도시정비법상 정보공개제도의 현황 및 개선방안에 관한 연구 = A Study on the Current Status and Improvement Measures of the Information Disclosure System Under the Act on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments

국문 초록 (Abstract)

정비사업은 노후·불량 건축물의 개량 또는 건설을 통해 도시기능을 회복하는 대규모 사업이다. 정비사업을 시행하는 주체 중 하나인 정비사업 조합은 행정주체로서의 지위를 가지는 공법인임에도 불구하고, 조합 임원과 건설사 사이의 유착, 공사비 부당 증액, 불투명한 자금 집행 등 각종 비리가 사회문제로 대두되어 왔다. 이에 「도시 및 주거환경정비법」은 제124조에서 정비사업 시행에 관한 서류 및 관련 자료의 공개와 열람·복사 의무를 규정하고, 이를 위반한 조합 임원 등에 대한 형사처벌 규정을 두어 정비사업의 투명성·공공성 확보와 조합원의 알권리 보장을 도모하고 있다.

본 논문은 도시정비법상 정보공개제도의 의의와 내용을 종합적으로 검토하고, 제도의 시행 과정에서 드러난 문제점을 분석하여 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 논문은 먼저 정보공개제도의 의의와 입법목적을 살펴보고, 2002년 제정 이후 현재에 이르기까지 약 20여 년에 걸친 개정 연혁을 고찰하였다. 다음으로 현행 제도의 구체적 내용으로서, 필수적 공개 의무와 열람·복사 의무의 구분, 공개 의무자, 공개 대상 자료의 범위, 공개의 절차 및 방법, 정보공개제도의 제한에 관한 내용, 의무 위반 시 형사처벌 등의 제재를 조문 내용과 관련 판례를 중심으로 상세히 분석하였다. 그리고 관련법령으로서 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 및 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」과의 관계도 함께 살펴보았다.

이러한 검토를 바탕으로 본 논문은 현행 제도의 네 가지 주요 문제점과 개선방안을 제시한다. 첫째, 정비구역 지정·고시 전에 설립된 조합설립추진위원회에 대한 열람·복사 청구권자 규정의 흠결에 대한 입법적 개선방안. 둘째, 공개 대상 자료인 ‘관련 자료’의 죄형법정주의 명확성의 원칙 위반의 논란과 이에 대한 개선방안. 셋째, 열람·복사 의무 기한의 기산일, 공개 대상 목록 통지의무 규정, 사용목적 기재 방식 등 정보공개 절차와 관련하여 미비한 사항에 대한 보완방안. 마지막으로, 조합설립인가에 하자가 있는 경우 발생되는 처벌의 공백에 대한 입법적 개선방안이다. 본 논문은 위 문제점들에 대한 개선방안을 제안함으로써, 정보공개제도의 활성화 및 실효성 제고에 기여하고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Maintenance projects are large-scale initiatives aimed at restoring urban functions by improving or constructing aged and deteriorated buildings. Although the urban maintenance association—one of the main entities implementing these projects—is a public corporation holding the status of an administrative subject, various corrupt practices, such as collusion between association executives and construction companies, unfair increases in construction costs, and non-transparent fund execution, have consistently emerged as serious social issues. In response, Article 124 of the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents （hereinafter referred to as the ＂Urban Maintenance Act＂） mandates the disclosure, inspection, and copying of documents and related materials concerning the implementation of maintenance projects. It also imposes criminal penalties on association executives who violate these obligations, thereby aiming to secure the transparency and public interest of maintenance projects and to guarantee the members' right to know.

This thesis aims to comprehensively review the significance and content of the information disclosure system under the Urban Maintenance Act, analyze the problems that have surfaced during its implementation process, and propose measures for improvement. To this end, this study first examines the significance and legislative purpose of the information disclosure system and traces its legislative history over the past 20 years since its enactment in 2002. Next, regarding the specific details of the current system, the thesis provides a detailed analysis of the distinction between mandatory disclosure obligations and inspection/copying obligations, the entities subject to disclosure obligations, the scope of data to be disclosed, the procedures and methods for disclosure, the restrictions on the system, and sanctions such as criminal penalties for violations, focusing on statutory provisions and relevant judicial precedents. Furthermore, it explores the relationship with related statutes, such as the Act on Special Cases Concerning Vacant Houses and Small-scale Housing Maintenance and the Official Information Disclosure Act.

Based on this review, this thesis identifies four major problems within the current system and proposes corresponding improvement plans:

First, a legislative improvement plan to address the omission in the regulations regarding eligible applicants for inspection and copying requests directed at the promotion committee for association establishment, which is formed prior to the designation and public notice of a maintenance area.
Second, an improvement plan addressing the controversy over whether ＂related materials＂ subject to disclosure violate the principle of clarity under the principle of legality （nulla poena sine lege）.
Third, supplementary measures for procedural deficiencies regarding information disclosure, such as the commencement date for the inspection and copying deadline, regulations on the obligation to notify the list of items to be disclosed, and the method of stating the purpose of use.
Lastly, a legislative improvement plan to resolve the regulatory loophole in penalties that occurs when there is a defect in the authorization of the association's establishment.

By proposing solutions to these issues, this thesis aims to contribute to revitalizing the information disclosure system and enhancing its practical effectiveness.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제2장 도시정비법상 정보공개제도의 의의와 연혁 3
• 제1절 정보공개제도의 의의와 입법목적 3
• 1. 정보공개제도의 의의 3
• 2. 정보공개제도의 입법목적 5
• 제2절 정보공개제도의 연혁 6
• 1. 2002년 도시정비법 제정（2002. 12. 30. 제정, 법률 제6852호, 2003. 7. 1. 시행） 7
• 2. 2007년 도시정비법 개정（2007. 12. 21. 개정, 법률 제8785호, 2007. 12. 21. 시행） 8
• 3. 2009년 도시정비법 개정 10
• 가. 2009. 2. 6. 개정, 법률 제9444호, 2009. 2. 6. 시행 10
• 나. 2009. 5. 27. 개정, 법률 제9729호, 2009. 11. 28. 시행 11
• 4. 2012년 도시정비법 개정（2012. 2. 1. 개정, 법률 제11293호, 2012. 8. 2. 시행） 13
• 5. 2016년 도시정비법 개정（2016. 1. 27. 개정, 법률 제13912호, 2016. 7. 28. 시행） 14
• 6. 2017년 도시정비법 전부개정（2017. 2. 8. 전부개정, 법률 제14567호, 2018. 2. 9. 시행） 15
• 7. 2022년 도시정비법 개정（2022. 6. 10. 개정, 법률 제18941호, 2022. 12. 11. 시행） 15
• 8. 소결 16
• 제3장 정보공개 제도의 내용 19
• 제1절 정보공개 제도 개요 19
• 1. 필수적 공개 의무 19
• 2. 열람 및 복사 의무 20
• 3. 필수적 공개 의무와 열람 및 복사 의무의 비교 20
• 제2절 공개 의무자와 공개 상대방 21
• 1. 공개 의무자 22
• 가. 추진위원장 22
• （1） 추진위원회의 구성 및 기능과 정보공개의 필요성 22
• （2） 추진위원장의 직무대행자가 정보공개 의무자에 해당하는지 여부 23
• （3） 추진위원장이 조합장이 된 경우 24
• 나. 사업시행자 24
• （1） 제1항과 제4항의 사업시행자 의미의 차이 여부 24
• （2） 조합 임원의 직무대행자 25
• （3） 조합설립이 무효가 된 경우 무효 이전에 정보공개 의무를 위반한 조합 임원의 처벌 여부 26
• （4） 청산인 27
• （5） 신탁업자 28
• 2. 공개상대방（열람복사 청구권자） 29
• 가. 공개상대방（열람복사 청구권자）의 종류 29
• 나. 도시정비법상 조합원 및 토지등소유자의 개념 29
• 다. 공개상대방, 열람복사 청구권자 해당 여부가 문제된 사례 31
• （1） 현금청산대상자 31
• （2） 조합 임원이 조합원의 지위를 겸하고 있는 경우 32
• （3） 열람복사 요청자에 비조합원이 포함된 경우 33
• 라. 세입자 33
• 마. 정비구역 지정고시 전 설립된 추진위원회에 대한 열람복사 청구권자의 문제 35
• 제3절 공개 대상 자료 36
• 1. 도시정비법상 정보공개 대상 자료의 규율 체계 36
• 2. 도시정비법에서 명시적으로 열거하고 있는 공개 대상 서류 37
• 가. 도시정비법 및 시행령에 명시적으로 열거된 공개 대상 서류의 종류 38
• 나. 정보공개 대상 서류에 대한 판례 사안의 검토 39
• （1） 용역업체 선정계약서（도시정비법 제124조 제1항 제2호） 39
• （2） 정비사업의 시행에 관한 공문서（도시정비법 제124조 제1항 제6호） 41
• 3. 도시정비법 제124조 제1항 및 제4항 각호 외의 '관련 자료' 42
• 가. '관련 자료'의 의미 43
• 나. '관련 자료'로 인정한 판례 44
• （1） 총회참석자명부 및 서면결의서 44
• （2） 이사회 의사록에 첨부된 자료 44
• （3） 조합 감사 해임 발의자 명부 45
• （4） 조합원의 전화번호 및 신축 건물 동호수 배정 결과 45
• （5） 정관 초안을 표로 작성한 자료 47
• （6） 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역의 근거자료인 각종 영수증 47
• 다. ＂관련 자료＂를 부정한 판례 48
• （1） 속기록, 자금수지보고서, 이사회 녹취파일 48
• （2） 홍보요원 명단, 홍보요원의 채용계약서 또는 고용계약서 49
• （3） 이사회 회의록 50
• 제4절 공개의 절차 및 방법 52
• 1. 필수적 공개 의무의 절차 및 방법 52
• 가. 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개 52
• 나. 공개 기한 53
• 다. 공개 대상 목록 등의 서면 통지 의무 55
• 2. 열람 및 복사 청구의 절차 및 방법 57
• 가. 열람 및 복사의 방법 57
• 나. 열람 및 복사에 응하여야 하는 기한 58
• 다. 열람 및 복사 청구시 사용목적 명시 60
• 라. 비용부담 62
• 제5절 정보제공 제도의 제한 63
• 1. 공개 제외 대상 개인정보 63
• 2. 사용목적 외의 용도로 이용 및 활용 금지 의무 66
• 제6절 정보공개 의무 위반시 제재 67
• 1. 도시정비법상 형사처벌 규정 일반론 67
• 가. 도시정비법상 형사처벌 규정의 의의 67
• 나. 행정형법으로서의 의미 68
• 다. 도시정비법상 주요 형사처벌 규정 70
• （1） 시공사의 선정과 형사처벌 70
• （2） 총회의결 71
• （3） 서면동의서의 위조 또는 매수 71
• （4） 협력업체 선정 72
• （5） 정보공개 의무 위반 72
• 라. 조합설립인가 또는 총회의결 하자와 형사처벌의 관계 73
• （1） 조합설립인가 무효 또는 취소와 형사처벌 73
• （2） 총회의결 무효와 형사처벌 78
• 2. 정보공개 의무 위반에 대한 형사처벌의 내용 79
• 가. 도시정비법 규정 79
• 나. 과실범의 처벌 여부 80
• 3. 조합 임원 결격과의 관계 84
• 가. 도시정비법상 결격사유 규정 84
• 나. 헌법 위반 여부 84
• 다. 도시정비법 위반죄의 소송 절차시 고려할 특수성 86
• 제7절 다른 법률과의 관계 86
• 1. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법상의 정보공개제도 87
• 가. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법의 분리 제정 연혁 및 도시정비법과의 관계 87
• 나. 소규모주택정비법상 정보공개규정의 내용 및 도시정비법과의 관계 88
• 다. 소규모주택정비법상 정보공개 의무 위반시 벌칙 규정의 적용 88
• 2. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제4조 제1항과의 관계 90
• 3. 공공기관의 정보공개에 관한 법률의 의의 90
• 가. 정보공개법 제4조 제1항에 따른 적용 배제 90
• 나. 도시정비법 제124조가 정보공개법 제4조 제1항의 '특별한 규정'에 해당하는지 여부 91
• （1） 서울행정법원 2017구합84341 판결 91
• （2） 서울고등법원 2022누33806 판결 92
• 다. 소결 93
• 제4장 도시정비법상 정보공개제도의 문제점 및 개선방안 93
• 제1절 현행 제도의 문제점 개관 93
• 제2절 정비구역 지정 전 설립된 추진위원회에 대한 청구권자 규정의 흠결 95
• 1. 문제점 95
• 2. 개선방안 96
• 제3절 공개 대상 자료인 '관련 자료'의 불명확성과 죄형법정주의 98
• 1. 문제점 98
• 2. '관련 자료'의 명확성 원칙 위반여부 99
• 가. 명확성 원칙의 의의 99
• 나. 명확성 판단의 기준과 한계 100
• 다. '관련 자료' 규정이 명확성의 원칙에 위반되는지 여부 102
• 3. 개선방안 104
• 제4절 정보공개 절차에 관한 문제점과 개선방안 107
• 1. 열람복사 기간 기산일의 불명확성에 대한 개선방안 107
• 가. 문제점 107
• 나. 개선방안 107
• 2. 공개 대상 목록 등의 서면 통지의무의 실효성 확보 문제 108
• 가. 문제점 108
• 나. 개선방안 109
• 3. 열람복사 청구시 사용목적 기재 방식 개선의 필요성 109
• 가. 문제점 109
• 나. 개선방안 110
• 제5절 조합설립인가 하자시 처벌 공백에 대한 보완의 필요성 111
• 제5장 결론 113
• 참고문헌 116
• 판례목록 119
• Abstract 124