국·공유 유휴재산을 활용한 서비스 제공형 고령자 주택 공급 활성화를 위한 법제 개선 방안 연구 : 중산층 고령자의 주거권 보장을 중심으로 = Utilizing State and Publicly Owned Idle Properties for Service-Providing Senior Housing: Legal Reforms to Guarantee Housing Rights for Middle-Income Older Adults

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to explore legislative reform measures to activate the supply of service-providing senior housing utilizing urban state- and publicly owned idle properties, with a focus on the entry into a super-aged society, changing family structures, and the emergence of ＂middle-income seniors＂ as a new housing demand class. While the core value of contemporary senior housing centers around ＂Aging in Place＂ （AIP）—allowing older adults to spend their later years in familiar communities—the current legislative framework is dichotomized into public rental housing for low-income groups and expensive private luxury retirement communities （silver towns）, leaving a complete absence of housing alternatives for middle-income seniors. In response, this study analyzes the limitations of existing laws by focusing on utilizing ＂state- and publicly owned idle properties,＂ including public land and relocated sites of public institutions, which can drastically reduce land acquisition costs.
The research findings reveal several structural constraints within the current legal system. First, under the State Property Act and the Public Property and Commodity Management Act, short-term lease periods （up to 20 or 5 years）, the prohibition on constructing permanent facilities, and market-linked lease fee calculation methods fundamentally block long-term private investments. Second, senior welfare housing under the Senior Welfare Act suffers from regulatory confusion due to its dual legal status as both a ＂welfare facility＂ and a ＂dwelling,＂ and its supply structure has become rigid following the abolition of the condominium-style ownership （sales） system. To overcome these limitations, this study conducts a comparative legal review of Japan and Germany. Japan’s ＂Service-Providing Senior Housing＂ system has diversified supply entities through registration and subsidies. At the same time, Germany utilizes the ＂heritable building right＂ （Erbbaurecht） to separate public land ownership from private building ownership, structurally lowering housing costs.
Based on these analyses, this study proposes three legislative reform measures. First, it suggests the enactment of a tentatively named Special Act on the Supply of Senior Service Housing Utilizing State and Public Idle Properties to secure legal foundations by guaranteeing lease periods of up to 50 years, permitting permanent facilities, and offering rent reductions linked to public interest purposes. Second, it recommends the establishment of an independent legal category under the Senior Welfare Act, specifically creating an ＂Urban Service-Providing Senior Housing＂ category to prevent regulatory confusion, along with an integrated licensing framework co-administered by the Ministry of Health and Welfare and the Ministry of Land, Infrastructure and Transport. Third, it proposes the construction of a financial and tax interlocking system through the legalization of a housing annuity-linked monthly fee payment model, tax incentives to activate Senior Real Estate Investment Trusts （REITs）, and low-interest loan support through the National Housing Urban Fund to ensure supply and demand sustainability.
Finally, this study holds academic and policy significance by reinterpreting the housing rights of middle-income seniors as a combined constitutional right to housing and health, and by presenting concrete legislative models for the utilization of state- and publicly owned idle properties.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 초고령사회 진입에 따른 가족 구조의 변화와 ‘중산층 시니어’라는 새로운 주거 수요 계층의 등장에 주목하여, 도심 내 국·공유 유휴재산을 활용한 서비스 제공형 주택 공급을 활성화하기 위한 법제적 개선 방안을 모색하였다. 현대 고령자 주거의 핵심 가치는 자신이 살던 익숙한 지역사회에서 노후를 보내는 ‘AIP（Aging in Place）’로 집약되나, 현행 법제 체계는 저소득층 대상의 공공임대주택과 고가의 민간 실버타운으로 이원화되어 있어 중산층 시니어를 위한 주거 대안이 충분하지 않다. 이에 본 연구는 토지 비용을 획기적으로 절감할 수 있는 국·공유지 및 공공기관 이전 부지 등 ‘국·공유 유휴재산’ 활용에 주목하여 현행법의 한계를 분석했다. 연구 결과, 현행 법제는 다음과 같은 구조적 제약을 안고 있는 것으로 나타났다. 첫째, 「국유재산법」 및 「공유재산법」상의 단기 대부 기간（최장 20년/5년）과 영구시설물 축조 금지 원칙, 시가 연동형 대부료 산정 방식은 민간 사업자의 장기적인 투자를 가로막고 있다. 둘째, 「노인복지법」상 노인복지주택은 ‘복지시설’과 ‘주택’이라는 이중적 법적 성격으로 인해 규제 혼선이 발생하며, 분양제 폐지 이후 공급 구조가 경직되어 있다. 이러한 한계를 극복하기 위해 일본과 독일의 사례를 비교법적으로 검토하였다. 일본의 ‘서비스 지원형 고령자 주택（서고주）’ 제도는 등록제와 보조금 지원을 통해 공급 주체를 다양화하였으며, 독일은 ‘분할소유지상권（Erbbaurecht）’ 제도를 통해 공공 토지 보유와 민간 건물 소유를 분리함으로써 주거 비용을 구조적으로 낮추고 있다. 이상의 분석을 토대로 본 연구는 다음과 같은 세 가지 법제 개선 방안을 제시하였다. 첫째, 가칭「국·공유 유휴재산 활용 시니어 서비스 주택 공급 특별법」제정을 제안했다. 최장 50년의 대부 기간 보장, 영구시설물 설치 허용, 공익 목적 연동형 대부료 감면 등을 통해 국·공유 유휴재산 활용의 법적 근거를 확보해야 한다. 둘째, 「노인복지법」상 독립적인 법적 유형을 신설해야 한다. ‘도심형 서비스 제공 고령자 주택’ 유형을 신설하여 규제 혼선을 방지해야 하고 보건복지부와 국토교통부의 공동 소관 및 통합 인허가 체계를 마련해야 한다. 셋째, 금융·세제 연계 체계 구축을 제안하였다. 주택연금 연계형 이용료 납부 모델의 법정화, 시니어 리츠（REITs） 활성화를 위한 세제 특례, 주택도시기금을 활용한 저리 융자 지원 등을 통해 공급과 수요의 지속 가능성을 확보해야 한다. 본 연구자는 중산층 시니어의 주거권을 헌법상 주거권과 보건권이 결합된 권리로 재해석하고 구체적인 입법 모델을 제시하였다. 이 지점에서 기존 연구와 차별점을 갖는다고 생각한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 및 필요성 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• 제3절 선행 연구 검토 및 연구의 차별성 5
• Ⅰ. 선행 연구 검토 5
• Ⅱ. 기존 연구의 한계와 본 연구의 차별성 10
• 제2장 중산층 시니어 주거 문제의 이론적 기초 12
• 제1절 AIP의 이념과 법적 가치 12
• Ⅰ. AIP의 개념과 의의 12
• Ⅱ. 헌법상 주거권과 보건권의 결합 13
• Ⅲ. 주거의료복지의 통합적 공급 체계 필요성 15
• 제2절 중산층 시니어의 법적 보호 17
• Ⅰ. 중산층 시니어의 특성 17
• Ⅱ. 현행 법 체계상 정책적 사각지대와 형평성 문제 19
• Ⅲ. 자산 유동화 구조와 주거 서비스 지불 능력 21
• 제3장 국공유 유휴재산 활용 시니어 주택 공급의 법제적 장애 요인 24
• 제1절 노인복지법상 노인복지주택의 법적 성격과 구조적 한계 24
• Ⅰ. 복지시설과 주택의 이중적 법적 성격 24
• Ⅱ. 노인복지주택의 유형과 입소 자격 26
• Ⅲ. 분양형 전면 폐지와 공급 구조 경직 27
• Ⅳ. 주택법건축법공동주택관리법의 규제 혼선 29
• 제2절 국공유재산 관리 법제의 체계 31
• Ⅰ. 국유재산법상 행정재산과 일반재산의 구분 및 대부사용허가 제도 31
• Ⅱ. 공유재산 및 물품 관리법의 적용 범위와 대부료 산정 기준 33
• Ⅲ. 공공기관 이전 부지의 법적 처리 현황과 사회서비스 활용의 법적 공백 35
• 제3절 민간 참여를 차단하는 법제적 장벽 36
• Ⅰ. 대부 기간 단기 제한과 갱신권 보장 불확실 36
• Ⅱ. 영구시설물 축조 금지 원칙 37
• Ⅲ. 시가 연동 대부료 산정 방식의 경직성 38
• Ⅳ. 민관협력 방식 도입의 법적 제약 40
• 제4절 토지 이용 규제 및 인허가 절차 41
• Ⅰ. 용도지역 규제와 분류 기준 혼선 41
• Ⅱ. 복수 법령에 의한 인허가 절차 분절과 의제 처리 결여 42
• Ⅲ. 기부채납 의무와 이중 공공기여 43
• 제5절 소결 45
• 제4장 일본과 독일 고령자 주거 법제 비교 49
• 제1절 일본 : 서비스 지원형 고령자주택（サビス付き高者向け住宅） 제도 49
• Ⅰ. 고령자 주거 안정 확보에 관한 법률 49
• Ⅱ. 서비스 지원형 고령자 주택의 법적 구조와 등록제 51
• Ⅲ. 보조금세제 혜택융자의 삼중 지원 체계 53
• Ⅳ. 국공유 토지 장기 대부와 지역포괄케어시스템과의 법적 연계 56
• Ⅴ. 한국 법제에 대한 시사점 58
• 제2절 독일 : 분할소유지상권（Erbbaurecht）의 법적 구조와 공공토지 장기임대 모델 60
• Ⅰ. 분할소유지상권에 관한 법률（Erbbaurechtsgesetz, ErbbauRG）의 법적 구조와 토지건물 소유 분리 원리 60
• Ⅱ. 고령자 주거 공급에의 적용과 사회주택 법제와의 결합 62
• Ⅲ. 임대료 상한제（Mietpreisbremse）와 주거 안정화 법제 64
• Ⅳ. 다세대 공동체 주택（Mehrgenerationenhaus）과 세대 통합형 주거 모델 66
• Ⅴ. 한국 법제에 대한 시사점 68
• 제3절 비교법적 시사점과 한국 법제에의 수용 가능성 70
• Ⅰ. 비교 대상 법제의 공통점과 시사점 70
• Ⅱ. 한국 법제에의 수용 한계 72
• Ⅲ. 한국형 모델의 설계 방향 73
• 제5장 중산층 시니어 서비스 제공형 주택 활성화를 위한 법제 개선 방안 74
• 제1절 가칭 국공유 유휴재산 활용 시니어 서비스 주택 공급 특별법의 제정 74
• Ⅰ. 통합 특별 입법의 필요성과 입법 정당성 74
• Ⅱ. 대부 기간 장기화 특례 및 갱신권 법정화 75
• Ⅲ. 영구시설물 설치 특례와 기간 만료 시 건물 귀속 방식 협약 75
• Ⅳ. 공익 목적 연동형 대부료 감면 특례 76
• Ⅴ. 공공기관 이전 부지 시니어 주택 우선 활용 조항 신설 77
• 제2절 노인복지법 및 관련 법령의 체계적 개편 78
• Ⅰ. '도심형 서비스 제공 고령자 주택'의 독립적 법적 유형 창설 78
• Ⅱ. 입소 자격 및 서비스 기준의 재설계 78
• Ⅲ. 보건복지부국토교통부 공동 소관 체계의 법령 명문화 79
• Ⅳ. 건축법 분류 기준 개정과 통합 인허가 의제 조항 신설 79
• 제3절 금융세제 연계를 통한 공급수요 양면의 지속 가능성 확보 80
• Ⅰ. 주택연금 연계형 이용료 납부 모델의 법정화 80
• Ⅱ. 시니어 리츠（REITs） 활성화를 위한 세제 특례 신설 81
• Ⅲ. 주택도시기금 전용 저리 융자 및 HUG 보증 특례 신설 82
• 제4절 소결 : 입법 우선 순위 설정과 단계적 추진 전략 83
• Ⅰ. 법제 개선 방안과 입법 과제 83
• Ⅱ. 입법 우선순위 설정 기준 84
• Ⅲ. 단계별 추진 전략 85
• Ⅳ. 단계적 추진 전략의 종합 88
• 제6장 결론 91
• 제1절 연구 결과의 요약 91
• 제2절 연구의 학문적 의의와 한계 94
• 제3절 향후 연구 과제 95