산분제도 활성화를 위한 정책 방안 연구 = A Study on Policy Measures to Activate the Ash Scattering System

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to explore the policy implications of the ash scattering system and the measures needed to activate it amid the ongoing transformation of funeral culture in Korea. Ash scattering, a form of disposition in which cremated remains are returned to nature, represents a sustainable funeral practice that can realize the public values of efficient land use and environmental protection. Nevertheless, its utilization remains highly limited owing to the complexity of the legal and administrative framework, the ambiguity of subordinate regulations, and insufficient public awareness.
The research draws on literature and statistical analysis and comparative policy review, supplemented by field surveys in Singapore and Hong Kong conducted by the researcher in May 2025 as the head of a delegation of the Korea Funeral Culture Promotion Institute. Presentation materials and on-site data obtained directly from the National Environment Agency （NEA） of Singapore, the Board of Management of the Chinese Permanent Cemeteries （BMCPC）, and the Food and Environmental Hygiene Department （FEHD） of Hong Kong were used as primary sources. In addition, grief theories, including Worden's tasks of mourning and Stroebe and Schut's dual process model, were employed as an analytical framework to examine the conceptual definition of the ash scattering system, domestic and international policy structures, sociocultural acceptability, and the shortcomings of the current legal framework.
The analysis yields four findings. First, although the 2024 amendment to the Act on Funeral Services established a legal basis for ash scattering, the ambiguity of subordinate regulations has produced divergent administrative interpretations and regional imbalances in implementation. Second, the fragmentation and complexity of administrative procedures, together with the lack of post-management arrangements, suppress public utilization of the system. Third, Confucian funeral traditions and emotional resistance continue to constrain social acceptance of ash scattering. Fourth, because ash scattering leaves no physical memorial space, an institutional vacuum remains in supporting the grieving process of bereaved families.
The study then compares the ash scattering systems of Singapore, Hong Kong, and Japan in Asia, and the United Kingdom, Sweden, Germany, France, and the United States in Europe and the Americas, according to five criteria: legal framework, scattering sites and methods, administrative management, memorial and grief support, and social acceptance. Singapore and Hong Kong, in particular, have enhanced institutional credibility and public acceptance through clear legal provisions, a unified administrative system, digital memorial services, and long-term public communication strategies.
Building on this diagnosis and comparative analysis, the study proposes a phased implementation strategy consisting of short-term tasks （refining subordinate regulations and improving public awareness） and mid- to long-term tasks （unifying administrative channels and culturally embedding the system）, together with four concrete policy instruments: （1） expanding permitted scattering zones and unifying administrative procedures, （2） combining dignified scattering spaces with mourning functions, （3） introducing a digital memorial platform and an advance registration system, and （4） establishing a scientific environmental impact assessment and an ash scattering registry.
In conclusion, activating the ash scattering system is not merely a change in funeral methods but a public policy task situated at the intersection of individual posthumous self-determination, environmental responsibility, and a healthy culture of mourning. The results of this study are expected to serve as foundational material for future funeral policy formulation and for the diffusion of a sustainable, ecological funeral culture.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 장례문화의 변화 속에서 산분제도의 정책적 의미와 활성화 방안을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 산분제도는 화장 후 유골의 골분을 자연에 환원하는 장사 방법의 형태로, 국토의 효율적 이용과 환경보호라는 공익적 가치를 실현할 수 있는 지속 가능한 장례문화의 한 유형이다. 그러나 법·행정 체계의 복합성과 하위 규정의 모호성, 사회적 인식 부족 등으로 인해 활성화 수준은 매우 제한적인 실정이다.

연구 방법으로는 문헌·통계 분석과 국외 정책 비교 연구를 기본으로 하되, 연구자가 한국장례문화진흥원 연수단 대표로 2023년 4월 덴마크, 스웨덴, 2024년 6월 영국, 2025년 5월 싱가포르·홍콩을 방문하여 직접 입수한 발표 자료와 현장 답사 자료를 1차 자료로 활용하였다. 아울러 워든（J. W. Worden）의 애도 과업 이론과 스트로브·슈트（Stroebe ＆ Schut）의 이중과정모델 등 애도이론을 분석의 틀로 삼아 산분제도의 개념적 정의, 국내외 정책 구조, 사회문화적 수용성, 법제도의 문제점 등을 다각도로 검토하였다.

분석 결과, 첫째, 2024년 「장사 등에 관한 법률」 개정으로 산분의 법적 근거는 마련되었으나 하위 규정의 모호성으로 인해 행정기관 간 해석 차이와 지역별 운영 불균형이 발생하고 있다. 둘째, 집행 절차의 파편성과 복잡성, 사후관리의 미비는 국민의 제도 이용률을 낮추는 요인으로 작용하고 있다. 셋째, 유교적 전통문화와 정서적 거부감이 산분에 대한 사회적 수용성을 제약하고 있다. 넷째, 물리적 추모 공간을 남기지 않는 산분의 특성상 유족의 애도 과정을 지원하는 제도적 장치의 공백이 방치되어 있다.

한편, 싱가포르·홍콩·일본 등 아시아권과 영국·스웨덴·독일·프랑스·미국 등 유럽·미주권의 산분제도를 법·제도, 산분 장소와 방식, 행정 관리 체계, 추모·애도 지원, 사회적 수용의 다섯 가지 기준에 따라 비교 분석하여 제도화와 사회적 정착에 필요한 핵심 요인을 도출하였다. 특히 싱가포르와 홍콩은 명확한 법적 규정, 단일 행정 체계, 디지털 추모 시스템, 장기적 홍보 전략을 통해 제도의 신뢰성과 국민 수용성을 높이고 있었다.

이러한 진단과 비교 분석을 바탕으로, 본 연구는 실현 가능성과 시급성을 기준으로 단기（하위규정 정비와 인식 개선）와 중장기（행정 일원화와 문화적 정착）로 구분한 단계별 추진 전략을 수립하고, 구체적 정책 수단으로 ① 산분 허용구역의 확대와 행정절차의 일원화, ② 존엄한 산분공간과 애도 기능의 결합, ③ 디지털 추모 플랫폼과 산분 사전등록제의 도입, ④ 과학적 환경영향평가와 산분등록제 체계의 구축을 제안하였다.

결론적으로 산분제도의 활성화는 단순한 장사 방법의 변화가 아니라, 개인의 사후 자기결정권과 환경적 책임, 그리고 남겨진 이들의 건강한 애도문화가 교차하는 공공정책적 과제이다. 본 연구의 결과는 향후 장사 정책 수립과 지속가능한 생태 장례문화 확산을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 1
• 제2절 연구의 목적 4
• 제3절 연구의 방법 6
• 제2장 현대 인구 및 장례문화 변화와 자기 결정권 9
• 제1절 국내 인구 변화와 장례문화의 변천 9
• 1. 인구고령화와 초다사（超多死）사회의 도래 9
• 2. 현대 사회 가치관과 유교적 장례관 변천 11
• 제2절 현대 장례문화의 사회문화적 인식 전환 13
• 1. 화장 후 2차 장법의 다변화 13
• 2. 사전장례의향과 사후 자기 결정권의 확산 16
• 제3장 가족구조의 다변화와 산분 수용 18
• 제1절 가족구조의 다변화와 1인 가구 가속화 18
• 1. 장사시설 관리 주체 부재와 무연고화 18
• 2. 사후관리 비용 책임과 부담 최소화 19
• 제2절 친환경 장사제도와 골분 안치 방식의 전환 23
• 1. 자연장 제도화 과정과 현황 23
• 2. 산분장 제도화 과정과 현황 28
• 3. 산분의 사회적 편견에서 수용으로 전환 41
• 제4장 산분제도의 제도적사회적 진단 55
• 제1절 산분제도의 개념 및 유형 55
• 1. 산분제도의 개념 55
• 2. 산분제도의 유형 57
• 3. 산분제도의 장단점 59
• 제2절 법제도적 구조 및 규제 현황 （장사법 등） 60
• 1. 장사 등에 관한 법률 및 관련 법령 60
• 2. 산분허용 구역절차규제 현황 63
• 3. 하위 규제의 모호성 65
• 제3절 사회문화적 장애와 애도역할 공백 69
• 1. 집행 절차의 파편성과 복잡성 69
• 2. 단계별 집행 절차의 파편화 70
• 3. 행정적 거래비용과 정책 수용 저감 요인 71
• 4. 애도 초점화 체계의 공백과 보완 73
• 제5장 국외 산분제도 사례 비교분석 76
• 제1절 비교분석의 틀과 세계 화장률 현황 76
• 1. 비교분석의 기준 설정 76
• 2. 세계 주요 국가의 화장률 현황 77
• 제2절 아시아권 사례（싱가포르, 홍콩, 일본） 80
• 1. 싱가포르 80
• 2. 홍콩 84
• 3. 일본 88
• 제3절 유럽미주권 사례 90
• 1. 산분 친화형: 영국과 스웨덴 90
• 2. 산림추모공간 결합형: 독일과 프랑스 93
• 3. 규제종교 영향형: 이탈리아스페인 등 가톨릭권 국가 95
• 4. 신고등록제형: 미국 96
• 제4절 비교분석의 정책상 시사점 97
• 1. 법제도 명확화와 행정 체계의 정비 97
• 2. 산분 장소의 존엄성과 애도 공간의 결합 98
• 3. 디지털 추모와 사전 등록제의 도입 98
• 4. 환경이력 관리 체계의 구축 99
• 제6장 산분제도 활성화를 위한 정책 방향 제언 100
• 제1절 단계별 정책 추진 전략 100
• 1. 단기 과제: 하위 규정 정비와 인식 개선 100
• 2. 중장기 과제: 행정 일원화와 사회문화적 정착 101
• 제2절 구체적 정책 수단과 사후관리 체계 방안 102
• 1. 허용 구역의 확대 및 행정절차의 일원화 102
• 2. 존엄한 산분추모 공간과 애도 기능의 결합 105
• 3. 디지털 추모 플랫폼과 산분 사전 등록제 107
• 4. 과학적 환경영향평가와 산분 등록제 체계의 구축 108
• 제7장 결 론 109
• 1. 문제의식과 진단의 종합 109
• 2. 해외 비교분석의 함의 종합 110
• 3. 정책 제언의 종합 111
• 4. 연구의 의의 112
• 5. 연구의 한계 113
• 6. 향후 연구 과제 113
• 참 고 문 헌 115
• ABSTRACT 121