한국 농지 임대차 시장 참여 및 임대차료 결정요인 분석 = Determinants of Farmland Rental Market Participation and Rental Rates in South Korea|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

South Korean agriculture is at a critical turning point. A sustained decline in the farm population, coupled with the rapid aging of rural communities, has intensified the shortage of farm successors. These structural challenges pose serious threats to the long-term sustainability of the agricultural sector. In this context, policies that facilitate smooth intergenerational succession are indispensable for agricultural structural adjustment, which rests on two key pillars: labor adjustment and farmland mobility (Lee et al., 1990).
This study focuses on farmland mobility. Although farmland mobility encompasses both sales and rental transactions (Ryu, 1984), farmland sales typically require substantial capital investment and involve complex legal and institutional procedures, resulting in high entry barriers. By contrast, rental transactions provide a more practical pathway, offering lower initial costs and greater contractual flexibility for new and young farmers. Moreover, farmland is an inherently immobile production factor, and elderly farmers often hesitate to sell their farmland due to concerns about livelihood security, potential non-agricultural uses, or the land’s role as an inheritance asset. These characteristics suggest that rental-based farmland mobility strategy may be a more feasible and effective mechanism for agricultural structural adjustment than farmland sales.
Accordingly, this study aimed to elucidate the functioning of South Korea’s farmland rental market and to derive policy implications for promoting farmland mobility. To this end, the study first reviewed the legal and institutional framework governing the farmland rental market, and then conducted theoretical and empirical analyses of the determinants of farmland rental market participation and rental rates.
The Constitution of the Republic of Korea stipulates the principle of “land-to-the-tillers” with respect to farmland and prohibits tenant farming in general. However, it allows for the leasing and consignment management of farmland under conditions prescribed by law when necessary to improve agricultural productivity, ensure the rational use of farmland, or in cases of unavoidable circumstances. Farmland rental arrangements are governed by the Civil Act(So & Seo 2018; Lee, 2020), while the Farmland Act specifies more detailed criteria. In line with the policy direction of promoting the efficient use of farmland, the scope of leasing permitted under the Farmland Act has been gradually expanded.
The first empirical analysis examined how farm-specific unobserved ability and transaction costs arising from legal and institutional reforms influence the farmland rental market, and how the concentration of rice cultivation among elderly farmers influences the market. The analysis utilized microdata from the Farm Household Economy Survey for the period 2003–2022, supplemented with data from the Agricultural, Forestry and Fishery Census, the Agricultural Area Survey, and Regional Income Statistics. To analyze participation decisions in the farmland rental market (rent-out, autarky, and rent-in), an ordered probit model with variable thresholds was employed. In addition, to assess the robustness of the findings, a random effects Tobit model was estimated to identify the determinants of both farmland leased-out and leased-in areas.
The main findings of the study were as follows. First, the farmland rental market facilitated the reallocation of land from farm households with low farm-specific ability but abundant land to those with high ability but insufficient land. Second, although elderly farm households generally exhibited higher supply and lower demand in the farmland rental market, rice-cultivating households with a high concentration of elderly farmers displayed higher rental demand compared to those cultivating other crops. This suggests that rice-centered farming, through its high level of mechanization, alleviates labor input constraints and thereby serves as a structural factor that sustains a certain level of rental demand even under conditions of severe farmer aging. Third, institutional reforms indicated a shift in policy orientation from landlords toward tenants. Specifically, the introduction of the Farmland Banking System in 2005, the establishment of a contract confirmation system and statutory minimum lease terms in 2012, and the legalization of short-term leases for double cropping in 2015 expanded rental supply. By contrast, the extension of the statutory minimum lease term in 2020 enhanced tenant security and increased rental demand. Fourth, following the introduction of the Public-Benefit Direct Payment System in 2020, under which small-scale farmers became eligible for Small-Scale Farm Direct Payments, the economic incentives for scale enlargement through leasing weakened. This was consistent with the observed increase in the number of farms operating less than 0.5 hectares.
The second empirical analysis focused on farmland rental rates, a key price factor in the farmland rental market, to examine the capitalization effects of total public agricultural subsidies. It also assessed how urbanization influences rental rates through its implications for non-agricultural land demand. The analysis used microdata from the Farm Household Economy Survey for the period 2003–2022, supplemented with data from the Agricultural, Forestry and Fishery Census, the Agricultural Area Survey, Regional Income Statistics, the Cadastral Statistical Annual Reports, and the National Monitoring System (e-Nara Index). Both a Heckman sample selection model and a least squares dummy variable estimation (LSDV) were employed. In addition, for the subperiod 2003–2012, the study investigated the capitalization effects of agricultural investment subsidies and other agricultural subsidies on rental rates.
The main results were as follows. First, public agricultural subsidies were partially capitalized into farmland rental rates. A 1% increase in total public agricultural subsidies was associated with an approximately 0.025%–0.075% increase in farmland rental rates over the period 2003–2022. When subsidies were disaggregated by type, agricultural investment subsidies showed no statistically significant effect on rental rates during 2003–2012, whereas other agricultural subsidies increased rental rates by approximately 0.026%–0.064%. Second, higher market returns to farmland in the previous year led to higher current rental rates, indicating that greater expected profitability raised tenants’ willingness to pay. Third, regions with a higher share of manufacturing and service industries exhibited higher farmland rental rates, as greater urbanization expanded demand for farmland for non-agricultural uses, thereby increasing prices and the opportunity cost of farmland.
These empirical findings provide several important policy implications. First, farmland reallocation mechanisms should be strengthened to facilitate the smooth transfer of farmland from retiring elderly farmers to capable new or successor farmers. This could be supported by introducing a system comparable to Japan’s Certified Farmers System and by establishing an integrated support framework that combines tax incentives, loan and insurance support, and training programs for farmers. Second, to alleviate structural rigidity rooted in rice-concentrated farming, the Strategic Crop Direct Payment Program should be expanded. In addition, the Farmland Pension System and the Farmland Transfer Retirement Payment Program should be better aligned to encourage retirement among elderly farmers and enhance farmland mobility. Third, continued tenant-oriented institutional reforms are necessary to reduce entry barriers and transaction costs faced by new and young farmers in the rental market. Fourth, to mitigate disincentives to scale enlargement, post-retirement income security should be strengthened for elderly farmers through programs such as the Farmland Pension System, rather than Small-Scale Farm Direct Payments. Finally, to stabilize farmland rental rates, institutional arrangements should ensure that agricultural subsidies accrue to actual cultivators rather than landowners. Enhancing transparency in rental rates information and promoting long-term lease contracts are also essential for improving market access for new and young farmers.
In sum, while South Korea’s farmland rental market contributed to agricultural structural adjustment through its resource allocation function, this role was not fully realized due to deepening rural aging and certain institutional constraints. Accordingly, future farmland policies should strengthen support systems that facilitate greater concentration of farmland among capable farmers, address the rice-centered farming structure dominated by elderly farmers, and enhance access to the rental market for new and young farmers. In this regard, this study provides empirical evidence of both academic and policy relevance to guide such policy transitions.

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국문 초록 (Abstract)

한국 농업은 중대한 전환점에 직면해 있다. 무엇보다 농가 인구 감소에 더해 농촌 고령화가 가속화되면서 영농 후계인력 부족 문제가 심화되고 있다. 이러한 구조적 제약 속에서 농업의 지속가능한 발전을 도모하기 위해서는 세대 간 원활한 영농 승계를 뒷받침할 수 있는 농업 구조조정이 필수적이다. 농업 구조조정은 노동 구조조정과 농지 유동화라는 두 가지 축을 기반으로 추진되어야 한다(이정환 외, 1990).
본 연구는 이 두 축 중에서도 농지 유동화 문제에 초점을 둔다. 농지 유동화에는 매매와 임대차가 모두 포함되지만(유병서, 1984), 농지 매매는 대규모 자본투입과 복잡한 법·제도적 절차가 요구되어 진입장벽이 높다. 반면, 농지 임대차는 초기 비용 부담이 적고 계약의 유연성이 높아 신규 및 청년 농업인의 시장 진입을 촉진할 수 있는 현실적인 수단으로 평가된다. 더욱이 농지는 고정된 생산요소로서 유동성에 본질적 제약이 있으며, 고령 농가의 생계수단, 비농업용지로의 전환 가능성, 상속 재산으로서의 유산적 가치 등으로 인해 쉽게 매도되지 않는 경향이 강하다. 이러한 요인들은 농지 매매에 비해 임대차 중심의 유동화가 농업 구조조정 과정에서 보다 실효적인 대안이 될 수 있음을 시사한다.
따라서 본 연구는 한국 농지 임대차 시장의 작동 원리를 규명하고, 이를 토대로 농지 유동화를 촉진하기 위한 정책적 시사점을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 먼저 농지 임대차 시장 전반의 법·제도적 사항을 검토하고, 이어서 임대차 시장 참여 및 임대차료 결정요인에 대해 이론적 고찰과 실증분석을 수행하였다.
「대한민국헌법」은 농지에 대해 경자유전과 소작금지의 원칙을 기본으로 규정하고 있으나 농업 생산성 제고, 농지의 합리적 이용 또는 불가피한 사유가 있는 경우에는 임대차와 위탁경영을 예외적으로 허용하고 있다. 농지 임대차는 「민법」상의 임대차 관련 일반 규정을 적용받으며(소성규·서창원, 2018; 이재진, 2020), 특별법인 「농지법」에서 구체적인 기준과 요건을 규정하고 있다. 특히 농지의 효율적 이용을 촉진하는 정책 방향에 따라 「농지법」에서 규정하고 있는 임대차 허용 범위는 점차 완화되고 있다.
본 연구의 첫 번째 경제 분석에서는 농가 고유 능력(farm-specific unobserved ability)과 법·제도적 변화에 따른 거래비용이 농지 임대차 시장에 미치는 영향을 검토하였다. 또한 고령 농가의 쌀 재배 집중 구조가 임대차 시장 작동에 미치는 영향도 함께 분석하였다. 구체적으로 2003년부터 2022년까지의 「농가경제조사」 미시자료를 기본으로 「농림어업조사」, 「농업면적조사」, 「지역소득」 자료를 결합하여 활용하였다. 분석 방법으로는 가변적 경계값을 갖는 순서형 프로빗 모형(ordered probit model with variable thresholds)을 적용하여 임대공급, 자작유지, 임차수요 등 세 가지 농지시장 참여 결정요인을 추정하였다. 더불어 임의효과 토빗 모형(random effects Tobit model)을 사용하여 농지 임대면적 및 임차면적 각각의 결정요인을 분석함으로써 결과의 강건성을 검증하였다.
주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 농가 고유 능력이 낮으나 농지 자원이 풍부한 농가에서, 능력은 높으나 농지가 부족한 농가로 농지 자원이 이전되는 자원배분 기능이 임대차 시장을 통해 구현되고 있음을 확인하였다. 둘째, 고령 농가의 임대공급 증가와 임차수요 감소라는 전반적 흐름에도 불구하고, 고령화 비중이 높은 논벼 재배 부문에서는 기타 작물 대비 임차수요가 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 이는 쌀 중심의 영농은 높은 기계화율을 통해 노동 투입의 제약을 완화함으로써, 고령화가 심각한 여건에서도 임차수요가 일정 수준 유지되도록 하는 구조적 요인으로 작용함을 시사한다. 셋째, 법·제도적 측면에서는 임대농가 중심에서 임차농가 중심으로의 정책 전환이 확인되었다. 2005년 농지은행제도 도입, 2012년 임대차계약 확인제도 신설 및 임대차 기간 법정화, 2015년 자경농지의 단기 임대차 허용 등은 임대공급 확대에 기여하였다. 반면, 2020년 법정 최소 임대차 기간 연장은 임차농가의 경영 안정성을 제고하고 임차수요를 증가시키는 요인으로 작용하였다. 넷째, 2020년 공익직불제 도입 이후 소규모 농가까지 소농직불금을 받게 되면서 임차를 통한 규모 확대 유인이 상대적으로 약화된 것으로 나타났다. 이는 소농직불금 도입 이후 0.5㏊ 이하 소규모 농가 수가 증가하고 있는 현실과도 일치하다.
두 번째 경제 분석에서는 임대차 시장의 핵심 가격 요소인 농지 임대차료에 초점을 맞추어 전체 공적 농업보조금의 임대차료 자본화 효과를 분석하였다. 추가로 농지의 비농업적 용도에 대한 수요가 농지 가격에 영향을 미친다는 점을 반영하여 도시화 수준이 임대차료에 미치는 영향을 검토하였다. 구체적으로 2003년부터 2022년까지의 「농가경제조사」 미시자료를 기본으로 「농림어업조사」, 「농업면적조사」, 「지역소득」, 「지적통계연보」, 국정모니터링시스템(e-나라지표) 자료 등을 결합하여 활용하였으며, Heckman 표본 선택 모형(Heckman sample selection model)과 최소제곱더미변수 추정법(least squares dummy variables, LSDV)을 적용하였다. 아울러 2003년부터 2012년까지의 분석에서는 농업투자보조금과 기타 농업보조금의 임대차료 자본화 효과도 각각 확인하였다.
주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 공적 농업보조금이 임대차료에 미치는 부분적 자본화 효과를 확인하였다. 2003년–2022년 분석에서 전체 공적 농업보조금이 1% 증가할 때 임대차료는 약 0.025%–0.075% 상승하는 것으로 나타났다. 세부 항목별로, 2003년–2012년 분석에서 농업투자보조금은 임대차료에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않았으나, 기타 농업보조금은 1% 증가할 때 약 0.026%–0.064% 임대차료 상승 효과가 있었다. 둘째, 전년도 토지 시장수익이 높을수록 임대차료가 높게 나타났는데, 이는 단위 면적당 산출액 상승이 기대수익 증가로 연결되어 임차농가의 임대차료 수용 수준을 높인 결과로 보인다. 셋째, 지역별 제조업·서비스업 비중이 높을수록 임대차료가 상승하였으며, 이는 도시화로 인한 비농업 부문 토지 수요 증가가 농지의 기회비용과 가격 상승으로 이어졌기 때문에 나타난 결과로 보인다.
이상의 연구 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 방향을 제시하고자 한다. 첫째, 농가 능력 기반의 농지 이전을 촉진하여 고령 은퇴농이 보유한 농지가 우수한 신규·후계 농업인에게로 원활히 세대 교체될 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 일본의 인정농업자 제도를 참고하여 성장 잠재력이 높은 농업인을 선별하고, 세제 감면, 융자·보험료 지원, 농업인 교육 등 정책을 결합한 종합적 지원체계를 구축할 필요가 있다. 둘째, 쌀 중심 영농구조를 개선하기 위해 전략작물직불제를 확대하고, 농지연금제도 및 경영이양직불제와 연계하여 고령 농가의 시장 퇴출 유인을 강화함으로써 농지 유동성을 제고해야 한다. 셋째, 임차농가 중심의 법·제도적 개선 기조를 지속하여 신규·청년 농업인의 시장 진입 장벽을 낮추고 임대차 거래비용을 축소해야 한다. 넷째, 고령 소규모 농가에 대한 소농직불금 지원에 비해 은퇴 이후 생활 안정을 보장할 수 있도록 농지연금제도 등과 연계한 정책을 추진함으로써 규모화 역행을 방지해야 한다. 마지막으로 안정적인 임대차료 유지를 위해 실경작자 중심의 제도 운영을 강화해야 한다. 농업보조금이 토지 소유자에게 비효율적으로 이전되지 않도록 관리체계를 정비하고, 임대차료 정보 공개 및 장기 임대차 계약 활성화 등을 통해 신규·청년 농업인의 시장 접근성을 개선해야 한다.
종합하면, 한국의 농지 임대차 시장은 자원배분 기능을 통해 농업 구조조정에 기여하고 있으나, 농가 고령화 심화와 일부 제도적 한계로 인해 그 기능이 충분히 발휘되지 못하고 있다. 따라서 향후 농지 정책은 능력 있는 농업인에게 농지가 더욱 집중될 수 있도록 지원체계를 강화하고, 고령농 중심의 쌀 재배 구조를 개선하며, 신규·청년 농업인의 임대차 시장 접근성을 제고하는 방향으로 전환되어야 한다. 본 연구는 이러한 정책 전환을 위한 실증적 근거를 제공한다는 점에서 학문적·정책적 의의를 갖는다.

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한국 농업은 중대한 전환점에 직면해 있다. 무엇보다 농가 인구 감소에 더해 농촌 고령화가 가속화되면서 영농 후계인력 부족 문제가 심화되고 있다. 이러한 구조적 제약 속에서 농업의 지...

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