정치체제의 변화에 따른 언론의 성격 : '80년대 이후 한국의 역대 정권을 중심으로|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

2001년 세무조사와 관련한 경험에서도 알 수 있듯이 언론자유와 언론탄압의 문제는 여전히 한국사회의 뜨거운 논쟁점중의 하나이다. 권위주의정권 시절, 국가의 일방적인 언론통제와 압력 속에 험난한 길을 걸어왔던 한국언론이 자유민주주의 정권에서도 언론탄압 등의 논란으로부터 자유롭지 못한 것이다.
우리나라 언론은 정치체제의 변화, 또는 정치권력의 변천에 따라 그 기능과 역할, 성격이 바뀌어왔다. 정치체제, 각 정권마다 언론의 성격은 제각기 달랐지만, 권위주의 정권에서는 언론이 국가나 정치권력으로부터 자유롭지 못하고 자유민주주의 정권에서 언론은 자유로운 것으로 인식되어 왔다. 절대적인 기준에서도 이 명제는 일정부분 사실이다. 그러나 권위주의에서 자유민주주의로의 이행에도 불구하고 계속되는 언론탄압 논란의 현실은 어떻게 설명될 수 있을 것인가?
이 연구는 우리나라 정치체제의 변화, 정치권력의 변천에 따라 나타나는 언론의 성격을 규명하는데 있다. 언론을 정부와의 대등한 관계, 즉 이분구조 속에서 그 기능이나 역할을 설명할 수도 있지만 이 연구에서는 언론의 성격규명을 위해 3분영역모형으로 분석을 시도했다.
언론의 성격에 영향을 주는 각 변수들을 3영역으로 분류했다. 즉, 언론의 성격을 국가와 시장, 시민사회 3영역의 범주 속에서 파악하려 했는데 이는 언론이 이 3영역에서 저마다의 특성을 갖추고 있다는 전제에서 출발하는 것이다. 언론은 이 3영역의 일정부분에서 서로 공유되기도 하며 정치체제에 따라 공유되는 영역이 달라진다는 것이 분석틀이다.
정치사회학과 언론학 이론의 종합으로 권위주의 체제에서는 언론은 국가의 영역으로 성격이 규정지어지며 자유주의체제에서는 자율경쟁이 강조되는 시장영역의 성격으로 나타난다. 또 시민의 적극적인 참여가 보장되는 자유민주주의 체제에서는 공론장으로서의 언론의 성격이 나타난다. 이런 분석틀을 각각 다른 정치체제로 규정되는 역대 정권에 적용시켜 각 정권마다 언론의 특성을 분석했다.
이를 위해 먼저 1980년부터 2001년 하반기까지의 전두환 정권, 노태우 정권, 김영삼 정권, 김대중 정권에 이르기까지 역대정권의 정치체제와 유형을 분류하고 성격을 규정하고자 했다. 둘째로, 각 정권의 언론관과 언론정책을 고찰했다. 셋째, 역대 정권에서 이뤄진 언론통제사례를 분석하고 매체에 나타난 국가의 이데올로기확산과 발전 도구로서의 보도양상을 확인했다. 넷째, 역대정권에서 시장영역으로의 언론 발전을 살펴보기 위해 시장의 규제와 진입장벽의 존재여부 고찰에 이어 매체수의 증가, 각 매체의 매출액과 수익률 등 시장의 외형적인 성장에 대한 통계치를 집계해 그 결과를 분석했다. 넷째, 시민사회영역의 언론의 성격으로는 언론사 내부의 노조운동, 시민언론운동단체의 수용자 운동 등을 분석했다.
우선 이론적 논의를 통하여 각 정권의 유형과 성격을 규정했다. 5공화국 전두환정권은 '군부권위주의 정권'으로, 6공화국 노태우 정권은 '과도기적 권위주의 정권'으로, 두 정권은 권위주의 정치체제로 분류됐다. 김영삼 정권은 '제한적, 또는 권위주의적 자유민주주의 정권'으로 성격이 규정되고 김대중 정권도 비슷한 유형으로 분류됐다.
정권별로 나타난 언론의 성격은 다음과 같다.
첫째, 전두환 정권은 물리력은 물론 법과 제도를 동원하여 총체적인 언론통제를 실시하고 언론을 국가와 대통령의 홍보도구로 전락시켰다. 신문과 방송에 대한 국가의 강압적인 통제는 거의 같은 강도로 이루어져 매체별로 큰 차이가 나타나지 않았다. 시장은 국가의 관리아래 전혀 그 기능을 하지 못했으며 시민사회의 대항이데올로기도 집권 후반기를 제외하면 거의 존재하지 않았다.
둘째, 노태우 정권은 언론통제와 탄압의 법적 근거인 언론기본법을 철폐하고, 새로운 법과 제도로 언론의 자율경쟁 시대를 열었으며 확장된 시민사회의 힘에 밀려 외형적으로나마 언론의 자율적인 기능을 보장했다. 개방된 언론시장에서 새로운 매체가 속속 창간되고 방송은 공·민영방송 체제가 도입돼 SBS가 새로운 민영지상파 방송으로 등장한다. 노태우 정권은 시민사회의 성숙으로 인해, 이전 정권과 달리 언론을 국가정책과 대통령의 홍보도구로 적극적으로 사용하지는 못했다. 그러나 3당 합당 이후의 대 언론접근방법은 상당히 억압적으로 나타났다.
김영삼 정권에서는 언론이 국정개혁의 도구로 활용되었다. 새로운 '문민정부'는 군사쿠데타로 집권한 정부만큼이나 '개혁의 동반자', 국가이데올로기의 도구로서 언론이 필요했다. 언론의 대통령 홍보기능도 노태우 정권 때보다 강화됐으며, 언론에 대한 과민한 법적 대응 등 언론과의 마찰도 이전 정권보다 많았다. 언론시장에서는 자본을 앞세운 신문들의 치열한 경쟁이 전개되었으며 이 결과로 자본력이 우세한 신문들의 독과점 체제가 굳어져 갔다. 신문시장에 대하여는 과열경쟁을 우려했지만 법과 제도의 도입같은 특별한 개입을 하지 않았고 케이블과 지역민방시대를 열었다. 시민사회의 언론운동도 전 정권에 비해 결코 활발하다고 할 수 없었다. 모니터운동 등이 꾸준히 전개됐지만 재원과 전문성의 부족으로 활성화되지 못하고 언론에 대한 정권과 시민사회의 인식이 공유되지 못했다.
김대중 정권에서는 국가와 시민사회영역의 언론의 성격이 두드러진다. 방송과 일부신문은 여전히 정권에 예속돼 국가이데올로기 전파와 정권홍보에 일익을 담당하고 있다. 김영삼 정권과 비교할 때 언론사별로 보도태도가 달라진 것이 이 시기의 두드러진 특징이다. 비판적인 언론에 대해서는 세무조사라는 '국가개입'이 이루어졌다. 세무조사는 기업이면 누구나 받아야 하는 것이지만 2001언론사 세무조사는 조사 시점과 투입인력, 언론사별 형평성을 고려할 때 정상적인 국가행정력의 집행이기에 앞서 언론에 대한 정권의 실력행사적인 국가개입이라고 할 수 있다. 유력언론사주가 구속되고 언론사들에게 거액의 탈루 세금과 과징금이 부과되었다.
시장은 IMF외환위기의 여파로 극도의 위축양상을 보인 끝에 외형적으로는 성장을 계속하지만 다시 자본력이 강한 언론사 위주로 독과점이 심화되는 양상을 보인다. 김대중 정권 출범 당시부터 언론개혁시민연대를 결성해 정부의 언론개혁동참을 촉구해온 시민언론운동단체는 보수언론에 대한 정권의 인식이 변하면서 언론시장에 대해 국가와 보조를 맞추고 있다.
이상과 같은 논의를 종합하면 1장의 연구과제에 대한 결론은, 첫째 언론의 성격을 국가와 시장, 시민사회의 3축으로 분석할 때 전두환, 노태우, 김영삼, 김대중 정권 별로 다음과 같이 도출된다.
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국가영역의 언론은 전두환 정권과 김영삼 정권, 김대중 정권에서 부각된다. 5공화국에서는 군부권위주의라는 정치체제 자체도 언론의 성격에 영향을 미쳤지만 언론기본법이라는 법적 장치가 언론의 사회책임(국가발전의 도구)을 표방해 국가 이데올로기 도구로서의 언론을 두드러지게 했다. 김영삼 정권은 최초의 의회정치인 출신의 지도자가 대통령이 된 '문민정부'였지만 역시 개혁의 이데올로기로서 언론을 도구화하고 언론이 개혁의 방해가 된다고 싶을 때는 가차없는 통제를 가했다. 매체별 대통령 홍보기사도 신문과 방송 모두 5공화국에 이어 두 번째로 많이 보도된 것으로 나타났다. 이처럼 일각에서 이른바 '문민독재' 또는 '신권위주의'로도 불렸던 김영삼 정권에서 언론은 군부출신 지도자의 권위주의체제인 노태우 정권보다 국가발전의 도구로서의 성격을 더 많이 띠었다. 김대중 정권에서는 이전 정권에 비해 불법적인 언론탄압과 통제사례가 그렇게 나타나지 않았지만 정부시책에 비판적인 유력 언론의 사주들(동아일보, 조선일보)을 한국언론사에 유례가 없이 탈세를 이유로 구속함으로써 국가권력의 힘을 보여주었다. 또 방송과 친 정부지에 대한 통제와 영향력은 이전 정권 못지 않게 강화된 것으로 나타났다. 특히 권위주의정부였던 노태우 정권이 민주화라는 사회적 환경으로 언론에 대해 소극적인 통제로 일관한 것과 비교할 때 김대중 정권에서의 언론은 노태우 정권보다 더욱 국가의 개입을 강하게 받았다고 할 수 있다.
전두환 정권과 김영삼 정권, 김대중 정권에서 국가영역의 언론의 성격이 강하게 나타난데는 국가체제 홍보 책임자들의 과잉활동이 있었다. 전두환 정권의 허문도, 이원홍, 이진희, 김영삼 정권의 이원종, 김대중 정권의 박지원은 국가와 정권의 이데올로기를 과도하게 강조함으로써 언론을 통제하고 압박했다. 정치체제나 정치권력의 유형과 함께 체제홍보 책임자들의 퍼스낼리티도 언론의 성격을 규정하는 작은 요소가 될 수 있는 것이다.
시장에서 언론이 가장 자율적으로 경쟁하고 외형적으로 성장했던 때는 역시 노태우 정권과 김영삼 정권 때였다고 볼 수 있다. 신생매체의 창간과 민영방송의 도입으로 대표되는 노태우 정권과 다매체 다채널 시대를 연 김영삼 정권에서 한국언론시장은 양적 성장을 이루었다는 것을 부인하기는 어렵다. 카르텔을 묵인하고 진입장벽이라는 울타리를 치는 등 언론시장에 대해 규제로 일관했던 전두환 정권이나, IMF 외환위기 이후의 위축된 환경 및 계속된 독과점으로 인한 신생매체의 좌절 등 언론시장의 전반적인 축소를 가져온 김대중 정권보다는 이 두 정권에서 시장의 성장은 괄목할 만한 것이었다.
언론이 공적영역의 장으로 시민사회의 목소리를 가장 높였던 시대는 노태우 정권과 김대중 정부를 들 수 있다. 새로운 언론매체의 창간과 언론내부의 민주화운동으로 대항이데올로기가 폭발적으로 표출될 수 있었던 노태우 정권과 수용자단체의 연대로 시민언론운동단체의 활동이 만개한 김대중 정부에서 언론은 시민사회 영역의 성격이 강했다.
세부적으로 주어졌던 첫째 연구과제의 결론은 다음과 같다. 정치체제별로 언론의 성격은 일정하게 나타나지 않는다는 것이다. 노태우 정권처럼 권위주의정부에서도 자유민주주의 정부보다 언론에 대한 국가통제와 개입이 약할 수도 있고 자유민주주의정부지만 권위주의정부보다 국가이데올로기로서의 언론의 성격이 더 두드러질 수도 있다는 것이다.
둘째, 동일한 정치유형이나 체제에서 언론의 성격이 다르게 나타나는 이유로는 국가와 시민사회의 역학관계를 들 수 있다. 권위주의나 자유민주주의를 막론하고 시민사회의 영역이 국가로부터 얼마나 자율적인 영역을 차지하고 있느냐가 그 관건으로 보여진다. 같은 자유민주주의 정부체제지만 김영삼 정권에서는 시민사회가 국가에 주도권을 빼앗기면서 상대적으로 위축된 반면 김대중 정권에서는 오히려 시민사회가 국가를 압박해가는 양상을 보였다.
이 연구결과는 즉 '민주화는 곧 국가의 위축을 초래하고 시민사회의 성숙을 가져온다는 단순한 가정은 오류일 수도 있다'는 것을 예증하고 있다(강문구, 1993:83).
자유민주주의 정치체제인 김영삼 정권과 김대중 정권 아래에서 언론은 정권으로부터 언론인 해고나 연행, 기자테러 등 외형적인 위협은 받지 않았다. 그러나 인적, 제도적인 정부의 언론통제와 국가 이데올로기 강요는 여전히 존재해 국가영역의 언론성격이 강했다.
이와 같은 연구결과를 고려할 때 본 연구의 의의는 다음과 같다.
첫째, 본 연구는 정부와 언론이라는 전통적인 이분법적인 틀에서 벗어나, 전통적인 커뮤니케이션 이론에 국가와 시민사회, 시장이라는 사회학적인 분석틀을 도입해 언론의 성격을 규정했다. 여기에 정치체제, 정권의 유형에 대한 논의를 전개한 뒤 실증적이고 경험적인 사례들을 수집해 분석틀에 적용했다.
둘째 본 연구결과에서는 권위주의정부와 자유민주주의정부에는 그 체제에 맞는 언론의 성격이 도출될 것이라는 일반적인 전제가 부정되고 있다. 권위주의정권이라고 해서 자유민주주의 정권보다 언론통제가 획일적으로 더 심하며 자유민주주의정권이라고 해서 권위주의 정권보다 언론이 더 자유롭지 않다는 것을 연구결과는 보여준다.
본 논문의 한계는 다음과 같다.
첫째, 특정 정권의 성격을 정확히 권위주의와 자유민주주의로 구분할 수 있느냐 하는 것으로 이는 여전히 논의의 대상이다. 특히 노태우 정권의 경우 권위주의정부라는데 대체로 인식을 같이 하고 있지만 단순히 집권세력의 성격으로만 그 정권을 규정하는 것은 무리가 있어 보인다.
둘째는 언론에 대한 통제사례에 관한 것이다. 5공화국처럼 명백하게 법과 제도를 통하여 언론을 통제하는 경우를 제외하면 언론통제사례가 구체적으로 드러나지 않는 한, 그러한 사례를 확인하는 것은 매우 힘들다. 언론통제라는 것이 매우 은밀하게 이루어지고 쉽게 드러나지 않는 것이어서 정권별로 정확하게 양적 비교를 하는 것은 어렵다.
셋째, 각 정권별로 언론통제의 정도와 유형, 언론정책의 유·무, 대통령홍보의 사례, 국가의 유·무형적인 시장개입, 시민언론운동 단체의 활동 정도에 대한 비교의 절대 기준치를 정하는 것도 어려운 점의 하나라고 볼 수 있다.
넷째, 80년대 방송뉴스자료가 거의 폐기되어 방송언론에 대한 분석이 충분하지 못했다. 연구자는 KBS나 MBC에서 전두환 정권의 방송뉴스자료를 거의 발견할 수 없었는데 담당자들은 이에 대하여 비디오테이프가 부족해서 당시 재녹화용으로 쓰다가 없어졌다고 말했다. 향후 이 문제에 대해서는 철저한 조사가 이루어져야 할 것으로 생각된다.
다섯째, 김대중 정권이 끝나지 않은 시점에서 연구가 이루어진 것도 한계라고 하겠다. 김대중 정권에 대한 연구는 이런 점에서 불완전하다고 할 수 있다.

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2001년 세무조사와 관련한 경험에서도 알 수 있듯이 언론자유와 언론탄압의 문제는 여전히 한국사회의 뜨거운 논쟁점중의 하나이다. 권위주의정권 시절, 국가의 일방적인 언론통제와 압력 ...