광주보상법과 5·18특별법 결정과정 연구 = (A) study on the Decision-Making Process for The Kwangju Compensation Law and The 5·18 Special Law

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 5·18 관련 광주보상법과 5·18특별법이 제정되는 정치적 과정과 의미를 분석하고 고찰한 것이다. 광주보상법과 5·18특별법은 당시 정치세력간의 치열한 힘겨루기와 민주화를 요구하는 국민정서의 복합 국면에서 탄생한 것이고 결국은 광주문제 해결을 둘러싸고 전개된 정치·사회 세력간 힘의 부침과정에서 한국사회의 민주화는 점진적인 발전을 이룩해 왔다.
6공화국 초기부터 공개적으로 시작된 5·18민중항쟁에 대한 역사평가 작업 속에 광주항쟁 가해자들에게 사법적 단죄를 해야한다는 주장이 포함되어 있었고 이러한 정치적 분위기에 따라 1988년에 여소야대 정국이 형성되고 11월 국회 광주특위 청문회가 열리게 되었다. 그러나 3당합당의 정계개편으로 국회 광주특위도 표류하게 되고 진상규명과 책임자 처벌 문제도 지지부진하게 됐으며, 1990년 7월 광주보상법이 민자당의 날치기로 제정되면서 외견상 봉합되고 말았다.
광주보상법은 입법과정의 하자와 함께 유가족·부상자에 대한 금전적 보상에 그친 미봉적 수습책이라는 근본적인 문제점을 안고 있었다. 더욱 중요한 것은 5·18을 '민주화운동'이라고 규정지어 놓고도 책임자 처벌을 회피했다는 점에서 한계가 있었다.
이것은 6공의 태생적 한계로 인해 광주항쟁의 근본적인 문제를 해결할 수 없었다. 김영삼 정부 역시 자신들이 5·18의 연장선상에 있다는 발표를 했음에도 진상규명과 책임자 처벌을 역사에 맡기자 함으로써 5·18문제의 해결은 또 다시 연기되고 말았다. 그러나 각계각층이 전국적으로 농성과 시위, 성명이 계속되면서 압박을 받은 김영삼정권은 결국 광주항쟁의 가해자들을 단죄할 수 있는 법적 근거인 "5·18특별법"을 제정하지 않을 수 없었다.
한국 민주화 과정과 밀접한 연관 관계 속에서 탄생한 광주보상법과 5·18특별법이 갖는 특징은 첫째, 헌정질서 파괴행위에 대해 예외 없는 단죄의지를 명문화함으로써 12·12나 5·18뿐만 아니라 앞으로 어떠한 쿠데타라 할지라도 그 성공 여부에 관계없이 반드시 처벌한다는 사실을 분명히 하였다. 내란·외환·반란·이적·집단학살죄의 경우 공소시효규정 적용 자체를 아예 배제토록 한 것도 이 같은 정신의 반영이었다. 한국현대정치사의 가장 큰 비극이요, 미해결의 장으로 남아있던 5·18민중항쟁의 진상을 규명하고 책임자를 처벌할 수 있는 법적 근거를 마련했다는 측면에서 즉 잘못된 과거를 청산하는 이정표를 세우게 되었다는 점이다.
둘째, 광주보상법과 5·18 특별법의 입법결정과정에서 그것에 가장 큰 영향을 미치는 변수는 국민들의 민주화 열망과 투쟁으로 빚어진 상황적 요인이 크게 작용하였다는 점이다. 두 가지의 5·18관련 법률은 한국민주화과정에서 비민주적 권력에 대한 국민들의 민주화요구가 정면으로 충돌하면서 결국 정통성 부재의 권력이 당시의 국민들의 요구를 수용할 수밖에 없는 상황에서 임시적 방편으로 나타나기도 한 것(광주보상법)이었다. 또한 당시의 위기 정국을 극복하려는 상황에서 나타난 돌발적인 것(5·18특별법)이라는 과정에서 탄생되었다.
광주보상법이 당시 피해자에 대한 금전적 보상을 목적으로 한 것이라면 5·18특별법은 당시 피해자의 법적인 명예회복 뿐만 아니라 헌정질서 파괴행위에 대한 공소시효정지를 명문화했다는 점이 큰 차이점이라 할 수 있다.
결국 이 두 가지의 법률은 국민들이 요구하였던 정치적 요구가 법률적 틀로 확고히 정당화시키는 선례를 남겼다는 의의를 지니고 있고, 그것은 비민주적 정권에 대한 국민들의 민주저항이 정당성을 확보하는 계기를 마련했다고 할 수 있다. 즉 이 법률들은 당시 정권과의 직접적인 대치국면을 형성하게 함으로써 결국은 국민들의 민주화와 법률제정 요구가 정치권력으로 하여금 수용할 수밖에 없는 상황을 이끌어내었다. 따라서 이 법률들이 시민사회가 공동적인 인식과 필요성 및 당위성을 동시에 담보했다는 측면에서 향후 국민중심의 법률제정 요구에 대한 선례를 남겼다는 점이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyze the political procedure leading to The Kwangju Compensation Law and The 5·18 Special Law, and to examine the meaning and context of it has. The Kwangju Compensation Law and The 5·18 Special Law were newly enacted with the compounded backgrounds which arose from the keen competition between the political powers and the national ethos demanding for democratization at that time.
Finally, democratization in Korea gradually developed in the process of the rise and fall of the various political powers, which had developed around seeking a way how to work out a solution to the Kwangju massacre.
At the beginning of the Sixth Republic, historical evaluation on the May 18th Kwangju Democratic Uprising began to be made openly. One of the key points which arose was that those responsible should stand trial fer their crimes. In this political atmosphere, in 1988, when the members of the opposition party were superior in number to the ruling party of the Sixth Republic, a special healing of the National Assembly focusing on the Kwangju massacre was called into session. By the Political reforms and merger of the three political parties, however, the results of the special hearing started to fade and the full truth of the Kwaugju Democratic Uprising had yet to be disclosed. Inflicting punishment on the responsible persons made very slow progress. In July 1990, The Kwaugju compensation law was enacted by the Minja(Democratic Liberal) Party in a lightning manner in the absence of the opposition and it apparently was still not disclosed.
By showing defects in the process of the constitutional establishment, The Kwaugju Compensation Law raises the controversial points in that it is merely a temporary measure to save the situation, but fails by merely redeeming the 5·18 Bereaved Family Association with money. And even more important thing is that it has limits, preventing the punishment of the responsible persons in the affair, after the 5·18 incident was defined as a "democratic movement".
This proves that the Sixth Republic showed its inability in settling the fundamental problems of the Kwaugju Uprising, because of limitations in the birth of the Sixth Republic. In sprite of the announcement that the Kim Young-sam government had claimed to "stand for a civilian role in accordance with the Kwaugju Uprising", the government postponed the settlement of the 5·18 incident again. As the whole nation including the Kwaugju citizens, however, continued demonstrations, sit-down strikes, and public statements, Kim Young-sam's regime could not but enact "The 5.18 Special Law". under which the judicial punishment of those responsible could be made.
Thus, the Kwaugju Compensation Law and 5.18 Special Law have appeared in close connection with the Korean democratic Process. The characteristics of the laws are: firstly, by codifying the will to decide on a judicial punishment of the crime, in any action which would destroy constitutional order, these laws made the facts clear that from now on, any coup d'e tat including the December 12th Coup and the May 18th situation will be prosecuted, regardless of its success or failure. One of the spirits these laws show, is that, for instance, the prescription of arraignment can never be applied to such cases as civil war, foreign troubles, rebellion, beneficience of the enemy, or holocaust. In other words, these laws set up a mileatone to liquidate the wrong past by providing the legislative groundwork for setting an incident straight whose truth is in the dark and for punishing the responsible people who interrupted the democratization process and constitutionalism.
Secondly, a variable which had greatly influenced The Kwaugju Compensation Law and The 5.18 Special Law in their constitutional decision-making process was that situational elements derived from the nation's desire and struggle for democratization. The Kwaugju Compensation law was a tentative means, caused by the situation, where due to the absence of legitimacy. the powers could not but accept the people's demands at that time, when people's demand for democratization was in a head-on conflict with anti-democratic powers. The 5.18 Special Law was brought forth in the process of the urgent and sudden situation to overcome the crisis.
While the Kwaugju Compensation Law had its purpose in financial compensation for the victims, the 5.18 Special Law was established to codify suspension of arraignment for the destructive action of consitutional order.
In conclusion, these two laws have meaning not only in giving precedent for the political demands by people leading to a legal frame, but also in giving motives of confirming legitimacy of people's resistance against the anti-democratic powers. This means that the people's demands for democratization and legal enactment were strong enough to lead to a situation where the political powers found no way to avoid them. Therefore, it can be concluded that these two laws, since their enactment, became precedent for demanding legal enactment, in terms of securing common perception and needs, as well as a must in a civil society.

목차 (Table of Contents)

• □ 국문요약 = vii
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제제기 = 1
• 제2절 연구방법과 범위 = 7
• 1. 연구방법과 내용 = 7
• 2. 기존연구 문헌 검토 = 16
• 3. 연구 분석자료 = 19
• 제2장 정책형성과정과 입법결정의 이론적 모형 = 23
• 제1절 정책형성과정의 이론 모형 = 23
• 1. 대중 주도의 정책형성 = 26
• 2. 엘리트 주도의 정책형성 = 29
• 제2절 입법기능과 결정과정 = 31
• 제3절 입법결정과정의 변수 = 38
• 1. 상황요인을 통한 분석 = 38
• 2. 입법과정의 영향 요인 분석 = 41
• 제3장 광주보상법의 결정과정 = 45
• 제1절 밑으로부터의 민주화 : 5·18 진상규명운동 = 45
• 1. 5·18민중항쟁의 배경과 전개과정 = 46
• 2. 광주항쟁 진상규명 운동의 발전과정 = 50
• (1) 광주항쟁 진상규명의 암중모색기 = 51
• (2) 광주항쟁 정신과 의미 탐색기 = 56
• (3) 광주항쟁 정신의 복권기 = 60
• 제2절 제6공화국의 광주문제 해결과정 = 63
• 1. 제6공화국 등장 전후의 정치상황 = 63
• (1) 제13대 대통령 선거 = 63
• (2) 제13대 국회의원 선거 = 70
• 2. 6공화국 정부의 광주문제 해결방안 = 73
• (1) 민주화합추진위원회의 구성과 역할 = 73
• (2) 6공화국의 5·18해결방안 = 77
• 3. 국회의 광주문제 해결 노력 = 80
• (1) 광주특별위원회의 활동 = 80
• (2) 광주특별위원회를 통해 밝혀진 진상 = 82
• (3) 광주특별위원회의 미해결 과제와 한계 = 84
• 제3절 광주보상법의 제정과 보상 = 90
• 1. 광주보상법 제정의 정치적 과정 = 90
• (1) 광주보상법 제정의 배경 = 90
• (2) 민정당, 평민당, 공화당의 법안 분석 = 92
• (3) 민정당 안과 야3당 단일 안 분석 = 100
• (4) 5·18관련단체 안과 여·야당 안 분석 = 105
• 2. 광주보상법 제정과 행정부의 조치 = 108
• (1) 행정부의 대응과 세부규정 마련 = 108
• (2) 광주보상법에 의한 보상내용 = 111
• 3. 보상실시와 5월 운동의 변화 = 118
• 제4장 5·18특별법의 결정과정 = 122
• 제1절 위로부터의 민주화 : 5·18특별법 = 122
• 1. 5·18특별법의 정치적 배경 = 122
• 2. 5·18특별법 제정의 정치적 과정 = 125
• 3. 5·18특별법안 비교 분석 = 141
• 4. 5·18특별법의 정치적 의미 = 147
• 제2절 5·18특별법과 정치·사회적 갈등 = 150
• 1. 5·18특별법 관련 법해석상 갈등 = 150
• (1) 검찰의 '공소권 없음' 결정 논란 = 150
• (2) 공소시효 문제 = 154
• (3) 소급입법 논란 = 158
• (4) 헌법소원 = 159
• (5) 헌법재판소의 재수사 결정 = 161
• 2. 5·18특별법과 재판에 대한 평가 = 163
• (1) 5·18에 대한 국민들의 시각 = 164
• (2) 5·18특별법 제정에 대한 시각 = 167
• (3) 5·18재판 및 사면에 대한 시각 = 168
• 3. 5·18재판의 역사적 의미와 한계 = 172
• 제5장 광주보상법과 5·18특별법 결정과정에 작용한 변수분석 = 175
• 제1절 상황적 요인 분석 = 177
• 1. 광주보상법 제정의 상황적 요인 = 177
• 2. 5·18특별법 제정의 상황적 요인 = 179
• 제2절 입법과정의 영향요인 분석 = 184
• 1. 행정권의 영향 = 184
• 2. 정당의 영향 = 188
• 3. 관료의 영향 = 191
• 4. 미디어의 영향 = 194
• 5. 압력단체의 영향 = 196
• 6. 선거법 또는 지방적인 압력의 영향 = 199
• 제6장 결론 = 201
• 제1절 논문요약 및 평가 = 201
• 제2절 논문의 한계와 향후 연구방향 = 209
• □ 참고문헌 = 211
• □ ABSTRACT = 225
• □ 부록 1. 본 논문 관련 주요일지 = 229
• □ 부록 2. 본 논문 관련 주요법안 = 236