민주주의 퇴행 시대의 헌법가치 교육 제도화 방안 : 「헌법가치 진흥과 교육에 관한 법률」 입법과 거버넌스 전략 연구

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 민주주의 퇴행과 정치적 극단주의의 확산, 정치의 사법화와 사법의 정치화, 인공지능과 데이터 기술에 기반한 기술권위주의의 부상이라는 현대적 위기에 대응하여, 헌법가치 진흥과 교육을 국가적 차원에서 제도화하기 위한 입법 및 거버넌스 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 12·3 비상계엄 사태는 민주주의의 위기가 더 이상 제도 외부의 반체제 세력에 의해서만 발생하는 것이 아니라, 선거를 통해 구성된 국가권력이 법치주의와 안보의 언어를 동원하여 헌정질서를 내부로부터 약화시키는 방식으로도 나타날 수 있음을 보여주었다. 이에 본 연구는 민주주의의 지속가능성을 형식적 제도와 사후적 사법통제에만 의존할 수 없으며, 시민과 공공부문 종사자를 헌정질서의 능동적인 책임 주체로 형성하는 상시적 제도 기반이 필요하다는 문제의식에서 출발한다.
한국에서는 1987 년 민주화 이후 민주시민교육을 제도화하려는 입법과 정책적 시도가 지속되어 왔다. 그러나 관련 법률안들은 정치적 편향성 논란, 교육의 정치적 중립성에 대한 소극적 해석, 주무기관과 추진체계에 관한 이견 등으로 반복하여 좌절되었다. 국가 차원의 통합된 법률과 거버넌스가 마련되지 못한 상황에서 민주시민교육은 지방자치단체 조례, 평생교육 및 시민사회 보조사업에 분산되었고, 지역과 정권에 따라 사업이 축소되거나 형해화되는 한계를 드러냈다. 본 연구는 이러한 교착을 단순한 정치적 합의 부족이 아니라, 시민교육 담론이 정파적 동원으로 기울어지는 ‘정치적 편향’, 공적·정치적 쟁점을 회피한 채 파편적인 사회교육으로 축소되는 ‘사회적 편향’, 헌법을 법률가의 사후적 판단과 사법기술로 물화（物化）하는 ‘법적 편향’ 사이에서 균형을 상실한 결과로 진단한다.
이러한 문제를 분석하기 위하여 본 연구는 이국운의 ‘헌정적인 것’과 ‘사건의 헌법학’을 핵심적인 규범적 분석틀로 활용하였다. 여기서 헌법은 고정된 법전이나 사법심사의 객체에 그치지 않고, 정치적·사회적·법적 표상의 절대화를 끊임없이 견제하며 시민이 공동체의 규범과 질서를 다시 구성하도록 하는 메타정치적 기획으로 이해된다. 아울러 헌법애국주의와 보이텔스바흐 합의를 결합하여, 헌법가치에 대한 공적 지향과 교육대상자의 자율적 판단, 강압 금지 및 논쟁성 보장이 상호 보완적으로 작동해야 한다고 보았다. 이는 헌법가치교육을 국가나 법질서에 대한 수동적 충성교육이 아니라, 시민이 헌법원칙과 헌정사의 기억을 비판적으로 이해하고 현재의 공적 문제에 적용하는 숙의적 실천으로 재구성하기 위한 것이다.
연구방법으로는 비교제도분석 및 입법정책연구를 유기적으로 결합하였다. 비교제도분석에서는 독일 연방정치교육원（BpB）과 미국 국립헌법센터（NCC）를 중심으로 국가책임성, 정치적 독립성, 다원적 통제, 교육지원, 헌정사 연구 및 공론장 형성의 방식을 분석하였다. 독일의 사례는 국가가 정치교육에 대한 책임을 부담하면서도 의회 감독, 학술적 자문, 시민사회 교육기관의 공인과 재정지원을 통해 정치적 독점을 제어하는 다원적 통제 모델을 보여준다. 미국 국립헌법센터는 연방의회의 설립 근거와 비당파적 운영 원칙을 토대로 헌법의 역사와 쟁점을 시민적 토론의 대상으로 제공하고 축적하는 공론장 모델이라는 점에서 의미를 가진다. 이들 사례는 한국형 거버넌스가 단일 부처나 기관에 모든 권한을 집중시키기보다, 국가적 방향 결정, 전문적 집행지원, 헌정사 연구·축적 및 교육 현장의 자율적 실천을 분화하고 연계해야 함을 시사한다.
이에 본 연구는 기존의 ‘민주시민교육’에서 대한민국헌법이라는 공동의 규범질서 안에서 재구성하는 ‘헌법가치 진흥’으로의 패러다임 전환을 제안한다. 헌법가치교육의 내용은 인간의 존엄과 가치, 국민주권, 기본권 보장, 민주주의, 법치주의, 권력의 민주적 통제, 지방자치, 다양성 존중, 사회적 연대 및 평화 등의 기본원리와 함께, 헌정질서의 형성·위기·저항·회복을 보여주는 대한민국 헌정사를 통합적으로 다루어야 한다. 또한 학교와 시민사회뿐 아니라 공무원, 군, 경찰 및 형사사법기관 등 공권력을 행사하는 공공부문까지 교육대상에 포함함으로써, 헌정질서 수호를 시민 개인에게만 전가하지 않고 국가기관 전체의 공적 책임으로 확장할 필요가 있다. 나아가 인공지능, 데이터 행정, 생태전환과 같은 미래사회 의제에서도 인간의 존엄, 민주적 정당성, 투명성, 설명가능성, 이의제기권 및 인간의 최종적 책임이라는 헌법적 기준이 유지되어야 한다.
이러한 원칙을 제도화하기 위하여 본 연구는 「헌법가치 진흥과 교육에 관한 법률」의 제정안을 제시하고, 대통령 소속의 거버넌스, 국무총리 소관의 집행지원기관, 국회와 연계된 연구 및 공론장 세 개의 기능이 상호 견제하고 협력하는 삼원적 거버넌스를 설계하였다. 이를 통해 행정부의 국가책임성과 전문적 실행력, 입법부의 다원적 공론 기능, 학교·시민·지역사회의 자율적 실천을 상호 연결하고자 하였다. 본 연구가 제안하는 법률안과 삼원적 거버넌스는 정치적 극단주의, 기술권위주의, 민주주의 회의론이 심화되는 시대에 시민과 국가기관 모두를 헌정질서의 책임 주체로 형성하기 위한 입법정책적 대안이며, 나아가 미래의 민주적 거버넌스와 보편적 법질서를 준비하는 제도적 출발점이라는 점에서 의의를 가진다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 10
• 제 1 절 연구의 배경과 목적 10
• 1. 민주주의 퇴행과 헌법가치교육의 시대적 과제 10
• 2. 기존 민주시민교육 제도화 궤적과 한계 13
• 3. 연구의 목적 및 핵심 연구 질문 16
• 제 2 절 연구의 분석틀 및 방법 17
• 1. 주요 분석틀 : ‘헌정적인 것’의 회복과 ‘법적인 것’의 극복 17
• 2. 비교제도분석 및 입법정책연구의 유기적 결합 19
• 제 3 절 선행연구 검토 20
• 1. 민주시민교육 제도화와 헌법교육에 관한 기존 논의 20
• 2. 방어적 민주주의와 헌법애국주의에 관한 논의 23
• 제 2 장 민주시민교육의 헌정주의적 패러다임 전환 27
• 제 1 절 민주시민교육 제도화의 구조적 교착과 헌정주의적 전환 27
• 1. 정치적 ·사회적 표상의 충돌과 ‘정치적 중립성’의 딜레마 27
• 2. 헌법애국주의와 법적 지향의 회복: 서사에서 숙의적 실천으로 31
• 제 2 절 현대 민주주의 위기와 헌법가치교육의 당위성 36
• 1. 정치적 극단주의와 권위주의 36
• 2. 헌법의 핵심 가치와 헌정사의 통합 교육 필요성 43
• 제 3 장 해외 헌법·시민교육 거버넌스의 비교제도분석 49
• 제 1 절 한국형 거버넌스 설계의 쟁점과 비교 분석의 기준 49
• 제 2 절 주요 국가의 거버넌스 모델 검토 52
• 1. 독일: 연방정치교육원（BpB）의 국가책임성과 다원적 통제 52
• 2. 미국: 국립헌법센터（미국）의 비당파적 헌법교육·공론장 모델 54
• 제 3 절 한국 거버넌스 설계에의 정책적 시사점 57
• 1. 단일 부처 한계와 결정 ·집행·연구 기능의 분리 57
• 2. 중앙·지역·시민사회 연계형 플랫폼 거버넌스의 필요성 60
• 제 4 장 「헌법가치 진흥과 교육에 관한 법률」입법설계 62
• 제 1 절 입법의 기본방향: ‘민주 시민’에서 ‘헌법가치’로의 전환 62
• 1. 목적과 기본원칙: ‘헌법가치’로의 규범적 전환 63
• 2. 교육 내용의 조문화: 통합과 다원성, 헌정사와 미래의 결합 65
• 제 2 절 헌법가치 진흥 추진체계의 법적설계 68
• 1. 결정 거버넌스: 대통령 직속 '헌법가치진흥회의 68
• 2. 집행지원 거버넌스: 국무총리 소관 ’헌법가치진흥원’ 71
• 3. 연구·축척 거버넌스: 국회 연계 ‘헌정사연구소’ 75
• 4. 대상별 헌법가치교육의 적용 구조 78
• 제 3 절 기존 법제 및 국정과제와의 연계 방안 81
• 1. 민주시민교육 법안과의 관계: 헌법가치로의 통합 81
• 2. 법교육 법제와의 관계: 실행기구 중복 방지 82
• 3. 시민참여·기본사회 등 국정과제와의 관계 83
• 제 5 장 결론 87
• 제 1 절 연구 결과의 요약 87
• 제 2 절 정책적 함의 및 입법 방향 제언 89
• 제 3 절 연구의 한계와 향후 과제 91
• 참고문헌 93
• 1. 국내 단행본 및 번역서 93
• 2. 국내 학술논문 및 학위논문 93
• 3. 외국 문헌 95
• 4. 토론회·보고서 및 정책자료 96
• 5. 법률안·판례 및 인터넷 자료 97
• 6. 인터넷 및 언론자료 97
• 부록 98
• 부록 1. 「헌법가치 진흥과 교육에 관한 법률안」 98
• ABSTRACT 111