토지보상법상 당사자소송에 관한 연구 = A Study on Party Litigation under the Land Compensation Act

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to systematically analyze the types and structural framework of public law party litigation arising under the Land Compensation Act, to identify the problems inherent in the current operation of such litigation and propose institutional improvements, and, furthermore, to present concrete alternatives in connection with the existing discourse advocating the expansion and revitalization of public law party litigation within the field of land compensation law. Although previous scholarship has accumulated in individual areas—including public law party litigation in general, tax disputes, public law declaratory actions, public law contractual relationships, public law actions for restoration to the original state, public procurement, formal party litigation concerning the exhaustion of administrative remedies and compensation adjustment under the Land Compensation Act, and public law actions for restitution of unjust enrichment and damages—there has been little comprehensive research that systematically classifies and analyzes the overall types and procedural structure of public law party litigation as operated within the field of land compensation law. This study was undertaken in recognition of that gap.
The study first examines the legal and systematic status of public law party litigation. Compared with ordinary civil litigation, public law party litigation possesses significant procedural advantages, including ex officio fact-finding, procedural flexibility, the scope of res judicata, broader opportunities for intervention by interested parties, and greater flexibility in the amendment and joinder of claims. Compared with administrative appeals litigation, it also offers important advantages by enabling comprehensive resolution of disputes through a single proceeding and by allowing provisional judicial protection through provisional attachment and preliminary injunctions. These advantages are equally applicable to public law party litigation under the Land Compensation Act. In litigation concerning land compensation before the administrative courts, formal party litigation seeking an increase or reduction of compensation and substantive party litigation concerning the payment of resettlement benefits or the determination of eligibility for compensation constitute a substantial proportion of all cases, exceeding actions seeking revocation or confirmation of invalidity of rulings rendered by the Land Expropriation Committee. In addition, disputes concerning resettlement measures, repurchase rights, and actions seeking the surrender of land and buildings located within public project areas, which effectively constitute compulsory relocation procedures, have become increasingly diverse and complex. These developments demonstrate the growing importance of public law party litigation under the Land Compensation Act and underscore the necessity of in-depth research concerning its institutional problems and possible reforms. Accordingly, the subject constitutes an appropriate focal point for discussing the expansion and revitalization of public law party litigation.
The Land Compensation Act actively operates a distinctive form of public law party litigation known as formal party litigation. Where a party challenges only the amount of compensation determined by the Land Expropriation Committee, rather than the legality of the ruling itself, the compensated person files an action against the project operator seeking an increase in compensation, while the project operator files an action against the compensated person seeking a reduction in compensation. Article 85 of the Land Compensation Act expressly provides for this form of litigation. Apart from Articles 190 and 191 of the Patent Act governing compensation and remuneration disputes, the Land Compensation Act is virtually the only individual statute that expressly establishes and actively operates formal party litigation, thereby possessing a unique institutional character. Losses compensable under the Act may be divided into two categories: losses relating to land, buildings, businesses, and similar interests, for which only the project operator may initiate adjudication proceedings; and losses arising during the implementation of public projects, for which the injured party may directly apply for adjudication. Despite the distinctive characteristics of the latter category with respect to the nature of the losses, methods of proof, and manner of occurrence, the current legal framework merely applies, without differentiation, Articles 9（5） through 9（7） of the Land Compensation Act governing losses caused by entry onto another person's land. This study concludes that such an approach requires institutional reform.
Claims for the payment of resettlement subsidies and similar benefits constitute substantive public law party litigation because the claimant may directly seek payment from the project operator without first obtaining an adjudication. However, the Korean courts have held that where the project operator has voluntarily sought adjudication regarding such compensation items, any subsequent challenge must proceed as formal party litigation contesting the adjudication. Consequently, the same compensation item may be subject either to formal or substantive party litigation depending solely upon whether the project operator initiated adjudication proceedings. This inconsistency represents a significant structural weakness in the current system. Accordingly, this study proposes that, in the long term, resettlement subsidies and related compensation items should also be incorporated into the scope of adjudication, thereby unifying the procedural framework under formal party litigation and enhancing procedural consistency and legal certainty.
Furthermore, disputes concerning repurchase rights, confirmation of beneficiary status under resettlement measures, and actions by project operators seeking the surrender of land or buildings are all fundamentally based upon public law rights and obligations, yet they are currently resolved through ordinary civil litigation or administrative appeals litigation. This study argues that these categories of disputes should be carefully examined with a view either to incorporating them within the scope of adjudication or to converting them into public law party litigation. Although both academic scholarship and judicial decisions generally acknowledge that public law party litigation provides more effective judicial protection than either administrative appeals litigation or civil litigation in terms of procedure and adjudication, substantial disagreement remains regarding the specific categories of disputes that should properly fall within its scope. Accordingly, the appropriate scope of public law party litigation under the Land Compensation Act should be systematically established through comprehensive consideration of the legal relationships involved and the effectiveness of judicial remedies.
Focusing on the distinctive and highly specialized forms of public law party litigation arising under the Land Compensation Act, this study clarifies the criteria for distinguishing formal party litigation from substantive party litigation, proposes institutional reforms for improving the existing litigation system, identifies categories of disputes that should be unified under formal party litigation, and presents additional categories that should be converted into public law party litigation. Through these proposals, this study seeks to contribute to the realization of just compensation for persons whose land or other property has been compulsorily acquired or who have suffered various forms of loss as a result of public projects, while establishing a more efficient, coherent, and effective system of judicial protection.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 토지보상법 영역에서 발생하는 공법상 당사자소송을 대상으로 그 유형과 구조를 체계적으로 분석하고, 현재 운용되고 있는 토지보상법상 당사자소송의 문제점과 개선방안을 제시하며, 더 나아가 토지보상법 영역에서도 기존에 주장되어왔던 공법상 당사자소송의 확대 및 활성화에 관한 논의와 연계하여 더욱 구체적인 대안을 제시하는 데 중점을 두었다. 그동안 공법상 당사자소송 일반, 조세분쟁, 공법상 확인소송, 공법상 계약관계, 공법상 결과제거청구, 공공조달, 토지보상법상 재결전치와 보상금 증‧감에 관한 형식적 당사자소송, 그리고 공법상 부당이득반환청구·손해배상청구 등 개별 분야에 관한 연구는 축적되어 왔으나, 토지보상법 영역에서 운용되는 당사자소송을 포괄적인 대상으로 삼아 그 전체 유형과 소송구조를 종합적으로 정리·구체화한 연구는 거의 없었다는 점에 착안하였다.
먼저 공법상 당사자소송의 법체계적 지위를 검토하였다. 당사자소송은 민사소송과 비교할 때 직권심리, 절차적 유연성, 판결의 기판력, 폭넓은 소송참가, 소의 변경 및 병합 등의 측면에서 장점을 가지며, 항고소송과 비교할 때에는 분쟁의 일회적 해결을 통한 신속한 권리구제 및 가압류·가처분을 통한 사전적 권리구제 측면에서 장점을 가진다. 이러한 실익은 토지보상법상 당사자소송에도 그대로 인정된다. 행정법원에 제기되는 토지보상 관련 소송에서는 재결 취소·무효확인을 구하는 항고소송보다 보상금의 증·감을 구하는 형식적 당사자소송과 이주정착금 등의 지급, 보상대상자 지위 존부 등을 구하는 실질적 당사자소송이 상당한 비중을 차지하고 있다. 또한 이주대책, 환매권과 관련된 분쟁 및 공익사업 지구 내에서 강제 이주절차에 해당하는 토지 등 인도를 구하는 소송들은 매년 더 복잡하고 다양한 형태로 증가하는 추세이다. 이러한 점에서 토지보상법상 당사자소송은 그 문제점과 개선에 관한 깊은 관심이 필요하며, 당사자소송 제도의 확대 및 활성화를 논의함에 있어 구체적인 중심 주제로서 연구의 의의와 필요성 또한 인정된다.
토지보상법에서는 형식적 당사자소송이라는 특수한 형태의 당사자소송이 활발하게 운용되고 있다. 토지수용위원회의 재결에 불복하면서 재결 자체의 위법이 아니라 보상금액만을 다투는 경우, 피보상자는 사업시행자를 상대로 보상금 증액소송을, 사업시행자는 피보상자를 상대로 보상금 감액소송을 제기하게 된다. 토지보상법 제85조는 형식적 당사자소송을 명문으로 규정한 대표적인 규정으로, 개별법률 가운데 특허법 제190조 및 제191조의 보상·대가소송을 제외하면 사실상 유일하게 형식적 당사자소송을 규정하고 활발히 운용되고 있는 법률이라는 점에서 제도적 특수성을 갖는다. 토지보상법상 손실보상의 대상은 사업시행자만이 재결을 신청할 수 있는 토지·건물 및 영업 관련 등의 손실과, 손실을 입은 자가 직접 재결을 신청할 수 있는 사업 진행 과정에서 발생하는 손실로 구분할 수 있다. 이 중 사업 진행 과정에서 발생하는 손실은 손실의 내용과 입증방법, 발생 양상이 매우 특수함에도 불구하고, 타인의 토지에 출입하여 발생하는 손실에 관한 토지보상법 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정을 일률적으로 준용하는 데 그치고 있어 제도적 개선이 필요하다.
한편, 이주정착금 등에 관한 지급청구는 재결을 거치지 않고 사업시행자를 상대로 직접 지급을 구할 수 있는 실질적 당사자소송에 해당한다. 그러나 우리 법원은 이러한 보상항목에 대하여 사업시행자가 재결을 신청한 경우에는 그 재결에 불복하는 형식적 당사자소송의 방법으로 다투어야 한다고 판시하고 있다. 이처럼 사업시행자의 재결신청 여부에 따라 동일한 보상항목에 대한 소송의 형태가 형식적 당사자소송과 실질적 당사자소송으로 달라지는 점은 현행 제도의 문제점으로 지적될 수 있다. 따라서 장기적으로는 이주정착금 등도 재결의 대상에 포함하여 이에 관한 분쟁을 형식적 당사자소송으로 일원화함으로써 절차의 통일성과 법적 안정성을 확보할 필요가 있다.
아울러 환매권, 이주대책에 따른 수분양권자 지위 확인, 사업시행자의 토지·건물 인도청구와 같이 공법상 권리·의무관계를 기초로 하면서도 현재 민사소송 또는 항고소송으로 처리되고 있는 소송 유형에 대해서는 재결의 대상에 포함시키거나 공법상 당사자소송으로 전환하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 다만 학계와 법원은 항고소송이나 민사소송보다 공법상 당사자소송이 심리와 판결의 측면에서 권리구제에 더욱 적합하다는 점에는 대체로 공감하고 있으면서도, 구체적으로 어떠한 사건을 공법상 당사자소송의 대상으로 포섭할 것인지에 대해서는 여전히 견해의 대립이 존재한다. 따라서 개별 소송의 법률관계와 권리구제의 실효성을 종합적으로 고려하여 토지보상법상 당사자소송의 적용 범위를 체계적으로 정립해 나갈 필요가 있다.
본 연구는 유형이 특수하고 독자적이며 다양한 양상을 보이는 토지보상법상 당사자소송을 중심으로 형식적·실질적 당사자소송의 구별 기준을 명확히 하고, 토지보상법상 당사자소송의 개선방안과 형식적 당사자소송으로의 일원화가 필요한 유형 및 공법상 당사자소송으로 전환이 필요한 유형을 제시하였다. 이를 통하여 공익사업으로 인하여 토지 등이 강제수용되거나 각종 손실을 입은 자에 대한 정당한 보상을 실질화하고, 보다 신속하고 명확한 권리구제절차를 확립하는 데 기여하고자 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• Ⅰ. 연구의 범위와 구성 4
• Ⅱ. 연구의 방법 6
• 제3절 선행연구의 분석 및 필요성 7
• Ⅰ. 당사자소송의 확대 및 활성화에 관한 연구 검토 7
• 1. 유사 선행연구 7
• 2. 연구의 방향 15
• Ⅱ. 연구의 필요성과 차별성 16
• 1. 연구의 필요성 16
• 2. 기존 연구와 차별성 19
• 제2장 행정소송법 유형으로서 당사자소송 24
• 제1절 당사자소송의 일반론 24
• Ⅰ. 당사자소송 개념과 활용 24
• 1. 당사자소송의 의의 24
• 2. 당사자소송의 성질 25
• 3. 당사자소송이 활성화되지 못한 이유 25
• Ⅱ. 당사자소송의 종류 27
• 1. 서론 27
• 2. 실질적 당사자소송 28
• 3. 형식적 당사자소송 38
• 제2절 다른 소송과 구별 47
• Ⅰ. 민사소송과의 구별 47
• 1. 서론 47
• 2. 학설과 판례 48
• 3. 심리절차와 방법의 차이 48
• 4. 소결 49
• Ⅱ. 항고소송과의 구별 49
• 1. 취소소송과 무효소송에 있어 보충성 50
• 2. 소송물의 차별성 51
• 3. 소결 52
• 제3절 당사자소송의 심리와 실익 52
• Ⅰ. 서론 53
• Ⅱ. 당사자소송의 심리 53
• 1. 직권심리주의 53
• 2. 소의 변경 및 병합 56
• 3. 소송의 참가 58
• 4. 제소기간 61
• 5. 판결의 기속력 64
• 6. 가구제 67
• 7. 당사자소송의 취소소송 준용 68
• Ⅲ. 당사자소송의 실익 70
• 제3장 토지보상법상 당사자소송 적용의 주요 쟁점 73
• 제1절 토지보상제도의 구조와 법적 성격 73
• Ⅰ. 손실보상제도의 헌법적 기초 73
• 1. 서론 73
• 2. 법률유보 74
• 3. 경계이론분리이론 77
• 4. 정당보상 80
• 5. 토지보상법상 개별 분쟁에 관한 헌법상 근거 83
• Ⅱ. 손실보상과 불복절차 일반론 85
• 1. 협의에 의한 취득 및 사용 85
• 2. 수용에 의한 취득 및 사용 86
• 3. 협의불성립에 따른 재결신청 87
• 4. 수용재결 처분과 법적 효과 89
• 5. 보상금의 지급 또는 공탁 92
• 6. 이의재결 94
• 7. 재결에 대한 불복으로서 형식적 당사자소송 96
• Ⅲ. 토지보상법상 당사자소송의 개정 연혁과 발전 97
• 1. 1962년 제정 토지수용법상 항고소송 97
• 2. 1990년 개정 토지수용법상 필수적 공동소송 99
• 3. 2003년 폐지제정 토지보상법상 형식적 당사자소송 100
• 4. 2018년 보상금 증감 소송에 대한 제소기간 확대 101
• 5. 토지보상법상 당사자소송의 발전과 시사점 102
• Ⅳ. 토지보상법상 당사자소송 분쟁 대상과 유형 103
• 1. 당사자소송의 유형 103
• 2. 토지 및 건축물의 수용재결에 대한 형식적 당사자소송 108
• 3. 사업 진행 과정에서 발생하는 손실과 형식적 당사자소송 118
• 4. 이주정착금 등 지급을 구하는 실질적 당사자소송 133
• Ⅴ. 토지보상법상 당사자소송의 특수성과 한계 137
• 1. 소송물의 특수성 137
• 2. 보상채권 압류와 보상금 증액 소송의 특수성 142
• 3. 제소기간의 특수성 144
• 4. 사업 진행 과정에서 발생하는 손실의 특수성 148
• 5. 이주정착금 등 청구 소송의 특수성 151
• 제2절 항고소송 또는 민사소송으로 남은 토지보상법 분쟁유형 152
• Ⅰ. 환매권 152
• 1. 환매권의 의의 152
• 2. 환매권의 법적 성격 154
• 3. 협의취득과 환매권 155
• 4. 민사소송으로서의 환매권 관련 분쟁 157
• Ⅱ. 토지 등 인도 청구권 162
• 1. 토지보상법상 인도 청구권의 발생 162
• 2. 민사소송으로서의 인도 소송 163
• Ⅲ. 택지 또는 주택에 관한 수분양권 164
• 1. 이주대책의 근거와 제도적 취지 164
• 2. 항고소송으로서 이주대책에 관한 분쟁 166
• 3. 손실보상 청구권으로서의 수분양권 166
• Ⅳ. 민사소송에서 당사자소송으로 변경된 판례 검토 168
• 1. 특별조치법에 따른 손실보상 청구권 168
• 2. 부가가치세 환급세액 지급 청구권 175
• Ⅴ. 시사점 180
• 제3절 행정소송법 개정（안）과 토지보상법 181
• Ⅰ. 행정소송법 제정과 개정 181
• 1. 1951년 행정소송법 제정과 1984년 전면 개정 181
• 2. 1988년 이후 2017년 현행까지의 개정 183
• Ⅱ. 2000년 이후 개정 논의와 실패 184
• 1. 2006년 대법원 개정 의견 184
• 2. 2007년 법무부（1차） 개정안 185
• 3. 2012년 법무부（2차） 개정안 186
• 4. 검토 187
• Ⅲ. 토지보상법에 미칠 영향 189
• 1. 당사자소송의 명확화 189
• 2. 관할 확대 및 지정 193
• 3. 민사소송으로 소 변경 확대 196
• 4. 의무이행소송 도입의 영향 197
• 제4장 해외의 손실보상 불복에 관한 비교법적 고찰 203
• 제1절 헌법적 기초와 토지보상법의 계승 과정 203
• Ⅰ. 프랑스와 독일의 영향을 받은 일본 203
• Ⅱ. 일본의 영향을 받은 우리나라 구 토지수용법 204
• Ⅲ. 소결 205
• 제2절 프랑스의 토지수용과 보상금 등에 관한 분쟁 206
• Ⅰ. 서론 206
• 1. 프랑스의 행정소송 체계 206
• 2. 프랑스의 공용수용법전 206
• Ⅱ. 공용수용법전에 근거한 수용절차 208
• 1. 공공유용에 대한 행정단계와 사법단계의 분리 208
• 2. 행정단계로 공공유용과 신청 절차 208
• 3. 사법적 단계로 법원의 결정에 따른 수용 210
• 제3절 독일의 토지수용과 보상금 등에 관한 분쟁 212
• Ⅰ. 서론 212
• 1. 독일 행정소송 체계 212
• 2. 독일의 연방건설법전 213
• Ⅱ. 연방건설법전상의 공용수용절차 214
• 1. 연방건설법전의 제정과 구성 214
• 2. 수용권 행사의 주체와 조건 215
• 3. 공용수용의 절차 216
• Ⅲ. 전담재판부에 의한 소송절차 217
• 1. 전담재판부 217
• 2. 소송당사자와 제소기간 219
• 3. 심리와 재판 219
• 제4절 일본의 토지수용과 보상금 등에 관한 분쟁 221
• Ⅰ. 서론 221
• 1. 일본의 행정소송 체계 221
• 2. 일본의 토지수용법 222
• Ⅱ. 토지수용법상의 공용수용절차 223
• 1. 토지수용절차의 개요 223
• 2. 토지등의 임의취득 224
• 3. 권리취득 재결과 명도 재결 225
• 4. 소송절차 226
• Ⅲ. 형식적 당사자소송 227
• 1. 보상금 증감에 관한 소송 227
• 2. 사업 진행 과정에서 발생하는 형식적 당사자소송 228
• 제5절 시사점 230
• 제5장 토지보상법상 당사자소송의 문제점 개선 및 확대안 236
• 제1절 보상항목 유용에 대한 비판 236
• Ⅰ. 보상항목 유용의 도입 배경 236
• Ⅱ. 대상판결의 내용 236
• Ⅲ. 대상판결에 대한 비판과 구체적 검토 238
• 1. 대상판결에 대한 비판 238
• 2. 구체적인 검토 239
• 3. 소결 242
• Ⅳ. 보상항목 유용에 대한 재검토 243
• Ⅴ. 소결 245
• 제2절 보상금 증감 소송에 관한 제소기간 확대 246
• Ⅰ. 조속한 보상관계 확정의 필요성 부재 246
• Ⅱ. 재결 취소와 보상금 증감 소송의 제소기간 분리 249
• Ⅲ. 소결 251
• 제3절 사업 진행 과정에서 발생하는 손실보상의 구체화 251
• Ⅰ. 여러 보상항목에 대한 일률적인 준용의 문제점 251
• Ⅱ. 사업 진행 과정에서 발생하는 손실에 대한 보상 절차 확대 252
• 1. 재결신청 청구권의 보장 253
• 2. 손실을 입은 자의 협의 요구권 신설 256
• Ⅲ. 재결 또는 사업인정 실효에 따른 권리구제 확대 257
• 1. 재결 심리절차 강화 필요 257
• 2. 사업시행자에 대한 행정적 제재 259
• Ⅳ. 소결 262
• 제4절 이주정착금 등에 대한 재결전치 필요 263
• Ⅰ. 사업시행자의 선택에 따른 소송형식 변경의 문제점 263
• Ⅱ. 재결전치 대상으로 일원화 필요 264
• Ⅲ. 소결 266
• 제5절 민사항고소송 대상 분쟁에 대한 당사자소송으로의 변경 267
• Ⅰ. 환매권 관련 소송 267
• 1. 구 토지수용법과 특례법상 이원화 구조 267
• 2. 환매권 분쟁에 대한 재결전치 필요 270
• 3. 환매권의 공권화 필요 272
• Ⅱ. 토지인도 청구 등에 관한 소송 273
• 1. 토지인도 청구권의 한계 273
• 2. 인도청구권에 관한 재결전치 필요 276
• 3. 공권으로서의 토지인도 청구권 277
• 4. 유사 제도로서 매도청구권에 관한 공권화 논의 279
• 5. 소결 283
• Ⅲ. 이주대책 대상자 지위 확인에 관한 소송 285
• 1. 수분양권에 대한 확인의 이익 285
• 2. 최근 법원의 동향 286
• 3. 수분양자 지위 확인 청구권의 인정 필요 288
• 제6장 결론 291
• 참고문헌 296
• ABSTRACT 306