한국의 행정개혁에 관한 연구 : 미.영.일과의 비교분석을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

행정개혁은 '변화하는 환경에 대응하여 국민의 생활수준을 향상시키고 국가의 경쟁력을 향상시킬 수 있도록 행정체계 전반에 걸쳐 의도적이고 계획적으로 이루어지는 정부역할의 정립과 능력향상을 위한 변화 노력'이라고 정의할 수 있다. 본 연구는 행정개혁에 대한 이론적 고찰을 바탕으로 그 성공을 위한 조건들을 정리하고 이에 비추어 최근에 우리 나라에서 진행되고 있는 행정개혁이 나아가야 할 방향을 제시하는 것을 연구의 목적으로 한다. 연구의 방법으로는 선진국의 행정개혁을 통하여 행정개혁의 필요성 대두와 그에 대응하여 성공조건을 분석하고 이를 우리 나라에 적용하는 비교방법을 사용하였다. 비교의 대상국가로는 미국과 영국, 일본을 선정하였다.
행정개혁은 의도된 목표, 개혁의 담당자, 개혁의 대상, 개혁의 실행과 평가를 기본적 요소로 한다. 그리고 이러한 요소들은 각각 독립되었다기 보다 서로 연결되어 있으므로 이틀간의 상호 관련성을 파악하기 위하여는 체계적 접근이 필요하다. 행정개혁을 분석하기 위한 체계모형은 환경과의 관계, 개혁의 각 단계, 개혁과정에서의 담당기관간의 연결을 잘 나타내도록 구성하여야 한다.
체계모형에 입각하여 그 과정을 보면, 행정개혁은 개혁필요성의 인지, 개혁의 촉발과 입안, 개혁의 시행과 저항 및 평가의 순으로 진행되며, 매 단계마다 환류가 있게 된다. 개혁의 시행에 있어서는 무엇을 개혁함으로써 그 목적을 달성하느냐가 관건이 되는데, 여기에는 행정구조의 개혁, 행정절차의 개혁, 행정활동(program)의 개혁, 공무원의 의식 및 행태의 개혁이 포함된다.
본 논문에서는 비교연구를 위하여 미국의 1978년의 공무원제도의 개혁과 1993년부터 시작된 '정부재창조(Reinventing Government)'의 행정개혁을 분석하였으며, 영국의 행정개혁으로는 풀톤(Fulton)의 공무원제도 개혁과 1980년대 후반부터 시행되는 '지속적 개혁을 위한 조치들(Next Steps)'을 분석하였다. 일본의 행정재혁은 1980년대부터 진행되어 온 개혁노력들을 분석하였는데 특히 「臨時行政改革推進審議會」의 최종보고서를 중심으로 하였다.
이를 국가들에서의 행정개혁은 몇 가지 공통점을 지니고 있다. 첫째는 행정개혁을 위하여 특별한 추진기관을 활용한다는 점이고, 둘째는 개혁과정에 있어서 여론수렴을 위해 많은 노력을 기울이고 있다는 점이며, 셋째는 개혁방안을 신속히 제도화함으로써 결과를 보이려고 한다는 점이다. 넷째, 계속적인 보고서발간과 공식적인 평가과정을 마련함으로써 개혁이 성과를 거둘 수 있도록 하고 있다. 이러한 공통점들은 행정개혁이 그 지향하는 목표를 달성하는데 긍정적 기여를 하고 있다.
그러나 개혁에 대해서 부정적으로 작용하는 요소들도 있는데 가장 두드러진 것이 공무원들의 저항적 행태이다. 개혁의 성공성을 확신할 수 없게 하는 요인들을 볼 때 공통적으로 공무원들의 행태가 바람직하게 바뀌었다는 증거가 없음이 지적되는데, 이는 제도의 개혁이 결실을 거두기 위해서는 개혁의 실질적 집행자이면서 개혁의 대상이기도 한 공무원들의 행태를 변화시키기 위해서는 별도의 노력이 요구됨을 보여주는 것이다.
행정환경의 성숙도도 개혁의 성공에 중요한 관건이 된다. 서구에서는 정부의 기반이 국민들에게 있기 때문에 행정개혁이 환경의 변화에 순응하여 추진되는 경향이 강했다. 그러나 일본에서는 행정이 우위적 입장에 있으므로 서구에 비해 개혁의 속도가 늦고 공무원들의 저항이 더 큰 문세로 부각되고 있다.
우리 나라는 현재까지 많은 행정개혁을 시도하였다. 그 특성은 비교국가들의 행정개혁에 비하여 미흡한 면이 많았다. 첫째, 행정환경의 요구에 대한 진단이나 개혁의 방향설정은 비교적 정확하였다. 그러나 그 실현은 미흡하였다. 둘째, 행정개혁의 주된 대상은 조직개편과 행태개선이었다. 셋째, 하의상달이나 공무원의 적극적 참여보다는 최고통치권자의 개혁의지에 의존하는 바가 컸다. 넷째, 제3공화국 이후부터는 개혁을 주도하는 별도의 조직을 활용하는 경항이 강하게 나타난다. 다섯째, 공무원들의 변화와 개혁에의 적극적 동참은 제1공화국부터 현재까지 해결해야 할 과제로 남아있다.
이렇게 볼 때 우리 나라의 행정개혁이 성공하기 위해서는 첫째, 국민역량의 성숙, 둘째, 환경요구의 정확한 파악, 셋째, 개혁목표의 명료화, 넷째, 개혁의 제도화, 다섯째, 공무원 전체에게 개혁의지의 확산, 여섯째, 개혁에 대한 정확한 평가가 필요하다. 이에 따라 앞으로 한국의 행정개혁이 보완해야 할 점을 보면 다음과 같다.
첫째, 행정개혁이 지향해야 할 방향은 세계화, 지방화 및 분권화, 정보화, 생산성 있는 정부 역할의 확립으로 요약할 수 있다.
둘째, 이러한 방향성을 올바로 인식하고 개혁에 반영시키려는 실질적 노력이 있어야 한다. 세계화를 위해서는 사회 전체의 자율적 분위기를 고양시키려는 노력이 좀 더 가해져야 하며, 지방화를 위한 중앙정부의 권한이양도 활발히 이루어져야 할 것이다. 정보화를 위한 예산과 인력의 확충 및 정보화의 마인드 확립이 필요하며, 정부정보에 대한 국민의 욕구충족도 이루어져야 할 것이다. 이 점에 대해서는 「정보공개법」이 제정됨으로써 어느 정도 문제가 해결될 수 있으리라고 판단된다.
째, 생산성 있는 정부역할의 정립을 위해서는 무엇보다 정부의 기능과 업무수행방식에 대해서 인식의 대전환이 요구된다고 하겠다. 특히 '고객'이라는 개념까지 도입하면서 국민들에게 낭비없이 만족한 행정서비스를 제공하려고 하는 개혁의 기본 정신은 반드시 본받아야 할 것이다. 성과나 결과를 중시하는 합리주의가 아직 미흡한 한국의 행정문화에서 서구의 행정개혁과 같이 시장의 원리를 도하기에는 어려움도 없지 않겠지만, 제도의 도을 통해 문화의 변화를 유도할 수 있다는 적극적 사고도 필요하다 하겠다. 또한 단위조직에 대폭적인 자율성을 부여하는 조직의 탄력성을 제고해보는 방안도 긍정적으로 검토해 볼 필요가 있겠다.
넷째, 개혁의 제도화와 평가를 위해서는 국민들에게 개혁의 결과를 알리는 적극적 노력이 요청된다. 문민정부에서는 행정쇄신위원회의 활동을 보고서로 만들어 배포함으로써 나름대로 개혁을 위하여 노력하고 있다. 그러나 일반 국민은 그것을 접하기가 쉽지 않으므로 좀 더 다양한 매체를 활용하고 국민 누구나가 쉽게 개혁결과에 대한 정보를 얻을 수 있도록 하는 장치가 필요하다.
이에 덧붙여 정부치 조정기능의 전반적인 재정립과 개혁시기의 적절한 포착이 매우 중요함이 인식되어야 한다. 비교 국가들의 행정개혁에서도 정부의 기능은 축소되나 정책의 입안과 조정기능은 여전히 정부에 부여되고 있다. 이런 측면에서는 문민정부에서 행해진 정부조직개편에 문제가 제기될 수 있다. 정부의 규모와 인력을 감축하겠다는 방향성은 긍정적으로 평가할 수 있지만 재경원의 비대화는 특정 부처의 권한이 지나치게 강화되어 부처간 조정이 어려워지는 결과를 낳았다. 그러므로 이는 다시 분리, 전면적으로 재조정하는 것이 바람직하다. 그리고 예산권을 포함하여 조절기능은 정치적 영향을 덜 받으면서 장기적 정책수립기능을 담당할 수 있는 기관에 부여하는 것이 바람직하다. 공공부문에서의 조정의 필요성은 지방화의 추진에서도 그 중요성이 더해가고 있다. 지방자치의 실시는 그 기본 방향의 정당성에도 불구하고 중앙과 지방, 지방과 지방 사이에 갈등을 초래하고 이것이 잘 해결되지 않는 문제점도 드러내고 있다. 따라서 지방자치제에 대해서도 면밀한 검도가 필요하다. 만약에 정치적 이해를 가능한 배제할 수 있다면, 우리 실정에 적합한 자치제도를 실시하기 위해서 지방자치의 계층축소나 행정구역의 재설정 등에 관해서도 객관적인 분석과 논의가 필요하며, 궁극적으로는 21세기적 환경에 적합한 새로운 틀 속에서 명실상부한 주민자치를 경제적·효율적으로 확보하고 아울러 고질적인 지역감정을 해소하는 데에도 기여되도록 해야할 것이다.
이와 더불어 개혁의 적시성을 보다 깊이 의식해야 한다. 우리 나라가 행정개혁과 관련하여 당면하고 있는 문제들은 가능한한 빨리 논의되어 적절한 개선방안을 마련하여야 할 것이다. 적절한 시기를 놓친다면 좋게 평가되던 개혁방안도 오히려 시대의 흐름에 역행하는 결과를 초래하거나 전혀 시행되지 못하고 사장될 염려도 있는 것이다. 정부 영역은 근본적으로 정치적 특성을 배제할 수 없지만, 지나치게 정치적 시각에 매몰되어 당면한 개혁과제들이 외면되어서는 안될 것이므로, 다양한 논의가 전개되는 가운데 사회 구성원간의 신뢰를 높이고 중지를 모아 적극적으로 추진해 나가야 할 시점이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Administrative Reform is the intended and planned effort to redesign the role of the state and to improve competitiveness of the public sector in response to the changing social environment. The aim of this study is to find out the way in which administrative reform is successfully carried out. It compares the administrative reform in Korea with those in the U.S.A., Britain and Japan.
This study uses the system approach to analyse administrative reform since the goals, agents, and scope of administrative reform are related to each other. This study is concerned with the American reform, "Reinventing Government" which was started in 1993, the Japanese "Rinjo" efforts since the 1980s, the British reform of "Next Step" since the 1980s and the Korean administrative reform of Kim Young Sam government.
The American, British and Japanese reforms are based on the idea of "the efficient government which costs less," which is fundamentally different from that of the past experience. There are several common characteristies in these countries' reform. Firstly, they have established independent committees to prepare the reform plan. Secondlt, they have tried to form public consensus on administrative reform. Thirdly, they have attempted to institutionalize the reform programmes as soon as possible. Fourthly, they have published the report on administrative reform to evaluate the outcomes of administrative reform. Theae efforts are contributing to achieving the goals of administrative reform.
There are also some factors which may hinder the reform process such as the backlash from the public employees. In order to achieve the goals of reform, it is necessary to change the attitude of the public employees. The problem of the backlash from the public employees is more serious in Japan than in the U.S.A. and Britain.
In Korea, the past efforts in administrativc reform showed that there had not been enough endeavour to achieve the goals of reform although the setting agenda was rather clear. Secondly, the reorganization of the administration structure was the main target of administrative reform. Thirdly, the political leaders played an important role but they failed to get the support from the public employees. From the third Republic, we witnessed the independent committees to prepare the reform plan. With respect to the reform of the Kim Young Sam government, it is too early to evaluate the outcomes of the public sector reform, but it would be fair to say that Kim Young Sam govenment has attempted a radical reform in line with its social and economical reform programmes.
This study argues that political leadership free from partisan interest is one of the essential conditons for the successful administrative reform Political leadership is important not only in the sense that it can carry through the reform for the long-term future, but also in the sense that it can entail political support from public employees and citizens which are two other actors who would bring the reform forward. In terms of the procesa of administrative reform, this study suggests that the timing of reform is an salient factor for the reform is necessary to prepare reform plan from the neutral point of view. Secondly, administrative reform should also endeavour to form public consensus. Thirdly, roform programmes should be institutionalized as they go on, and last, continual efforts evaluating the reform results will steer the further efforts in the future.
In order to carry through successfully the administrative reform in Korea, it is necessary to win political support of citizens and public employees, to evaluate social environment which is changing fast, to make clear the goal of reform, and to institutionalize the reform programmes. Objective evaluation of the outcomes of reform is also required for the continual reform.
This study argues that the goals of administrative reform in Korea should be globalization, decentralization, devolution, information society and efficient goverment. In order to achieve globalization, it is necessary to encourage the citizens to do their own things without resorting goverment intervention. For decentralization, the central government should hand over some power to the local governments. To prepare the information society, more expenditure should be allocated to the information sector such as infrastructure and experts on information technology. The new Law of Information Access is expected to play a great role in this regard.
For the efficient government, it is necessary to redefine the role of the government. We need to leann from the experience of the countries we have examined, particularly the concept of clients. Although rationality is not prevalent in the culture of the public sector in Korea, we may change the attitude by bringing new concepts into the public sector.
We evaluate the reform policy of the current government positively in the sense that it has attempted to reduce the number of the ministries and to rationalize the government structure. However, it is worth noting that the function of monitoring and harmonizing the government policy has become weakened as results. For this reason, we argue that further reform is required to enhance the function of monitoring and harmonizing. We also recognize that the decentralization policy should also be reoriented to enhance social cohesion between different regions.
It is equally important to get the right timing of the administrative reform. A good plan of administrative reform may well end in failure if we cannot find the effective timing. To achieve these goals, a new idea of reform which would break the mould of the past should be set forward.

목차 (Table of Contents)

• 目次 = ⅵ
• 國文要約 = ⅰ
• 표·그림목차 = ⅶ
• 第l章 序論 = 1
• 第l節 問題의 提起 = 1
• 第2節 硏究의 範圍와 方法 = 3
• 第2章 行政改革에 관한 理論的 論議 = 7
• 第1節 行政改革의 槪念 = 7
• 第2節 行政改革의 체계(System) = 21
• 第3節 行政改革의 接近 方法 = 32
• 第3章 主要國의 行政改革 事例 = 45
• 第l節 美國의 行政改革 = 45
• 第2節 英國의 行政改革 = 61
• 第3節 日本의 行政改革 = 75
• 第4章 韓國의 行政改革 展開過程 = 84
• 第l節 第6共和國 이전의 行政改革 = 84
• 第2節 第6共和國 이후의 行政改革 = 101
• 第3節 行政改후에 대한 評價 = 120
• 第5章 行政改革에 관한 主要國과 韓國의 比較分析 = 120
• 第l節 比較分析의 基準 = 120
• 第2節 構造的 變數에 의한 行政改革의 比較 = 121
• 第3節 過程的 變數에 의한 行政改革의 比較 = 130
• 第4節 效果的 行政改革의 推進을 위한 改善 方案 = 141
• 第6章 結論 = 161
• 參考文獻 = 167
• ABSTRACT = 175