재개발사업에서 서울시 조례상 분양대상자 제외 기준과 관리처분계획의 하자에 관한 연구 : 권리산정기준일과 지분 쪼개기를 중심으로 = A Study in the Criteria for Excluding Allotment Recipients and Legal Defects in Management and Disposal Plans under the Seoul Metropolitan City Ordinance

국문 초록 (Abstract)

재개발사업에서 분양받을 권리는 토지등소유자의 가장 핵심적인 경제적 이해관계를 형성한다. 「도시 및 주거환경정비법」（이하 '도시정비법'） 제76조 제1항 제6호는 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급한다는 원칙을 규정하면서, 같은 항 제7호가목은 공유 토지에 대한 주택공급 기준을 시·도조례에 위임하고 있다.

이에 따라 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례（이하 '서울시 조례'）제36조는 분양대상자의 적극적 요건（제1항）, 1인 분양대상자로 간주되는경우（제2항）, 종전 토지 면적·권리가액 산정에서 제외되는 토지의 범위（제3항）를 규정하고 있다. 이들 규정은 권리산정기준일을 핵심 기준점으로 하여 서로 연결되어있어, 취득 시기·형태·면적이 복합적으로 얽히는 경계 사안에서 해석의 공백이 발생하고 이것이 분양자격에 관한 분쟁의 주된 원인이 된다.

이에 본 연구는 서울시 조례상 분양대상자 제외 기준과 권리산정기준일을 중심으로 분양자격 흠결이 관리처분계획의 효력과 어떠한 방식으로 연결되는지를 체계적으로 규명하는 것을 목적으로 한다.

먼저 토지등소유자·조합원·수분양권자의 구별을 기초로 도시정비법상 분양대상자 기준과 서울시 조례 제36조의 구조를 분석하였다. 현행 조례 제36조와 구 서울시 도시정비조례 제27조가 병존하면서 정비구역별로 적용 조례 및 기준일이 달라지는 구조가 형성되어 있어, 분양자격 분쟁에서 적용 조례의 특정이 선결 문제로 작동한다는 점을 확인하였다. 다음으로 지분 쪼개기와 분양자격 제한의 유형별 분석을 통하여, 각유형에서 해석의 공백과 경계 사안에서의 분쟁이 발생하고 있음을 확인하였다. 특히 조례 제36조 제2항 제3호의 공유 토지 소유자 유형에서는 취득 시기 판단을 둘러싸고 부동산 물권변동의 일반원칙（등기）과 상속·협의분할의 특수성이 충돌하는 문제가 발생하며, 매매·증여 등 법률행위로 인한 취득과 상속으로 인한 취득 사이에 취득 시점 판단 법리가 달리 적용된다는 점을 판례 분석을 통해 확인하였다.

나아가 지분면적 합산 가부, 기준일 이후 순차 양수인의 지위 승계 가능성 등 조례가 명시적 해답을 제공하지 못하는 해석의 공백이 반복적 분쟁의 원인이 되고 있음
을 함께 검토하였다. 나아가 분양자격 흠결이 관리처분계획의 효력에 미치는 영향을 하자의 법적 성질, 분리가능성 법리의 적용, 부적격자 판명 시점별 처리 방법이
라는 측면에서 검토하였다.

조례 문언에 정면으로 반하는 자격 판정이 있을 때에는 중대·명백한 하자로 무효가 될 위험이 있는 반면, 법령 해석에 다툼의 여지가 크거나 사실판단 요소가 결합된 경우에는 취소사유에 그칠 가능성이 높다. 부적격자 판명 시점이 늦어질수록 가용한 법적수단은 급격히 축소되며 일정 시점 이후에는 행정소송에 의한 구제가 원
칙적으로 차단된다.

끝으로 현행 제도의 문제점으로 권리산정기준일 공시 방법의 미비, 분양자격 검증의 조합 위탁, 행정청 인가 심사의 한계를 지적하고, 개선방안으로 단기적으로는 분양신청 전 행정청의 사전 적격 확인 절차 도입, 중기적으로는 보류지 확보 비율의 상향 조정, 장기적으로는 토지이용계획확인서 반영 등을 통한 권리산정기준일의 공시력 강화, 입법론으로는 조례 예외 규정의 명확화 및 구제 절차의 법제화를 제언하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In redevelopment projects, the right to receive a newly built unit constitutes the most essential economic interest of landowners and other right holders. Article 76（1）6 of the Act on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments （the ＂Urban Improvement Act＂） sets out the principle that one housing unit shall be supplied where one household or one person owns one or more houses or parcels of land, while Article 76（1）7（a） delegates the standards for housing supply with respect to jointly owned land to municipal and provincial ordinances. Pursuant to this delegation, Article 36 of the Seoul Metropolitan City Ordinance on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments （the ＂Seoul Ordinance＂） prescribes the affirmative requirements for allotment recipients （Paragraph 1）, the cases in which multiple owners are deemed a single allotment recipient （Paragraph 2）, and the scope of land excluded from the calculation of previous land area and appraised right value （Paragraph 3）.

These provisions are interconnected around the base date for right calculation as their pivotal reference point. In borderline cases where the timing, form, and area of acquisition are intertwined, gaps in interpretation arise, and such gaps have become a principal source of disputes over allotment eligibility.

Against this background, this study aims to systematically examine how defects in allotment eligibility, centering on the criteria for excluding allotment recipients under the Seoul Ordinance and the base date for right calculation, bear upon the validity of management and disposal plans.

The study first analyzes the structure of the standards for allotment recipients under the Urban Improvement Act and Article 36 of the Seoul Ordinance, building on the distinction among landowners, association members, and holders of allotment rights. It confirms that, because the current Article 36 coexists with Article 27 of the former Seoul Ordinance, the applicable ordinance and base date vary from one improvement zone to another, so that identifying the governing ordinance operates as a threshold question in eligibility disputes.

The study then conducts a typological analysis of lot splitting and the corresponding restrictions on allotment eligibility, confirming that interpretive gaps and borderline disputes arise in each type. In particular, with respect to co-owners of land under Article 36（2）3 of the Ordinance, the determination of the time of acquisition gives rise to a conflict between the general principle governing changes in real rights over immovables （registration） and the particularities of inheritance and partition by agreement among co-heirs. Through an analysis of case law, the study confirms that different doctrines on the timing of acquisition apply to acquisitions by juristic acts such as sale or gift, on the one hand, and acquisitions by inheritance, on the other. It further examines how questions to which the Ordinance provides no explicit answer—such as whether shared land areas may be aggregated, and whether successive transferees after the base date may succeed to the transferor's status—have become recurring sources of litigation.

The study further examines the effect of eligibility defects on the validity of management and disposal plans from three perspectives: the legal nature of the defect, the application of the severability doctrine, and the available remedies depending on the stage at which an ineligible recipient is discovered. Where an eligibility determination directly contradicts the text of the Ordinance, the plan risks being void for a grave and obvious legal defect; by contrast, where the statutory interpretation is genuinely contestable or factual assessments are involved, the defect is more likely to constitute merely a ground for revocation. The later the stage at which ineligibility is discovered, the more sharply the available legal remedies contract, and beyond a certain point relief through administrative litigation is, in principle, foreclosed.

Finally, the study identifies shortcomings of the current system—namely, the inadequate means of publicizing the base date for right calculation, the delegation of eligibility verification to redevelopment associations, and the limits of administrative review at the approval stage—and offers proposals for improvement: in the short term, introducing a procedure for prior confirmation of eligibility by the competent administrative agency before applications for allotment are filed; in the medium term, raising the ratio of reserved units; in the long term, strengthening the public notice effect of the base date by reflecting it in land use planning certificates; and, as a matter of legislative reform, clarifying the exception clauses of the Ordinance and codifying remedial procedures.

Keywords: redevelopment project, allotment recipient, base date for right calculation, management and disposal plan

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 9
• 제2장 재개발사업에서 분양대상자의 법적 지위 11
• 제1절 분양대상자와 인접 개념의 구별 11
• Ⅰ. 토지등소유자와 조합원 지위의 관계 11
• Ⅱ. 조합원 지위와 수분양권의 구별 11
• Ⅲ. 분양신청과 분양대상자의 확정 12
• 제2절 도시정비법상 분양대상자 기준 13
• Ⅰ. 법률상 결정의 원칙 13
• Ⅱ. 조례 위임의 범위와 한계 13
• Ⅲ. 상위법과 서울시 조례의 관계 15
• 제3절 서울시 조례 제36조의 구조 16
• Ⅰ. 분양대상자의 적극적 요건 16
• Ⅱ. 1인 분양대상자 간주 17
• Ⅲ. 산정제외 토지의 범위 18
• 제4절 권리산정기준일의 의의와 기능 19
• Ⅰ. 권리산정기준일의 정의 19
• Ⅱ. 분양자격 판단 기준으로서의 기능 19
• Ⅲ. 공시의 한계와 예측가능성 20
• 제5절 소결 21
• 제3장 투기적 권리증식과 분양자격 제한의 유형 22
• 제1절 투기적 권리증식의 개념과 규제 목적 22
• Ⅰ. 개념과 실무상 형태 22
• Ⅱ. 문제점과 규제 목적 23
• 제2절 분양자격 제한의 유형 24
• Ⅰ. 구분소유로의 전환 24
• Ⅱ. 1세대 내 복수 신청 26
• Ⅲ. 공유지분의 취득 27
• Ⅳ. 필지의 분할 30
• Ⅴ. 토지건축물의 분리 31
• Ⅵ. 신축에 의한 소유자 증가 31
• 제3절 1인 간주의 예외 32
• Ⅰ. 공유 토지 소유자의 예외 32
• Ⅱ. 분리 소유자의 예외 35
• 제4절 소결 36
• 제4장 부적격자 판면과 관리처분계획의 하자 37
• 제1절 관리처분계획의 법적 성질과 하자 37
• Ⅰ. 인가받은 관리처분계획의 처분성과 법적 효력 37
• Ⅱ. 취소사유와 무효사유의 구별 39
• Ⅲ. 하자 판단의 특수성 41
• 제2절 분양자격 흠결과 관리처분계획의 효력 43
• Ⅰ. 하자 범위의 획정 43
• Ⅱ. 관리처분계획 전체에 대한 효력 43
• Ⅲ. 분리가능성 법리의 적용 45
• 제3절 판명 시점별 처리 방법 47
• Ⅰ. 분양신청 기간 중 판명 47
• Ⅱ. 인가 신청 전 판명 48
• Ⅲ. 인가 후 판명 49
• Ⅳ. 이전고시 이후 판명 51
• 제4절 이해관계인의 법적 지위 보호 53
• Ⅰ. 나머지 조합원의 지위 53
• Ⅱ. 원상회복 불능의 문제 53
• Ⅲ. 시공자 등 제3자의 지위 54
• 제5절 보류지 제도를 통한 사후 구제와 그 한계 55
• Ⅰ. 보류지의 의의와 기능 55
• Ⅱ. 보류지 부족시의 문제 57
• Ⅲ. 현금 청산과의 관계 59
• 제6절 소결 61
• 제5장 현행 제도의 문제점과 개선 방안 62
• 제1절 권리산정기준일 공시의 불명확성 62
• 제2절 타 시도 조례와의 비교 63
• Ⅰ. 기준일 설정 방식의 차이 63
• Ⅱ. 제외 기준의 구체성 비교 64
• Ⅲ. 시사점 65
• 제3절 분양자격 검증제도의 미비 66
• Ⅰ. 조합 자체 검증의 한계 66
• Ⅱ. 행정청 인가 심사의 한계 67
• Ⅲ. 정보공개 시스템의 한계 67
• 제4절 개선방안 68
• Ⅰ. 사전 적격 확인 절차의 도입 68
• Ⅱ. 보류지 확보 비율의 상향 69
• Ⅲ. 권리산정기준일 공시의 강화 70
• Ⅳ. 조례 명확화 및 구제절차의 법제화 70
• 제6장 결 론 72
• 참 고 문 헌 76
• Abstract 79