤리의 강조는 근로연계 복지국가로의 변화의 과정에서 필수요소이다. 둘째, 근로유인제도의 시행과 노동시장의 유연화를 통한 수급자에 대한 고용기회 확대가 이루어져야 한다. 이를 위하여 영국의 WFTC와 미국의 EITC와 같은 인센티브 프로그램의 도입이 필요하고, 이에 한국의 상황에 맞는 제도적 연구가 필요하다. 또한 노동시장의 유연성의 확보로 복지수급자의 노동시장으로의 진입에 긍정적 효과를 거둘 수 있는 민간부문의 고용창출이 확대되어야 할 것이다. 경제위기 상황은 언제고 시작될 수도 있고 끝날 수도 있다. 외국의 사례는 이 주기에 영향을 크게 받는 것으로 나타난다. 따라서 노·사·정 합의에 의한 노동시장 유연화의 실현이 더욱 중요한 것이다. 셋째, 지방자치단체와 민간으로의 복지권의 분배가 이루어져야 한다. 현재의 지방자치단체의 참여수준은 매우 저조한 실정이다. 이를 위하여 재정적 유인책 등을 고려하여야 할 것이다. 또한 자원봉사를 활성화하여 부족한 인력을 채워나가야 할 것이다. 마지막으로 장기적 관점에서의 재정확보방안이 마련되어야 한다. 이는 노령화사회에 대한 준비와 함께 이루어져야 한다. 노령층에게는 사회적 안전망을 확보하고 젊은층에게는 짐을 최소화하는 방향으로 나가야 한다. 또한, 비경제 활동인구 중 경제활동이 가능한 건강한 노인 계층이나 재가 장애인 계층에 적합한 취업 혹은 창업의 기회를 적극 제공해 실제 경제활동에 종사하게 하는 방안들을 마련해야 할 것이다.
한국의 근로연계 복지국가로의 변화는 시작단계라 할 수 있다. 현재의 문제점들을 보다 세심한 주의를 가지고 개선시키고, 선진국의 정책들을 모방하기보다는 나름대로의 체계를 세우고 발전시켜 나가야 할 것이다. 현재의 일방적인 복지개혁은 취약계층의 삶의 질을 더욱 악화시킬 수 있다는 반성과 함께, 사회적 통합과 사회적·경제적 혼란을 최소화 할 수 있는 방향으로 개선되어 나가야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Over the last few decades, the economic crisis has brought a massive unemployment in Korea, causing a great increase of the poor and number of the basic life protection recipients. Poverty caused by this situation is a huge social problem. Therefore, the national basic life security system which has been enforced since October, 2000 with one year of preparation plays an essential role in the national public assistance and fulfills its function securing the lower social stratum as the ultimate social safety net.
This kind of welfare reform is a new paradigm in the all of the world changing from welfare to work. However, a major paradigm shift has been undertaken to strengthen the Government's responsibility. In order to secure the basic life for the low-income class earning less than the minimum cost of living, living expenses are provided for these households regardless of their age and ability to work. But this change forces the mandatory work requirements for the most recipients at the same time.
To study the methods of improving the national basic life security system, first this paper classified three types of welfare state styles (the welfare pluralist post-welfare state model, the social democratic integrated welfare state model, the mixed corporatist or institutional welfare state model).
The welfare pluralist post-welfare state model emphasizes the recovery of welfare morality and presents a compatible economic model of welfare reform predicated on work and personal responsibility relating to the financial incentive. The social democratic integrated welfare state model emphasizes the full employment and the long-term development of human sources preventing the return to welfare dependency. But It doesn't force behavior-related rules. The mixed corporatist or institutional welfare state model shows the middle style. This kind of countries emphasizes the living minimum and the group responsibility together. The most important thing is that all of the states' welfare reforms are from welfare to work. The national basic life security system is near the welfare pluralist post-welfare state model, but in some cases like universal living minimum it is similar to the social democratic integrated welfare state model.
This study includes several schemes for the contents of the national basic livelihood security system as follows. First, to select the real recipients, it is necessary to make scientific social infrastructure. Second, the selection criteria for the recipients should be unified by the distinctive situation like all non able-bodied recipients and the prices of commodities. Third, in order to motivate the recipients and to establish efficient working system, it should promote a systematic training program such as work-net, self-support centers, job search services for the job opportunity. Finally, it should be provided by linking local government and increasing social workers.
In the preceding chapters, this study suggests the future trajectories of the national basic life security system.
First, this system should strengthen welfare morality through the educational reform. It is the essential condition and the matter must be settled without delay. Second, it should consider the work incentive like WFTC and EITC, but it must consider the national situation preferentially and adopt the labor market flexibility. Third, it should be accompanied by distribution of the welfare power and should be balanced in the division of responsibilities between the national and local governments. Finally, to ensure the long term finance, the able-bodied aging population should enable themselves to live on their own. It should consider the aging society. For the aging, it should provide the social security net and the taxpayer's social burden should be reduced. And it must consider the shunned people like the disabled people carefully.

목차 (Table of Contents)

• 차례 = i
• 그림 차례 = iv
• 표 차례 =iv
• 국문요약 = v
• 제1장 서론 = 1
• 1.1 연구의 배경 및 목적 = 1
• 1.2 연구의 범위 및 방법 = 3
• 제2장 근로연계 복지국가에 대한 배경적 지식 = 6
• 2.1 근로연계 복지국가의 개념 = 6
• 2.2 근로연계 복지국가의 역사적 배경 = 8
• 2.2.1 복지국가의 전개 및 유형 = 8
• 2.2.2 근로연계 복지국가의 측면에서의 복지국가 유형 = 12
• 2.2.3 한국에서의 근로연계 복지국가의 등장 = 14
• 2.3 근로연계 복지국가의 배경적 담론 및 Ideology = 16
• 2.3.1 케인즈주의 복지국가의 해체와 슘페터적 근로연계복지국가 = 17
• 2.3.2 세계화와 신자유주의 = 19
• 2.3.3 복지다원주의(Welfare Pluralism) = 22
• 2.3.4 조합주의와 사회민주주의 = 24
• 제3장 외국의 근로연계적 복지개혁의 사례 = 28
• 3.1 미국의 복지개혁 = 28
• 3.1.1 근로연계 복지국가로의 개혁 배경 = 28
• 3.1.1.1 신보수주의적 개혁의 한계 = 28
• 3.1.1.2 미국식 노동윤리의 회복 = 30
• 3.1.2 근로연계적 복지개혁의 주요 내용 = 31
• 3.1.2.1 AFDC 프로그램의 TANF 프로그램으로의 전환 = 31
• 3.1.2.2 재정유인프로그램의 적극적 활용 = 33
• 3.1.3 미국의 개혁의 한계 = 35
• 3.2 영국의 복지개혁 = 38
• 3.2.1 근로연계 복지국가로의 개혁 배경 = 38
• 3.2.1.1 신보수주의적 개혁의 한계 = 38
• 3.2.1.2 과중한 재정부담과 노동윤리의 제고 = 39
• 3.2.2 근로연계 개혁의 주요 내용 = 40
• 3.2.2.1 뉴딜(New Deal) 정책 = 40
• 3.2.2.2 사회부조 프로그램의 보완 = 42
• 3.2.3 영국 개혁의 한계 = 45
• 3.3 스웨덴의 복지개혁 = 47
• 3.3.1 근로연계 복지국가로의 개혁 배경 = 47
• 3.3.1.1 전통적 스웨덴식 복지사회의 붕괴 = 47
• 3.3.1.2 스웨덴식 '제3의 길'의 실패와 경제적 위기 = 49
• 3.3.2 근로연계 개혁의 주요 내용 = 51
• 3.3.2.1 긴축재정을 통한 복지비용의 삭감 = 51
• 3.3.2.2 적극적 노동시장정책 = 52
• 3.3.3 스웨덴 개혁의 한계 = 54
• 3.4 네덜란드의 복지개혁 = 56
• 3.4.1 근로연계 복지국가로의 개혁 배경 = 56
• 3.4.1.1 극심한 경제적 위기 = 56
• 3.4.1.2 무능의 문제 = 58
• 3.4.2 근로연계 개혁의 주요 내용 = 59
• 3.4.2.1 노사의 합의에 의한 개혁 = 59
• 3.4.2.2 사회보장제도의 개혁 = 61
• 3.4.3 네덜란드 개혁의 한계 = 64
• 3.5 각국의 사례들과 한국과의 비교 = 66
• 제4장 국민기초생활보장제도의 실시 현황과 문제점 = 71
• 4.1 국민기초생활보장법의 제정 = 71
• 4.1.1 국민기초생활보장법의 제정 의의 = 71
• 4.1.2 국민기초생활보장법의 제정 배경 = 72
• 4.1.3 생활보호법과 국민기초생활보장법의 비교 = 74
• 4.1.4 국민기초생활보장법의 제정 과정에서의 주요 논쟁 = 76
• 4.1.4.1 실업대책 = 77
• 4.1.4.2 근로의욕감퇴 = 78
• 4.1.4.3 대상자 선정 = 79
• 4.1.4.4 운영체계 = 80
• 4.1.4.5 재정조달 = 81
• 4.2 국민기초생활보장제도의 현황 = 82
• 4.2.1 수급자 선정 = 82
• 4.2.2 급여수준과 근로유인 = 86
• 4.2.3 행정체계와 재정 = 91
• 4.3 국민기초생활보장제도의 운영상의 문제점 = 93
• 4.3.1 수급자 선정의 문제 = 94
• 4.3.2 근로유인의 문제 = 103
• 4.3.3 행정체계의 문제 = 109
• 제5장 국민기초생활보장제도의 운영개선방안과 근로연계적 복지개혁을 위한 제안 = 112
• 5.1 국민기초생활보장제도의 운영개선 방안 = 112
• 5.1.1 수급자 선정의 정확화 = 112
• 5.1.2 급여수준의 적정화 = 113
• 5.1.3 근로유인을 위한 자활사업의 확대 = 114
• 5.1.4 사회복지서비스 지원체계의 확대 = 115
• 5.2 근로연계적 복지개혁을 위한 제안 = 117
• 5.2.1 교육적 개혁을 통한 복지윤리의 정립 = 118
• 5.2.2 근로유인과 노동시장 유연화 전략 = 119
• 5.2.3 지방자치단체와 민간으로의 복지권력 이양과 지원 = 123
• 5.2.4 장기적 관점에서의 재정확보의 대안 = 126
• 제6장 결론 = 129
• 참고문헌 = 133
• ABSTRACT = 144