카르텔 리니언시 제도 이원화로 인한 문제점 및 개선 방안에 관한 연구 = A Critical Analysis of Korea’s Experiment with a Dual-Track Leniency Program for Cartels: Pointing to a Path Forward

국문 초록 (Abstract)

카르텔은 경쟁질서를 직접적으로 교란하고 소비자 후생을 침해하는 중대한 공정거래법 위반행위이다. 이렇듯 그 위법성이 자명한 결과 사업자들은 비밀리에 카르텔을 형성하고 이에 가담하면서 증거를 남기지 않기 때문에 규제 당국의 감시 등 적발 노력만으로는 이를 규제하기가 여간 어려운 것이 아니다. 게다가 카르텔이 일단 실행되면 그로 인한 경쟁질서 왜곡 및 소비자 후생 저해의 결과가 심대하게 발생하기 때문에 사후적으로 이를 응징하는 것만으로는 규제 체계 전반의 목적을 제대로 달성하기 어렵다.

이러한 카르텔의 특성을 고려하였을 때 사후에 이를 적발하는 것 보다는 진행 중인 카르텔을 붕괴시키고 사전에 그 형성 자체를 억지하는 것이 최선의 대응이 될 것인데, 이를 위해 도입된 것이 바로 리니언시 제도이다. 리니언시 제도는 규제 당국에 자진신고를 한 사업자에게 제재 감면의 혜택을 제공함으로써 사업자 간의 신뢰관계를 약화시키고 죄수의 딜레마를 유발한다. 이를 통해 규제 당국으로서는 적발을 위한 자원의 소요를 최소화하면서도 내부자 정보를 확보하여 효율적으로 카르텔을 적발 및 규제할 수 있게 되고, 그와 동시에 진행 중인 카르텔을 붕괴시키고 사전에 그 형성을 억지하는 효과를 발휘할 수 있다.

리니언시 제도는 카르텔 규제 체계 전반에 있어서 이와 같이 핵심적인 역할을 수행하는 제도로서 그 활성화가 필요한데 이를 위해서는 자진신고의 유인이 강화되어야 한다. 그간 선행 연구와 세계 각국의 규제 집행 경험을 통해 리니언시 제도가 앞서 말한 본연의 목적을 달성하기 위해서는 i) 카르텔에 대한 엄격한 제재, ii) 높은 적발 가능성, 그리고 iii) 리니언시 제도 전반에 걸친 투명성과 예측가능성이 필수적 전제 조건으로 갖추어져야 함이 확인되었다. 특히 사업자 입장에서 보았을 때 배신의 낙인을 감수하면서까지 자진신고에 나설 수 있도록 하기 위해서는 제도 전반의 투명성과 제재 감면 여부에 관한 예측가능성을 확보함으로써, 자진신고의 유인을 극대화할 필요가 있다.

그런데 리니언시 제도는 자진신고의 유인을 위해 위법한 카르텔 가담자에게 제재 감면의 혜택을 제공한다는 점에서 정의 관념에 따른 요청과의 상충 문제를 내재할 뿐만 아니라, 우리 공정거래법에서 채택하고 있는 전속고발제와 결합하여 소극적 형사사건화의 문제를 야기한다는 비판이 제기되어 왔다. 이러한 제도 내재적 문제의 해결을 위해 최근 도입된 제도가 경성 카르텔에 관한 형사 리니언시 제도이다. 형사 리니언시의 도입에에 따라 공정위에서 운영하는 리니언시 제도는 일종의 행정 리니언시의 지위를 얻게 되었고, 결과적으로 경성 카르텔에 있어서 행정 리니언시와 형사 리니언시로 제도가 이원화되었다. 이러한 현행 리니언시 제도 하에서 각 리니언시 별 자진신고 순위가 상호 충돌할 수 있을 뿐만 아니라, 사업자는 행정 제재 감면 외에 형사 제재 감면의 효과까지 확보하기 위해서는 이중의 자진신고를 감행하여야 하는 바, 사업자의 입장에서 보았을 때 현행 리니언시 제도 하에서 제재 감면 효과를 일관성 있게 기대하기 어려워졌다. 즉, 리니언시 제도에 내재한 정의 관념과의 상충 및 소극적 형사사건화로 인한 억지력 저하 가능성에 대한 비판을 해소하기 위해 제도 차원의 이원화 방안을 채택한 결과 리니언시 제도가 본연의 목적을 달성하기 위해 반드시 갖추어야 할 예측 가능성을 훼손시켜 자진신고 유인의 메커니즘을 약화시키는 근본적인 문제를 야기하게 된 것이다.

아울러 기관 운영 측면에서의 불합리한 비용 증대 등 비효율은 물론, 공정위에 의한 경쟁제한성 분석 등이 선행되어야 하는 공정거래법상 카르텔 위법성 판단 체계를 왜곡하는 문제를 가져왔다. 뿐만 아니라, 해외 주요 국가의 리니언시 제도와 비교해 보았을 때 매우 이례적인 현행 리니언시 제도는 국제카르텔로부터 우리나라의 시장 질서와 소비자 후생을 보호하는 데 장애물로 작동할 가능성마저 부정할 수 없다.

이에 본 연구에서는 공정위를 단일의 운영 주체로 하는 리니언시 제도로 일원화할 것을 제안한다. 이를 통해 제도 전반의 투명성과 예측가능성을 제고할 수 있을 것이다. 또한 전속고발제를 통한 형사 제재 면제 효과까지 합리적으로 기대할 수 있도록 하여 자진신고의 유인을 극대화함으로써 리니언시 제도 본연의 기능을 회복할 것을 제안한다.

나아가 공정위의 전속고발권과 검찰의 고발요청권 간 조율을 통해 자진신고자에 대한 검찰의 고발 요청이 있더라도 그 효력이 정지되도록 함으로써 리니언시 제도를 통한 제재 감면의 혜택을 보다 확실성 있게 보장하는 방안을 제안한다.

다만 이러한 내용으로 리니언시 제도를 개편할 경우, 이는 기존 일원적 제도로의 회귀에 다름 아니라는 비판을 불러올 수 있는 바, 이를 방지하기 위한 방안의 제안도 필요하다고 보았다.

현행 리니언시 제도는 이원화를 통해 제도에 내재한 문제의 해결을 시도한 것으로 평가할 수 있다. 그런데 리니언시 제도에 내재할 수밖에 없는 정의 관념과의 상충 문제를 해결하는 것에만 치중한 나머지 리니언시 제도의 본질적 수단인 자진신고 유인 구조를 훼손하는 결과를 초래하였다. 이에 자진신고 유인 메커니즘을 훼손하지 않으면서도 정의 관념상 요청과의 상충 문제를 해결할 수 있는 방안을 마련하여야 하는 바, 본 연구는 그간 경시되어 왔던 사적 구제의 활성화를 리니언시 제도 내에서 구현하는 방안에서 그 해결의 단초를 모색하고자 한다. 카르텔은 경제적 동기에 기반할 뿐만 아니라 그 폐해 역시 경제적 형태로 나타난다는 점에 비추어, 형사 제재 면제의 요건으로 자진신고자로 하여금 피해자에 대한 피해보상 방안을 마련할 것을 요구한다면 리니언시 제도를 위한 자진신고 유인 메커니즘을 최적화하면서도, 카르텔의 경제적 동인을 제약하여 이를 억지하고, 피해 구제를 통한 정의 관념상 응징의 목적도 아울러 달성할 수 있을 것으로 보인다. 다만 이와 같은 사적 구제 활성화로 인하여 자진신고 유인 감퇴의 부작용이 발생할 수 있는 바, 이를 해소하기 위하여 본 연구에서는 동의의결 제도의 절차적 특성을 참고하여 자진신고자 등의 피해자에 대한 자발적 피해보상 방안 확정 절차를 구상할 것을 제안한다.

현행 이원화된 리니언시 제도로 인한 문제점을 다각도로 분석하고, 최적의 리니언시 제도로 개선할 수 있는 방안을 마련함에 있어 본 연구가 제안하는 바가 이바지할 부분이 있기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Cartels constitute a serious violation of the Monopoly Regulation and Fair Trade Act, directly threatening the competitive order and harming consumer welfare. Due to the inherent illegality of their actions, businesses form and participate in cartels in secret, leaving little evidence. Consequently, relying solely on the surveillance and detection efforts of regulatory authorities is insufficient. Furthermore, once a cartel is executed, the resulting distortion of competition and damage to consumer welfare are severe, making post-hoc punishment inadequate for achieving the overall goals of the regulatory framework.

Given these characteristics, the optimal response is not merely to detect cartels after the fact, but to destabilize ongoing cartels and deter their formation in advance. Cartel leniency was introduced to serve this very purpose. By offering immunity or sentence reductions to businesses that self-report, leniency programs weaken trust between cartel members and induce a prisoner’s dilemma. This allows regulatory authorities to minimize the resources required for detection while securing insider information to efficiently regulate cartels, thereby achieving the dual effect of collapsing ongoing cartels and deterring their formation.

For a leniency program to function as a core mechanism of cartel regulation, the incentive for self-reporting must be strengthened. Existing literatures and global enforcement experiences confirm that three prerequisites are essential for the program’s success: i) strict sanctions on cartels, ii) a high probability of detection, and iii) transparency and predictability across the entire system. In particular, to encourage businesses to risk the ‘stigma of betrayal’ and self-report, it is necessary to maximize incentives for self-report by ensuring transparency and predictability regarding immunity.

However, the cartel leniency has an inherent conflict with the concept of justice, as it grants benefits to illegal violators. Additionally, in conjunction with the exclusive criminal complaint system under the Monopoly Regulation and Fair Trade Act, it has faced criticism as a stumbling block for criminal enforcement of cartel cases. In order to resolve such intrinsic shortcomings of the system, a criminal leniency program for hard-core cartels was recently introduced. Consequently, the leniency regime has become bifurcated into administrative leniency (operated by the Korea Fair Trade Commission, or KFTC) and criminal leniency (operated by the criminal authorities). Under this dual-track system, self-reporting rankings may conflict, and businesses are forced to undertake dual filings to secure both administrative and criminal immunity. This has made it difficult for businesses to consistently expect immunity benefits. In essence, the attempt to resolve the conflict with justice and the criticism regarding passive criminalization through a dual-track leniency system has compromised the predictability essential for Korea’s leniency program, thereby undermining the fundamental mechanism of self-reporting incentives.

Moreover, this dual-track system has led to inefficiencies, such as increased administrative costs, and has distorted the cartel illegality judgment framework under the Monopoly Regulation and Fair Trade Act, which requires the KFTC's analysis of anti-competitiveness to take precedence. Furthermore, this highly unusual leniency system, when compared to global standards, may act as a barrier to protecting the domestic market and consumer welfare from international cartels.

Therefore, this study proposes unifying the leniency program under a single operating authority: the KFTC. This would enhance the transparency and predictability of the entire system. The study suggests restoring the program’s original function by maximizing self-reporting incentives, allowing businesses to reasonably expect criminal immunity through the exclusive criminal complaint system.

Furthermore, it proposes a mechanism to coordinate the KFTC’s exclusive criminal complaint right and the Prosecutor’s Office’s right to request a criminal complaint, ensuring that even if criminal authorities request a complaint against a self-reporter, its effect is suspended to guarantee immunity benefits.

Such a reorganization might be criticized as merely reverting to the previous unitary system. While the current dual-track system attempted to resolve the program’s inherent problems, it focused too heavily on reconciling with the concept of justice, ultimately damaging the essential self-reporting incentive structure. Therefore, this study seeks a solution that resolves the conflict with justice without compromising the incentive mechanism by incorporating the activation of ‘private remediation’ within the leniency program. Given that cartels are based on economic motives and result in economic harm, this study proposes requiring self-reporters to devise compensation plans for cartel victims as a prerequisite for criminal immunity. This approach would optimize the incentive mechanism while constraining the economic drivers of cartels, thereby achieving deterrence and fulfilling the retributive purpose of justice through victim relief. To prevent the side effect of reduced self-reporting incentives due to the burden of private remediation, this study suggests designing a procedure for finalizing voluntary compensation plans by referencing the procedural characteristics of the consent decree system.

It is hoped that the proposals presented in this study—analyzing the problems of the current dual-track leniency program and suggesting measures for its optimization—will contribute to the improvement of the cartel regulation regime.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위 및 방법 10
• 1. 연구의 범위 10
• 2. 연구의 방법 14
• 제 2 장 리니언시 제도의 개관 16
• 제 1 절 리니언시 제도의 취지 및 전제 조건 16
• 1. 리니언시 제도의 취지 16
• 2. 리니언시 제도의 취지에 관한 선행 연구 20
• 가. 게임이론 연구 21
• (1) 리니언시 제도의 필요성 및 취지 22
• (2) 리니언시 제도가 카르텔의 형성 및 억지 등에 있어서 갖는 효과 25
• (3) 리니언시 제도가 최적의 억지력을 갖기 위한 제재 감면의 수준 및 감면 대상자의 범위 29
• 나. 실증 분석 연구 31
• (1) 미국의 리니언시 제도 관련 실증 분석 연구 32
• (2) EU의 리니언시 제도 도입 및 변경 관련 실증 분석 연구 33
• 다. 실험 연구 39
• 3. 효과적인 리니언시 제도를 위한 전제 조건 및 그 의미 42
• 가. 리니언시 제도 최적화를 위한 필수적 전제 조건 42
• 나. 효과적인 리니언시 제도를 위한 전제 조건 검토의 의미 50
• 제 2 절 공정거래법상 자진신고자 감면 제도의 개요 51
• 1. 자진신고자 감면 제도의 의의 51
• 2. 자진신고자 감면 제도의 법적 근거 및 연혁 52
• 3. 제재 감면의 요건 및 효과 56
• 가. 적극적 요건 57
• (1) 최초 자진신고자 57
• (2) 최초 조사협조자 57
• (3) 2순위 자진신고자 및 조사협조자 58
• 나. 소극적 요건 58
• (1) 제재 감면을 받은 자가 5년 이내에 새로운 부당한 공동행위를 하지 않았을 것 58
• (2) 강요자에 해당하지 않을 것 59
• (3) 일정 기간 동안 반복적으로 부당한 공동행위를 하지 않았을 것 59
• 다. 제재 감면의 효과 60
• (1) 행정 제재 감면 60
• (2) 형사 고발 면제 61
• (3) 민사 손해배상 책임 제한 62
• 4. 자진신고자 감면 제도의 운영 현황 및 관련 실증 분석 연구 63
• 가. 카르텔 적발 및 규제 효율화 효과 65
• (1) 카르텔 적발 가능성 증대 65
• (2) 정보 제공 효과에 의한 과징금 등 제재 수준 상향 66
• (3) 카르텔 조사 비용 절감 67
• 나. 카르텔 와해 및 사전 형성 억지 효과 68
• 제 3 절 형사 리니언시 제도의 도입 배경 및 개요 72
• 1. 형사 리니언시 제도의 도입 배경 72
• 2. 법적 근거 74
• 3. 형사 리니언시 제도의 주요 내용 75
• 4. 형사 리니언시 도입에 따른 제도 전반의 예측가능성 훼손 77
• 가. 형사 리니언시 도입 전후의 비교 77
• 나. 제도 이원화로 인한 제재 감면에 관한 예측 불가능성 및 불확실성의 심화 가능성 83
• (1) 순위 충돌에 따른 제재 감면 관련 예측 불가능성 84
• (2) 기관 간 조사협조 관련 요청 사항의 상이함으로 인한 예측가능성 저하 85
• (3) 전속고발제와의 정합성 훼손 및 예측가능성 저하 85
• (4) 제재 감면을 위한 순위 인정을 받지 못했을 때의 치명적 손실 가능성 극대화 86
• 5. 소결 89
• 제 4 절 해외 리니언시 제도의 개관 91
• 1. 해외 리니언시 제도 검토의 방향성 91
• 2. 해외 각국의 리니언시 제도 92
• 가. 미국 92
• 나. EU 98
• 다. 영국 108
• 라. 일본 113
• 마. 캐나다 120
• 바. 호주 124
• 사. 중국 130
• 3. 소결 138
• 제 3 장 리니언시 제도 이원화로 인한 문제점 139
• 제 1 절 공정거래법상 카르텔 규제 체계 및 리니언시 제도 이원화로 인한 문제점 검토의 방향 139
• 제 2 절 리니언시 제도 운영 관련 조직 구성 측면의 문제점 144
• 1. 조직 구성 및 권한 배분 측면의 문제점 검토 필요성 및 검토 방향 144
• 2. 조직 설계 및 구성 관련 제반 이론적 관점에서의 검토 145
• 가. 거래비용 이론의 관점 145
• 나. 공통대리인 문제 149
• 다. 가외성 이론의 관점 153
• 3. 소결 159
• 제 3 절 카르텔 규제 및 리니언시 제도의 취지 측면의 문제점 160
• 1. 카르텔 규제, 그리고 리니언시 제도의 본질 및 취지 160
• 2. 형사 리니언시의 도입에 따른 제도적 변화 161
• 가. 행정 규제 중심주의의 약화 162
• 나. 행정 제재 감면 대상 사업자와 형사 제재 감면 대상 사업자의 분리 163
• 다. 리니언시에 따른 형사 제재 감면 효과의 약화 165
• 3. 리니언시 제도 취지 측면에서의 문제점 검토 167
• 가. 형사사건화를 통한 형사 제재 활성화의 한계 170
• 나. 제재 감면 효과의 확실성 제약 175
• 다. 순위 충돌에 따른 불이익 가능성 177
• 라. 불확실성 심화에 따른 자진신고 유인 훼손 179
• (1) 사업자의 의사결정 메커니즘과 불확실성 179
• (2) 형사 제재 가능성으로 인한 대리인 문제 심화 180
• (3) 리니언시 관련 실무적 의사결정 과정에 있어 신속성 저해 181
• 제 4 절 카르텔의 위법성 및 그 판단 체계 측면의 문제점 182
• 1. 공정거래법상 카르텔 위법성 및 판단 기준 182
• 2. 동시중복조사의 가능성 및 중복 자진신고 필요성 193
• 3. 카르텔 위법성 판단 체계 및 행정적 부담 측면의 문제점 검토 195
• 가. 카르텔 위법성 판단 체계의 왜곡 가능성 197
• 나. 이원화된 제도로 인한 대응 부담 심화 201
• 제 5 절 해외 리니언시 제도 운영 관련 비교법적 검토 및 국제카르텔 규제 측면의 문제점 203
• 1. 해외 리니언시 제도의 운영 측면 개관 203
• 가. 단일 리니언시 제도 여부 및 운영 주체 203
• 나. 리니언시 제도를 통한 감면 대상 제재의 범위 및 감면 요건 207
• 2. 국제카르텔 규제를 위한 리니언시 제도의 국제적 조화 필요성 208
• 3. 소결 215
• 제 4 장 리니언시 제도 개선 방안에 관한 제언 216
• 제 1 절 리니언시 제도 개선의 필요성 및 개선안의 방향성 216
• 1. 리니언시 제도 개선의 필요성 216
• 가. 리니언시 제도 운영을 위한 기관 구성 측면에서의 개선 필요성 217
• 나. 리니언시 제도의 본질 및 취지 측면에서의 개선 필요성 218
• 다. 카르텔 위법성 판단 체계 측면에서의 개선 필요성 218
• 라. 해외 리니언시 제도의 비교법적 검토 및 국제카르텔 대응 측면에서의 개선 필요성 220
• 2. 리니언시 제도 개선안의 방향성 222
• 가. 리니언시 제도 본연의 취지를 최적화하기 위한 개선안의 방향성 224
• 나. 공정거래법상 카르텔 위법성 판단 체계와의 조화를 위한 개선안의 방향성 225
• 다. 정의 관념상 요청을 고려하여 리니언시 제도 내에서 사적 구제가 활성화될 수 있도록 하기 위한 개선안의 방향성 226
• 라. 리니언시 제도의 국제적 조화 및 국제카르텔 대응을 위한 개선안의 방향성 229
• 제 2 절 리니언시 제도 개선 방안 230
• 1. 현행 리니언시 제도 개선 방안의 기본 구조 230
• 2. 현행 리니언시 제도에 관한 구체적 개선 방안 제안 235
• 가. 리니언시 제도의 일원화 236
• (1) 리니언시 제도 일원화의 개요 236
• (2) 이원화된 리니언시 제도를 통한 기관 간 견제와 균형 추구의 한계 240
• (3) 리니언시 제도 일원화의 당위성-소위 ‘운영적 보완’의 한계 243
• 나. 전속고발제를 매개로 한 형사 제재 면제 효과 부여 248
• 다. 리니언시 제도의 실효성 보장을 위한 조건부 고발요청효력 정지 제도의 도입 251
• 라. 형사 제재 면제 요건으로서 자진신고자의 피해자에 대한 자발적 피해보상 방안 마련 요구 255
• (1) 형사 제재 면제의 요건으로 피해보상 방안 마련 요구 258
• (2) 자진신고자 등의 피해자에 대한 자발적 피해보상 방안 확정 절차 264
• (3) 자진신고자 등의 피해자에 대한 피해보상 방안의 이행 절차 272
• (4) 소결 275
• 마. 공정위와 검찰 간 양해각서 체결 276
• 제 5 장 결론 278
• 참고문헌 285
• Abstract 300