고령사회에 대응하는 중국의 복지 정책 개선 방안에 관한 연구 : 선진국의 복지정책 사례를 중심으로- = A Study on Measures to Improve China's Welfare Policy in Response to an Aging Society: Focusing on Advanced Countries' Welfare Policy Cases

국문 초록 (Abstract)

21세기 초 이후 인구고령화는 일부 선진국에서 먼저 나타난 인구학적 현상에서 벗어나, 전 세계적으로 지속적이고 구조적인 사회적 흐름으로 발전해 왔다. 출산율의 저하, 기대수명의 연장, 가족구조의 지속적인 변화와 함께 고령화는 더 이상 단순한 인구 연령구조의 변화에만 국한되는 문제가 아니다. 오히려 고령화는 노후보장, 의료서비스, 장기요양, 지역사회 지원, 가족책임의 재구조화, 복지 거버넌스의 전환과 밀접하게 관련된 종합적인 사회정책 과제로 부상하고 있다.
중국은 세계에서 가장 큰 노인인구를 보유한 국가 중 하나로서 이미 고령사회에 진입하였다. 중국의 고령화 과정은 노인인구 규모의 방대성, 빠른 진행 속도, 뚜렷한 지역 간 격차, 도시와 농촌 간 불균형, 가족 돌봄 역량의 약화, 그리고 돌봄 욕구의 복합화라는 특징을 지닌다. 이러한 맥락에서 국가 주도하에 국가, 시장, 사회, 가족 간의 복지책임을 어떻게 재구조화할 것인가, 그리고 고령화 정책을 분산적 대응에서 통합적 거버넌스로 어떻게 전환할 것인가 하는 문제는 중국 고령화 정책 연구에서 보다 심층적으로 검토되어야 할 중요한 과제가 되고 있다.
본 연구는 중국 고령사회에 대응하는 복지정책의 개선방안을 고찰한다. 본 연구는 복지다원주의 이론에 기초하여 국가, 시장, 사회, 가족을 고령화 정책에서의 네 가지 핵심 책임 주체로 설정하였다. 이를 바탕으로 한국, 일본, 영국, 스웨덴을 비교 사례로 선정하고, 문헌연구와 비교분석 방법을 활용하여 이들 네 국가의 고령화 정책에 나타난 제도적 논리, 책임 배분 구조, 서비스 공급 체계, 지역사회 지원 메커니즘, 가족책임의 조정 방식 등을 체계적으로 분석하였다. 나아가 이러한 경험이 중국 고령화 정책의 개선에 제공하는 시사점을 논의하였다.
연구 결과, 중국 고령화 거버넌스가 직면한 주요 문제는 정책의 완전한 부재에 있는 것이 아니라, 제도의 분절성, 부처 간 조정의 부족, 지역 차원의 집행 격차, 시장화 서비스의 공공성과 표준화 부족, 지역사회 서비스 역량의 취약성, 가족 돌봄 부담의 지속 등 구조적 문제에 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 국가 영역에서는 중국이 고령화 정책의 전략적 위상을 점진적으로 강화해 왔으나, 노후돌봄, 의료, 장기요양, 지역사회 서비스, 가족지원 체계 간의 수직적 연계와 수평적 협력은 여전히 충분하지 않은 것으로 나타났다. 시장 영역에서는 노인돌봄 서비스 공급이 지속적으로 확대되고 있으나, 서비스 품질, 진입 기준, 규제 메커니즘, 공공정책 목표 간에는 여전히 긴장이 존재한다. 사회 영역에서는 지역사회와 사회조직의 중요성이 점차 부각되고 있으나, 지역사회 차원의 서비스 제공 역량, 자원 통합 역량, 안정적인 협력 메커니즘은 아직 충분히 발전하지 못한 상태이다. 가족 영역에서는 가족이 여전히 중요한 돌봄 책임을 부담하고 있지만, 가족 규모의 축소, 인구 이동성의 확대, 세대 간 분리의 증가로 인해 전통적인 가족 중심 돌봄 모델은 현실적인 어려움에 직면하고 있다.
한국, 일본, 영국, 스웨덴에 대한 비교분석 결과, 이들 국가는 복지체제, 제도적 경로, 책임 배분 방식에서 차이를 보이지만, 하나의 중요한 공통된 경험을 보여준다. 즉, 효과적인 고령화 정책은 단일 제도의 확대만으로는 달성될 수 없으며, 제도 간 통합, 주체 간 협력, 지속 가능한 거버넌스 역량을 기반으로 해야 한다는 점이다. 한국 사례는 국가 주도의 장기요양제도 구축과 의료, 요양, 돌봄, 지역사회 지원 간 통합의 중요성을 보여준다. 일본 사례는 장기요양보험과 지역포괄케어시스템의 결합이 가족 중심 책임을 사회적 분담으로 전환하는 데 기여할 수 있음을 보여준다. 영국 사례는 지방정부, 사회적 돌봄 체계, 다원화된 서비스 공급이 노인의 지역사회 계속 거주를 지원하는 데 중요한 역할을 한다는 점을 시사한다. 스웨덴 사례는 보편주의 복지 전통과 지방정부의 공적 책임이 고령화 거버넌스의 핵심 기반임을 보여준다.
이러한 분석을 바탕으로 본 연구는 중국 고령화 정책의 개선이 다음 세 가지 차원에서 추진되어야 한다고 주장한다. 첫째, 정책 전환의 차원에서 고령화 정책은 분산적 대응에서 통합적 거버넌스로, 단일 제도의 양적 확대에서 제도 간 유기적 연계로, 가족책임의 유지에서 가족지원 체계의 강화로 전환되어야 한다. 둘째, 정책 집행의 차원에서 중국은 국가 주도하의 제도적 정비를 강화하고, 노후돌봄, 의료, 장기요양, 지역사회 서비스, 가족지원 간의 조정을 촉진하며, 지역사회의 서비스 전달 및 집행 역량을 제고해야 한다. 셋째, 거버넌스의 차원에서 중국은 자신의 제도적 환경, 사회구조, 거버넌스 기반에 부합하는 중국형 고령화 협력 거버넌스 체계를 점진적으로 구축해야 한다. 이러한 체계는 국가 주도, 다원 주체의 참여, 제도적 통합, 장기적 지속가능성을 결합하는 방향으로 형성되어야 한다.
본 연구의 이론적 의의는 복지다원주의를 국가, 시장, 사회, 가족이라는 네 가지 책임 주체로 구체화하고, 이를 국가 간 고령화 정책 비교분석에 적용함으로써 고령사회에서 복지책임의 재구조화를 이해하기 위한 보다 체계적인 분석틀을 제시하였다는 데 있다. 또한 본 연구의 실천적 의의는 단순히 외국의 경험을 소개하는 데 그치지 않고, 국가 간 비교와 중국 고령화 현실에 대한 검토를 바탕으로 구조적이면서도 실천적 적합성을 지닌 정책 개선 방향을 제시하였다는 데 있다. 종합하면, 향후 중국 고령화 정책의 발전은 서비스의 양적 확대나 개별 제도의 개선에만 머물러서는 안 된다. 오히려 제도 간 연계, 주체 간 협력, 거버넌스 체계의 장기적 지속가능성에 보다 큰 관심을 기울여야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the beginning of the twenty-first century, population ageing has developed from a demographic phenomenon that first appeared in some developed countries into a global, persistent, and structural social trend. With declining fertility, increasing life expectancy, and continuing changes in family structure, ageing is no longer merely a matter of changes in the age structure of the population. Rather, it has become a comprehensive social policy issue closely related to old-age security, medical services, long-term care, community support, the restructuring of family responsibility, and the transformation of welfare governance.
China, as one of the countries with the largest older population in the world, has already entered an aged society. Its ageing process is - 155 -
characterized by a large older population, rapid development, marked regional differences, urban-rural imbalance, the weakening of family care capacity, and increasingly complex care needs. In this context, how to restructure welfare responsibilities among the state, the market, society, and the family under state leadership, and how to promote a shift in ageing policy from fragmented responses to integrated governance, have become important issues that require further examination in the study of China’s ageing policy.
This study examines the improvement of welfare policy in the context of China’s aged society. Based on the theory of welfare pluralism, it identifies the state, the market, society, and the family as four core actors of responsibility in ageing policy. On this basis, this study selects South Korea, Japan, the United Kingdom, and Sweden as comparative cases. Using literature review and comparative analysis, it systematically examines the institutional logic, responsibility allocation, service provision structure, community support mechanisms, and adjustment of family responsibility in the ageing policies of these four countries. It further discusses the implications of these experiences for the improvement of China’s ageing policy.
The study finds that the main problems facing China’s ageing governance do not lie in the complete absence of policies. Rather, they lie in structural issues such as institutional fragmentation, insufficient interdepartmental coordination, uneven local implementation, the lack of publicness and standardization in market-based services, weak community-level service capacity, and the continued burden of family care. More specifically, at the state level, China has gradually strengthened the strategic status of ageing policy, but vertical linkage and horizontal cooperation among old-age care, - 156 -
medical care, long-term care, community services, and family support systems remain insufficient. At the market level, the supply of elderly care services has continued to expand, yet tensions remain among service quality, entry standards, regulatory mechanisms, and public policy goals. At the social level, the importance of communities and social organizations has become increasingly evident, but community-level service capacity, resource integration capacity, and stable cooperation mechanisms remain underdeveloped. At the family level, the family still bears an important care responsibility. However, the shrinking size of families, the expansion of population mobility, and the increase in intergenerational separation have created practical difficulties for the traditional family-based care model.
The comparative analysis of South Korea, Japan, the United Kingdom, and Sweden shows that, although these countries differ in welfare regimes, institutional pathways, and responsibility arrangements, they share one important experience: effective ageing policy cannot rely solely on the expansion of a single institution. It must be based on institutional integration, cooperation among actors, and sustained governance capacity. The South Korean case shows the importance of state-led long-term care system building and the integration of medical care, care services, and community support. The Japanese case demonstrates that the combination of long-term care insurance and the community-based integrated care system can help shift care responsibility from family-based responsibility to social sharing. The British case illustrates the importance of local governments, the social care system, and diversified service provision in supporting older people to live in their communities. The Swedish case highlights the foundational role of universal welfare traditions and local - 157 -
public responsibility in ageing governance.
Based on this analysis, this study argues that the improvement of China’s ageing policy should proceed at three levels. First, at the level of policy transformation, ageing policy should shift from fragmented responses to integrated governance, from the quantitative expansion of single institutions to organic linkage among institutions, and from the maintenance of family responsibility to the strengthening of family support systems. Second, at the level of policy implementation, China should strengthen institutional arrangements under state leadership, promote coordination among old-age care, medical care, long-term care, community services, and family support, and enhance the capacity of communities to deliver and implement services. Third, at the level of governance, China should gradually build a China-specific collaborative governance system for ageing, based on its institutional environment, social structure, and governance foundation. Such a system should combine state leadership, multi-actor participation, institutional integration, and long-term sustainability.
The theoretical significance of this study lies in its specification of welfare pluralism into four actors of responsibility: the state, the market, society, and the family. It applies this framework to a comparative analysis of ageing policies across countries, thereby providing a more systematic analytical framework for understanding the restructuring of welfare responsibility in an aged society. Its practical significance lies in the fact that it does not merely introduce foreign experiences. Instead, through cross-national comparison and in light of China’s ageing realities, it proposes policy improvement directions that are both structural and practically relevant. Overall, the future development of China’s ageing - 158 -
policy should not be limited to expanding the quantity of services or improving individual institutions. Greater attention should be paid to institutional linkage, cooperation among actors, and the long-term sustainability of the governance system.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구범위 및 구성 7
• 제3절 본 연구의 차별성 13
• 제 2 장 이론적 고찰 17
• 제1절 고령화의 개념과 동향 17
• 1. 고령화의 개념 17
• 2. 고령사회로의 전환 20
• 3. 고령화의 글로벌 동향과 추세 24
• 제2절 중국 고령화의 현황 및 정책변화 30
• 1. 중국 고령화의 현황 30
• 2. 중국 고령화 대응 정책변화 과정 38
• 3. 중국 고령화 정책의 문제점 41
• 4. 중국 고령화에 관한 선행연구 46
• 제3절 복지다원주의에 대한 이론적 고찰 53
• 1. 복지다원주의 개념 및 등장 배경 53
• 2. 복지다원주의 특징 및 이론적 논의 56
• 3. 복지다원주의와 관련된 선행연구 60
• 제 3 장 국가 간 비교 분석 71
• 제1절 복지다원주의 기반의 국가 간 비교 분석 설정 71
• 제2절 국가 간 비교 분석 73
• 1. 복지다원주의에서의 국가 영역 비교 분석 73
• 2. 복지다원주의에서의 시장 영역 비교 분석 83
• 3. 복지다원주의에서의 사회 영역 비교 분석 91
• 4. 복지다원주의에서의 가족 영역 비교 분석 98
• 제3절 국가 간 비교 분석 결과의 시사점 107
• 제 4 장 국가 간 사례 연구 기반 중국 고령화 정책 개선방안 110
• 제1절 정책변환 관점 110
• 1. 정책 거버넌스 111
• 2. 복지제도 통합 113
• 3. 가족 지원체계 114
• 제2절 정책 실행 관점 117
• 1. 국가 주도의 제도 정비 117
• 2. 복지 관련 제도의 통합과 연계 119
• 3. 지역사회 돌봄과 가족지원 강화 122
• 제3절 협력적 거버넌스 관점 126
• 1. 복지 이행 주체 간 역할 재정립 126
• 2. 다원적 협력네트워크 구축 128
• 제 5 장 결론 및 향후 과제 137
• 제1절 연구의 결과 137
• 제2절 연구의 기여 141
• 제3절 연구의 한계 및 향후 과제 143
• 참고문헌 145
• Abstract 155