지방자치단체 예산 운용 특성과 재정건전성 간의 관계 연구 = Budgetary Management Configurations and Fiscal Health in Local Governments|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Contemporary local public finance faces a complex challenge: going beyond a simple balance of revenue and expenditure to maintain fiscal health while responding to unpredictable changes in the fiscal environment and diverse policy demands. Fiscal health is increasingly vital, representing the capacity of local governments to provide stable and sustainable public services to residents. Local governments in South Korea operate their budgets with a high reliance on transfers from the central government, thus confronting structural pressures such as economic fluctuations, population aging, and rising welfare demands. This external environment limits autonomous fiscal operation and necessitates a closer examination of the relationship between each local government's internal budget management methods and its fiscal health.
Prior studies on fiscal health have primarily focused on structural, environmental factors (e.g., fiscal decentralization, self-reliance) or political factors (e.g., local elections). While these studies have significantly explained external constraints, they have insufficiently investigated the implications of the comprehensive characteristics and methods of internal budget management on fiscal health. The budget operation of local governments is a complex, interactive process involving factors like efficiency, predictability, volatility, and discretion, yet these internal aspects have been relatively under-addressed.
Therefore, this study conducts an empirical analysis using panel data to examine the relationship between local governments’ budgetary management configuration and fiscal health, aiming to complement existing research centered on structural and political factors. The analysis employs a panel regression model utilizing data from 243 local governments across 8 years (2015–2022). The budgetary management configuration is defined multi-dimensionally across four aspects: Expenditure Efficiency, Revenue Forecast Accuracy, Budget Volatility, and Budgetary Discretion. Fiscal health is measured primarily by the Consolidated Financial Balance Ratio and the Debt-to-Budget Ratio.
To control for unique characteristics and heterogeneity among local governments, the Fixed-Effects Model is utilized as the baseline. For statistical robustness check, three sequential models are established: ① a baseline model with only local government fixed effects; ② a model reflecting macroeconomic conditions; and ③ year Fixed-Effects Model (two-way fixed effects model) accounting for yearly shocks and central policy changes. The final interpretation of results focuses on the year Fixed-Effects Model, which applies the most robust control.
The analysis reveals several key findings. First, a higher Expenditure Efficiency was partially associated with a lower Consolidated Financial Balance Ratio. This suggests that efficiency efforts may often represent a responsive adjustment by local governments facing fiscal pressure, rather than a performance indicator of fiscally superior governments. Second, at the Metropolitan level, higher revenue error deviation (conservative revenue estimation) correlated with a higher Consolidated Financial Balance Ratio and a lower Debt-to-Budget Ratio, indicating a positive effect on the maintenance of fiscal health. Third, higher Budget Volatility at both the Metropolitan, County levels correlated with a higher Consolidated Financial Balance Ratio. This allows for interpreting budget volatility as an adjustment to external fiscal changes, rather than merely a sign of instability. Finally, higher Budgetary Discretion across all levels (Metropolitan, County, District) was associated with a lower Consolidated Financial Balance Ratio, and at the Metropolitan level, with a lower Debt-to-Budget Ratio. This implies that while budgetary discretion can expand spending, the budget is being managed without increasing debt through autonomous adjustments.
The empirical results confirm that local fiscal operation is complexly adjusted by institutional incentives and administrative responses to the external environment. The four components of the budgetary management configuration show varying relationships with fiscal health as local governments navigate fiscal pressure and uncertainty. These findings underscore that local budget management methods are shaped by the interaction of the external fiscal environment, institutional conditions, and internal administrative capacity.
Consequently, securing local fiscal health requires a balanced sharing of responsibilities between central government policy design and local governments' management capabilities. The central government should ensure the predictability of local fiscal operation through appropriate institutional design, while local governments need to strengthen their long-term fiscal management and adjustment capabilities. This study offers timely implications for the central government’s institutional review process and for local governments in formulating their internal operation strategies.

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국문 초록 (Abstract)

현대 지방재정은 단순한 세입-세출의 균형을 넘어, 재정적 건전성을 유지하면서도 다양한 정책수요에 대응해야하는 복합적 과제를 안고 있다. 또한, 지방자치단체가 주민에게 안정적이고 지속가능한 공공 서비스를 제공할 수 있는 능력을 의미한다고 볼 수 있으며, 그 중요성은 지속적으로 확대되고 있다. 한국의 지방자치단체는 중앙정부 이전재원에 대한 높은 의존도를 기반으로 예산을 운용하고 있으며, 경기 변동, 고령화, 복지수요의 증가 등 구조적 압박 요인에 직면하고 있다. 이러한 외부 환경은 지방재정의 자율적 운용 범위를 제약하는 동시에, 각 지방자치단체의 내부적 예산 운용 방식과 재정건전성 간의 관계를 보다 면밀하게 검토해야할 필요성을 제기한다.
그동안 재정건전성과 관련한 선행연구들은 주로 재정분권 수준, 재정자립도, 재정여건 등 구조적, 환경적 요인이나, 지방선거 및 지방의회 구성과 같은 정치적 요인에 초점을 맞추어왔다. 이와 같은 연구들은 지방재정의 외부 제약과 구조적 조건을 설명하는데 중요한 기여를 해왔지만, 각 지방자치단체 내부에서 이루어지는 예산 운용의 종합적 특성이 재정건전성에 어떠한 함의를 가지는가에 대해서는 충분히 규명되지 못한 측면이 있다. 지방자치단체의 예산 운용은 효율성, 예측 가능성, 변동성, 자율성 등 다양한 요소가 상호작용하는 종합적 과정임에도 불구하고, 이러한 내적 요인들은 상대적으로 충분히 다루어지지 않았다.
따라서, 본 연구에서는 지방자치단체의 예산 운용 특성과 재정건전성 간의 관계를 분석하기 위해 패널데이터를 활용한 실증분석을 실시하였으며, 이를 통해 기존 구조적, 정치적 요인 중심의 기존 연구를 보완하고자 하였다. 분석은 전국 243개 지방자치단체를 대상으로, 2015∼2022년까지의 8개 연도에 걸친 패널데이터를 활용하여 패널회귀분석을 실시하였다. 지방자치단체의 예산 운용 특성은 세출 효율성, 세입 예측성, 예산 변동성, 예산 재량성의 4가지 측면을 통해 다차원적으로 파악하고자 하였으며, 재정건전성은 통합재정수지비율과 예산 대비 채무 비율을 주요 지표로 활용하였다.
연구 방법으로는 지방자치단체별 고유한 특성 및 이질성을 통제하기 위해 고정효과 모형을 기본으로 활용하였다. 아울러, 통계적 강건성을 점검하기 위해 세 가지 연구모형을 순차적으로 설정하였다. 구체적으로, ①지방자치단체별 고정효과만을 포함한 기준모형, ②국가 수준의 경기변동을 통제하기 위한 거시경제 여건 반영모형, ③연도별 충격과 중앙정부 정책 변화를 고려하기 위해 이중고정효과 모형을 적용한 연도 고정효과 모형을 설정하였다. 이를 통해, 통제 수준을 달리한 조건에서 분석 결과의 일관성을 확인하고, 관계의 안정성을 검증하고자 하였다. 이 중, 분석 결과의 해석은 통제 수준을 가장 강건하게 적용한 연도 고정효과 모형을 중심으로 하였다.
분석 결과, 첫째로 세출 효율성이 높을수록 통합재정수지비율이 낮게 나타나는 결과가 일부 확인되었다. 이는 재정여건이 우수한 지방자치단체의 성과과로서 세출 효율화 노력이 나타나는 것이 아니라, 재정 압박을 겪고 있는 지방자치단체의 대응적 조정 행위로서 나타날 수 있음을 시사한다. 둘째, 광역자치단체 단위에서 세수오차편차가 클수록 통합재정수지비율이 높고, 예산 대비 채무 비율이 낮은 경향이 나타났다. 이는 광역 단위에 따른 보수적 세입 추계가 재정건전성 유지에 긍정적으로 작용하는 것으로 볼 수 있다. 셋째, 예산 변동성은 광역 단위 및 시·군 단위에서 변동폭이 클수록 통합재정수지비율이 높은 것으로 나타났다. 이는 예산 변동성을 불안정성의 징후라기보다, 외부 재정환경 변화에 대한 조정 과정으로 해석할 수 있는 여지를 보여준다. 마지막으로, 광역, 시·군, 구 단위 전반에서 예산 재량성이 높을수록 통합재정수지비율이 낮은 현상이 나타났으며, 동시에 광역자치단체 단위에서는 예산 대비 채무 비율이 낮은 경향이 나타났다. 이는 예산의 재량성이 단순한 수입 대비 지출 확대로 이어질 수도 있지만, 자율적 조정 등을 통해 채무를 증대하지는 않는 선에서 예산이 운용되고 있음을 나타낸다고 할 수 있다.
이와 같이, 본 연구에서 지방자치단체의 예산 운용 특성과 재정건전성 간의 관계를 실증적으로 분석한 결과는 지방재정의 운용이 제도적 유인과 외부 환경에 대한 행정적 대응 속에서 복합적으로 조정되고 있음을 나타낸다. 세출 효율성, 세입 예측성, 예산 변동성, 예산 재량성은 지방자치단체가 재정 압박과 불확실성에 대응하는 과정에서 다층적인 양상으로 재정건전성과의 관계를 나타내는 경향을 보였다. 이러한 결과는 지방자치단체의 예산 운용 방식이 외부 재정환경과 제도적 조건, 내부 행정역량의 상호작용 속에서 형성되고 있음을 나타낸다. 이에 따라, 지방재정의 건전성 확보를 위해서는 중앙정부의 정책 설계 및 지방자치단체의 관리 역량 간의 균형적 분담이 필요하다. 중앙정부는 적절한 제도 설계를 통해 지방재정 운영의 예측 가능성을 제고해야하며, 지방자치단체는 재정관리 역량 및 조정 능력 등을 장기적으로 강화할 필요가 있다. 본 연구는 이와 같은 중앙정부의 제도 설계, 검토 과정 및 지방자치단체 스스로의 내적 운영 전략 마련에 있어 참고할 수 있는 시사점을 제공하고자 한다.

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현대 지방재정은 단순한 세입-세출의 균형을 넘어, 재정적 건전성을 유지하면서도 다양한 정책수요에 대응해야하는 복합적 과제를 안고 있다. 또한, 지방자치단체가 주민에게 안정적이고 ...

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