사회적 돌봄의 사각지대 연구 : 고령시각장애인 사례를 중심으로 = A study on the Blind Spots of Social Care : Focusing on the Case if Older Adults with Visual Impairments

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 고령시각장애인이 사회적 돌봄 서비스를 신청하고, 판정받고, 이용하는 전 과정에서 보장성이 어떻게 상실되는지를 당사자 관점에서 살펴보고, 우리나라 성인돌봄제도의 보장성을 강화하기 위한 정책적 근거를 제시하는 것을 목적으로 한다. 고령시각장애인은 노화와 장애라는 이중의 조건 속에서 복합적인 돌봄 필요를 가진다. 그러나 현행 사회적 돌봄체계는 장애인활동지원제도와 노인장기요양보험제도로 분리되어 있으며, 65세를 기준으로 대상과 급여 내용이 달라진다. 이러한 제도는 두 특성을 동시에 지닌 고령시각장애인의 돌봄 필요를 충분히 포괄하지 못하고 있다.
본 연구는 질적연구방법 가운데 지시적 내용분석（directed content analysis）을 분석방법으로 채택하였다. 분석틀로는 노혜진（2016）이 제시한 사회서비스 사각지대의 두 측면, 즉 대상의 비포괄성과 급여의 불충분성을 활용하였으며, 이를 돌봄서비스의 신청·판정·이용 단계와 교차시켜 분석하였다. 또한 시각장애, 고령, 지역성 등 여러 사회적 위치가 결합되어 사각지대가 심화되는 양상을 해석하기 위해 교차성 관점을 결과 해석에 참고하였다. 연구 참여자는 경상북도 포항시와 경주시에 거주하며 돌봄서비스를 이용 중이거나 신청 경험이 있는 고령시각장애인 5명과 사회복지직 공무원 2명, 장애인복지관 사회복지사 2명 등 총 9명으로 구성되었으며, 2026년 3월부터 4월까지 반구조화된 심층면담을 통해 수집하였다.
분석 결과, 고령시각장애인이 경험하는 사각지대는 특정 단계에 국한되지 않고 신청·판정·이용의 전 과정에 걸쳐 연속적으로 누적되는 양상으로 나타났다. 대상의 비포괄성은 '시각장애인을 보지 못하는 제도'로 명명되었다. 신청 단계에서는 정보가 시각 매체 중심으로 전달되어 제도의 존재 자체가 당사자에게 도달하지 못하였고, 신청주의 전달체계는 정보 접근이 제한된 당사자를 구조적으로 배제하였다. 판정 단계에서는 신체·인지 기능의 저하를 중심으로 한 장기요양 평가체계가 시각장애로 인한 돌봄 필요를 충분히 반영하지 못하였으며, 65세를 기준으로 한 두 제도의 분절은 돌봄 필요가 가장 커지는 시점에 오히려 진입할 수 있는 제도의 선택지를 좁히고 있었다. 급여의 불충분성은 '삶을 지탱하지 못하는 돌봄'으로 명명되었다. 이용 단계에서 제공되는 급여는 식사·청소·세탁과 같은 생존 유지에 집중되어 외출, 병원 이용, 사회적 관계와 같이 삶을 지속하는 데 필요한 영역을 충분히 포함하지 못하였으며, 인력 공백과 잦은 교체로 돌봄의 연속성 또한 불안정하였다. 이러한 사각지대는 시각장애와 고령에 더해 독거, 지역성 등 여러 사회적 위치가 교차하는 지점에서 발생하고 심화되고 있었다.
이러한 분석에 기반하여 본 연구는 다음과 같은 정책적 개선 방향을 제시하였다. 첫째, 신청주의 전달체계의 한계를 보완하기 위해 고령시각장애인을 적극적으로 발굴하고, 통지서와 안내문 중심의 정보 전달을 넘어 음성, 전화, 대면 안내 등 시각장애인이 실제로 이해할 수 있는 방식으로 정보를 제공해야 한다. 또한 신청부터 판정, 서비스 이용과 조정에 이르는 전 과정을 지원하는 공적 사례관리가 강화되어야 한다. 둘째, 장기요양 판정체계는 신체·인지 기능 중심의 평가를 넘어 감각장애로 인한 정보 접근, 이동, 식사 준비, 위험 회피의 어려움을 돌봄 필요로 반영할 수 있도록 보완되어야 한다. 셋째, 65세를 기준으로 장애인활동지원제도와 노인장기요양보험제도를 분절하는 구조를 완화하고, 실제 돌봄 필요를 중심으로 제도를 이용할 수 있도록 개선될 필요가 있다. 넷째, 돌봄의 내용을 생존 유지 중심의 가사 지원에 한정하지 않고 외출, 병원 이용, 사회적 관계 유지, 지역사회 참여까지 포함하는 삶의 지속을 위한 지원으로 확장해야 하며, 요양보호사 연계 중단과 잦은 교체로 인한 돌봄 공백을 줄이기 위한 안정적 인력 배치와 인계 체계가 마련되어야 한다.
본 연구는 제도의 존재 여부가 아니라 제도가 실제 당사자의 삶에 어떻게 도달하고 작동하는가를 기준으로 사회적 돌봄의 보장성을 분석하였다는 점에서 의의를 가진다. 또한 그동안 ‘노인’ 또는 ‘장애인’이라는 단일 범주 안에서 다루어져 온 고령시각장애인을 두 특성이 교차하는 지점에 놓인 집단으로 가시화하고, 이들이 경험하는 돌봄 사각지대가 단순한 서비스 부족이 아니라 현행 돌봄체계의 대상 설정, 판정 기준, 급여 내용, 전달 방식의 구조적 한계에서 비롯됨을 드러냈다는 점에서 의의가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to examine, from the perspective of those directly affected, how the coverage of social care breaks down throughout the entire process by which older adults with visual impairments apply for, are assessed for, and use social care services, and to provide a policy basis for strengthening the coverage of Korea's adult care system. Older adults with visual impairments have complex care needs under the dual conditions of aging and disability. However, the current social care system is divided into the Activity Support Service for Persons with Disabilities and the Long-Term Care Insurance for older adults, with eligibility and benefit content shifting at the threshold of age 65. As a result, these systems fail to adequately encompass the care needs of older adults with visual impairments, who simultaneously possess both characteristics.
This study adopted directed content analysis, a qualitative research method, as its analytic approach. For its analytic framework, it drew on the two dimensions of social service blind spots presented by Noh Hye-jin （2016）—namely, the non-inclusiveness of the target population and the insufficiency of benefits—and analyzed these by intersecting them with the application, assessment, and utilization stages of care services. In addition, an intersectional perspective was drawn upon in interpreting the findings, in order to make sense of the ways in which multiple social positions—such as visual impairment, old age, and regionality—combine to deepen these blind spots. The study participants comprised a total of nine individuals: five older adults with visual impairments residing in Pohang and Gyeongju, North Gyeongsang Province, who were either currently using or had prior experience applying for care services; two social welfare public officials; and two social workers at a welfare center for persons with disabilities. Data were collected through semi-structured in-depth interviews conducted from March to April 2026.
The analysis revealed that the blind spots experienced by older adults with visual impairments were not confined to any single stage but accumulated continuously across the entire process of application, assessment, and utilization. The non-inclusiveness of the target population was termed ＂a system that fails to see the visually impaired.＂ At the application stage, information was conveyed primarily through visual media, so that the very existence of the systems failed to reach those concerned, and the application-based delivery system structurally excluded those with limited access to information. At the assessment stage, the long-term care evaluation system, centered on declines in physical and cognitive function, did not adequately reflect the care needs arising from visual impairment; moreover, the division of the two systems at the threshold of age 65 narrowed the available options for entry at precisely the point when care needs were greatest. The insufficiency of benefits was termed ＂care that cannot sustain life.＂ The benefits provided at the utilization stage were concentrated on survival-oriented tasks such as meals, cleaning, and laundry, and did not sufficiently encompass domains necessary for sustaining life—such as going out, hospital visits, and social relationships—while the continuity of care was also unstable owing to staffing gaps and frequent turnover. These blind spots arose and were intensified at the points where multiple social positions—including not only visual impairment and old age but also living alone and regionality—intersected.
Based on this analysis, the study proposed the following directions for policy improvement. First, to compensate for the limitations of the application-based delivery system, older adults with visual impairments should be actively identified, and information should be provided in formats that visually impaired persons can actually comprehend—such as voice, telephone, and in-person guidance—rather than relying on notices and written guidance. In addition, public case management spanning the entire process from application through assessment to service use and adjustment should be strengthened. Second, the long-term care eligibility assessment system should be supplemented so that, beyond its focus on physical and cognitive function, it can reflect as care needs the difficulties in information access, mobility, meal preparation, and risk avoidance that arise from sensory disability. Third, the structure that divides the Activity Support Service for Persons with Disabilities and the Long-Term Care Insurance at the threshold of age 65 should be relaxed so that the systems can be used on the basis of actual care needs. Fourth, the content of care should not be confined to survival-oriented household support but expanded into support for the continuation of life—including going out, hospital visits, the maintenance of social relationships, and community participation; and stable staffing and handover systems should be established to reduce the care gaps caused by service interruptions and frequent turnover in the assignment of care workers.
This study is significant in that it analyzed the coverage of social care not on the basis of whether the systems exist, but on the basis of how they actually reach and operate within the lives of those directly affected. It is further significant in that it renders visible older adults with visual impairments—who have hitherto been treated within the single category of either ＂older adults＂ or ＂persons with disabilities＂—as a group positioned at the intersection of both characteristics, and reveals that the care blind spots they experience stem not from a mere shortage of services but from the structural limitations of the current care system in its target setting, assessment criteria, benefit content, and delivery methods.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제제기 1
• 2. 연구목적과 연구문제 3
• Ⅱ. 문헌고찰 5
• 1. 고령시각장애인과 돌봄서비스 5
• 1) 고령시각장애인의 개념과 정의 5
• 2) 교차성(intersectionality)과 고령시각장애인 6
• 2. 한국의 사회적 돌봄서비스 8
• 1) 노인장기요양보험제도 9
• 2) 장애인활동지원제도 10
• 3) 두 제도의 분리와 그로 인한 문제 12
• 3. 사각지대의 개념과 정의 16
• 1) 사각지대의 정의와 유형 16
• 2) 돌봄서비스 사각지대의 특수성 18
• Ⅲ. 연구방법과 자료수집 22
• 1. 질적연구방법 22
• 2. 연구참여자 24
• 3. 자료수집과 연구윤리 27
• Ⅳ. 분석 29
• 1. 시각장애인을 보지 못하는 제도 30
• 1) 누구도 알려준 적 없는 제도 30
• 2) 읽을 수 없는 정보 34
• 3) 도움받기 위한 도움이 필요한 신청주의 36
• 4) 진입이자 단절의 경계, ‘65세’ 38
• 5) 안보이지만 건강한 사람 40
• 2. 생존에 머무는 돌봄 43
• 1) 3시간의 돌봄, 그 이후 남겨지는 21시간 44
• 2) 집 안에 갇힌 돌봄 46
• 3) 병원 문 앞에서 멈추는 도움 49
• 4) 끊기는 돌봄, 위협받는 일상 51
• 5) 돌봄이 앗아가는 자립 53
• 3. 분석의 소결 56
• Ⅴ. 결론 및 논의 59
• 참고문헌 68
• 영문초록 71
• 부 록 74