한국의 금융감독체계 개편 논란에 대하여 : 역사적 제도주의 관점에서 분석 = On the Controversy Surrounding the Restructuring of Korea's Financial Supervisory Framework: An Analysis from the Perspective of Historical Institutionalism

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The financial supervisory system in South Korea possesses an anomalous structure that is globally unparalleled. The structure involves the Financial Services Commission (FSC), a bureaucratic body, carrying out financial industry policy and financial supervisory policy, while the Financial Supervisory Service (FSS), a quasi-private organization, carries out financial supervision enforcement.
This layered (or "dual/overlapping") supervisory structure, consisting of a bureaucratic body that handles both industry and supervisory policy and a subordinate quasi-private organization responsible for enforcement, has caused significant controversy in Korean society.
Major financial incidents—such as the credit card crisis, savings bank crisis, Dongyang incident, and private equity fund crises—occur ceaselessly, and the debate over fundamental reform has persistently been raised. Despite the lack of disagreement among scholars regarding the current system's problems and potential reforms, the supervisory system has not been fundamentally restructured and has maintained this layered bureaucratic-private structure for over 20 years. Therefore, this study analyzes the reasons for the persistence of the financial supervisory system (i.e., why the institution has not changed) from the perspective of Historical Institutionalism, focusing on path dependence.
Prior to the Asian Financial Crisis (or IMF Crisis), the debate over financial supervisory system reform was characterized by the conflict between the Ministry of Finance (MoF) and the Bank of Korea (BOK) over the separation of the Office of Bank Supervision(OBS). At the time, the BOK was responsible for both the supervision policy and enforcement for banks, while the MoF held the supervisory policy authority for securities and insurance, with enforcement carried out by the Securities Supervisory Board and
Insurance Supervisory Board, respectively. Consequently, the MoF, under the framework of government-led economic growth, sought to acquire supervisory authority over banks.
This conflict was resolved through the critical juncture of the foreign exchange crisis. The IMF proposed the establishment of an integrated, non-governmental (or "quasi-private") financial supervisory body separated from the government. The BOK accepted the separation of the OBS in exchange for its Governor gaining the chairmanship of the Monetary Policy Committee. The then-Ministry of Finance and Economy (MoFE) accepted the establishment of the integrated non-governmental supervisory body on the condition that a civil servant organization (secretariat) be installed under the newly formed FSC. As a result of the IMF, MoFE, and BOK adjusting their respective interests under the strong external shock of the foreign exchange crisis, the dual supervisory system, composed of the FSC (bureaucratic) and FSS (quasi-private), was launched. The integrated financial supervisory system, which was launched to abolish "government-controlled finance" (Kwan-chi Geum-yung)—identified as a cause of the crisis—saw the dual bureaucratic-quasi-private nature of its structure gradually deepen as the FSC Secretariat continuously expanded its personnel and functions after its establishment.
After President Lee Myung-bak was elected in 2008, the Presidential Transition Committee consolidated the financial industry policies of the FSC and the Ministry of Finance and Economy to establish the current Financial Services Commission (FSC). This physically separated the FSC and FSS (which had previously been dual but physically integrated) and further strengthened the layered bureaucratic-quasi-private structure, as the FSC retained guidance and supervisory authority over the FSS.
Subsequently, Presidents Park Geun-hye, Moon Jae-in, and political figure Lee Jae-myung all proposed financial supervisory system reform as a key pledge. However, the resulting reforms have consistently focused only on restructuring the FSS, not the fundamental supervisory system itself.
The financial supervisory system spans multiple government agencies—including the Ministry of Economy and Finance (MoEF) (international financial policy), the FSC (domestic financial policy/supervisory policy), and the FSS (supervision enforcement)— making fundamental reform impossible without a large-scale government reorganization. Nevertheless, the bodies tasked with discussing the reform of the system were often established under the FSC itself, thus lacking the authority to discuss broad government reorganization. Consequently, discussions were consistently limited to restructuring the FSS, which was achievable without major government organizational change. By neglecting the fundamental problems of the supervisory system debate and instead pursuing partial improvements within the existing institutional framework, the
financial supervisory system has developed path dependence.

국문 초록 (Abstract)

한국의 금융감독체계는 세계적으로 유례가 없는 기형적 구조를가지고 있다. 일반적으로 세계 각 국에서는 갈등관계에 있는 금융산업정책과 금융감독정책을 각각 별도의 기관을 두어 수행하고 있는 반면, 한국은 관료집단인 금융위원회가 금융산업정책과 금융감독정책을 모두 수행하고 있으며, 금융감독정책의 집행만을 민간기구인 금융감독원을 별도로 두어 수행하게 하고 있다. 이렇게 산업정책과 감독정책을 모두 수행하는 관료집단과 그 산하에서 감독집행을 담당하는 민간기구의 중층적 감독체계는 한국사회에 많은 논란을 가져왔다. 산업정책이 감독정책을 압도함에 따라 신용카드사태, 저축은행사태, 동양사태, 사모펀드사태 등 대형 금융사고가 끊이지 않고 발생하고 있으며, 이에 대한 개편 논란 역시 지속적으로 제기되고 있다. 현행 체제의 문제점과 개편방안에 대하여 학자들간의 이견이 없음에도 감독체계는 개편되지 않고 20여년째 지속되고 있는 실정이다. 따라서 본 연구는 역사적 제도주의 관점에서한국의 금융감독체계가 많은 논란에도 불구하고 변하지 않는 이유를 경로의존성 차원에서 분석한다.
외환위기 이전의 금융감독체계 개편 논란은 한국은행 산하에 설치된 은행감독원의 분리를 두고 재무부와 한국은행의 대립으로 진행되어 왔다. 당시 은행에 대해서는 한국은행이 감독정책과 집행을 모두 수행하고 있었고, 증권·보험에 대해서는 재무부가 감독정책권한을 보유하고 증권감독원과 보험감독원이 감독의 집행을 하는 구조였다. 따라서 정부주도 경제성장 하에서 재무부는 은행에대한 감독권한까지 모두 보유하려 했던 것이다.
이러한 갈등은 외환위기라는 결정적 국면을 통해 해결된다.
IMF는 자금지원의 조건으로 정부로부터 분리된 민간 통합금융감독기구의 설치를 제시하였고, 한은은 금융통화위원회의 의장직을얻는 대신 은행감독원의 분리를 수용하였으며, 당시 재경원은 금감위 산하에 사무국이라는 공무원 조직을 설치하는 것을 조건으로민간 통합금융감독기구의 설치를 수용한다. 외환위기라는 강력한외부적 충격하에서 IMF, 재경원, 한은이 각자의 이해관계를 조정한 결과, 금감위-금감원이라는 관료와 민간기구로 구성된 이원적감독체계가 출범하게 된 것이다. 외환위기의 원인으로 지목된 관치금융을 철폐하기 위해 출범한 민간 통합 금융감독체계는 출범이후, 금감위 사무국이 지속적으로 정원과 기능을 확대함으로써관료의 민간감독기구에 대한 지배가 점점 심화되고, 출범 당시의도입취지가 점점 퇴색되어 간다.
2008년 이명박 대통령이 당선되고, 인수위원회는 금감위와 재경부의 금융산업정책을 통합하여 금융위원회를 설치한다. 이로써 이원화되어 있었지만, 물리적으로는 하나의 기관이었던 금감위-금감원이분리되고, 관료와 민간기구의 이원적 구조는 금융위가 금감원에 대해 지도·감독권한을 보유하면서 중층적 관계로 심화된다.
이후 저축은행사태, 동양사태 등 잇따른 금융사고가 발생함에따라 박근혜 대통령, 문재인 대통령, 이재명 대통령이 금융감독체계 개편을 대선 공약으로 내세우며, 감독체계 개편이 시작되지만,
금융산업정책과 감독정책의 분리, 감독정책과 집행의 일원화라는본질적인 문제는 중장기 문제로 남겨두고, 현행 체제하에서의 개선에 집중하면서, 개편은 항상 금융감독체계가 아닌 금융감독원의개편으로 마무리된다.
금융감독체계는 기재부(국제금융정책), 금융위(국내금융정책/감독정책), 금감원(감독집행)의 여러 정부기관에 걸쳐있는 것으로서정부조직개편을 동원하여야만 근본적인 개편이 가능한 것이다. 그럼에도 불구하고, 금융감독체계 개편을 논의하는 기구들은 금융위산하에 설치되는 등 정부조직개편을 논의할 권한이 없었고, 결국은 정부조직개편없이 가능한 금감원의 개편에만 논의가 한정되었던 것이다. 감독체계 개편이 항상 근본적인 문제점은 방치하고, 현행 제도 내에서의 부분적 개선을 추구하는 방식으로 진행되면서, 금융감독체계는 매번 논란을 일으키면서도, 현행 체제가 계속되는 경로의존성을 갖게 된 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 문제의 제기 1
• 제 2 절 연구의 목적 및 필요성 2
• 제 3 절 연구대상과 범위 4
• 제 2 장 이론적 배경 및 선행연구 검토 6
• 제 1 절 금융감독체계 6
• 1. 금융감독기구의 독립성 6
• 2. 금융감독체계 10
• 1) 권역별 감독체계 10
• 2) 통합형 감독체계 11
• 3) 부분통합형 감독체계 12
• 4) 글로벌 금융위기 이후 감독체계 변화 12
• 제 2 절 우리나라의 감독체계 개편과정과 논란 14
• 1. 감독체계 개편과정 14
• 1) 금감위-금감원 이원적 통합감독체계 도입 14
• 2) 금융정책과 감독정책의 통합 15
• 2. 감독체계 개편논란 16
• 1) 통합금융감독체계 설립 직후(2000년~) 16
• 2) 금융정책과 감독정책 통합 이후(2008년~) 19
• 3) 저축은행, 동양사태 이후(2012년~) 20
• 제 3 절 감독체계 개편에 대한 정치경제적 분석 25
• 제 4 절 역사적 제도주의 28
• 1. 경로의존성 28
• 1) 원인 29
• 2) 경로의존단계 구분 29
• 2. 역사적 제도주의의 통합적 분석 30
• 제 3 장 역사적 제도주의 관점에서 바라본 감독체계개편 33
• 제 1 절 분석의 틀 33
• 제 2 절 금융감독체계의 경로의존성 37
• 1. 경로형성이전시기 37
• 1) 박정희 정권 39
• 2) 전두환 정권 42
• 3) 노태우 정권 43
• 4) 김영삼 정부 46
• 2. 경로설정 50
• 1) 외환위기와 통합금융감독체계 출범(1997~1999) 50
• 2) 통합금융감독체계 출범 직후(1999~2003) 54
• 3) 카드사태 이후(2003~2007) 63
• 3. 경로강화 69
• 4. 경로유지 73
• 1) 저축은행사태 이후(2011~2012) 73
• 2) 박근혜 정부 78
• 3) 문재인 정부 82
• 4) 이재명 정부 86
• 제 3 절 경로의존성 분석 91
• 제 4 장 결론 95
• 제 1 절 연구결과 요약 95
• 제 2 절 이론적·학술적 기여 97
• 제 3 절 정책적 시사점 99
• 제 4 절 연구의 한계 및 후속연구 제안 101
• 참고문헌 104
• Abstract 114