지방자치단체 순세계잉여금의 다차원적 성격에 관한 연구 : 이론적 분해, 유형화, 영향요인 분석을 중심으로 = A Study on the Multidimensional Nature of Local Governments’ Sun-segye-Ingyeogeum (Net Surplus): Theoretical Decomposition, Typology, and Determinants|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

지방자치단체의 순세계잉여금은 연례적으로 발생하는 재정 현상이지만, 재정 위기 국면에서 특히 정치적·정책적 관심의 대상이 되어 왔다. 민간 부문에서 잉여가 성과를 반영하는 바람직한 지표로 인식되는 반면 공공 부문에서 남은 재원으로서의 순세계잉여금은 종종 문제적 현상으로 해석된다. 그러나 실제 순세계잉여금은 구조적으로 불가피하게 발생하는 잉여는 물론, 전략적 유보, 예비적 가외성, 심지어 효율적 운영의 결과일 수도 있는 만큼, 재정 실패의 산물이라 단정적으로 정의되기 어려운 측면이 많다. 상기 문제의식에 기초하여 본 연구는 세 가지 연구질문에 답함으로써 순세계잉여금의 다차원적 성격에 대한 입체적 이해를 도모하고 기존 연구들의 공백을 메우며, 잉여의 관리와 정책 개선에 대한 실천적 제언을 제시하고자 하였다.
먼저, 첫 번째 연구질문인 ‘순세계잉여금의 성격은 단일한 차원으로 정의될 수 있는가? 그렇지 않다면 각 항목은 어떻게 해석될 수 있는가?’에 답하기 위하여 순세계잉여금을 구성하는 총 일곱 가지 회계적 항목을 행정안전부가 발간하는 지방자치단체 결산작성통합기준 및 각 자치단체의 결산서를 통해 확인하였다. 각 항목들의 다차원적 성격을 이론적으로 분해하기 위해 예산 이론을 검토하였으며 순세계잉여금을 비효율로 규정하는 시각은 총체주의적 합리성에 입각, 전략적으로 조성될 수 있는 여유재원으로 규정하는 시각은 공공선택론 및 합리적 선택이론의 가정에 기반, 그리고 세입·세출 구조와 제도적 제약에 의해 발생하는 순세계잉여금은 구조결정론과 중앙-지방간 관계에 따른 재정연방주의의 문제로 바라볼 수 있음을 밝혔다. 즉 순세계잉여금의 1차적 회계적 분해에 따른 각 하위항목을 이론적 프레임에 대응시켜 이론적 분해를 시도하였으며 이를 기반으로 후속 장의 기술통계, 유형화, 영향요인 분석에 이르기까지 이론적 접근을 시도한 것이 본 연구의 첫 번째 주요 결과이자 의의에 해당한다.
두 번째 연구질문인 ‘순세계잉여금을 이루는 세부 항목은 실제로 어느 정도의 규모와 비중을 가지며, 이것이 실질적으로 자치단체 수준에서 차이를 보인다면 유형화할 수 있는가?’에 답하기 위하여 순세계잉여금의 규모와 5개년 추이 분석을 실시하였다. 인구규모에 따른 기초시·기초군의 네 가지 구분에 따라 순세계잉여금 총액에 대한 분석을 실시하였으며 순세계잉여금의 전반적 규모, 추이, 자치단체간 차이에 대한 기본적 정보는 파악 가능하지만, 이러한 외형적 수치만으로는 자치단체간 차이가 나타나는 발생 원인이나 밀접하게 관련되어 있는 변수 등 핵심 정보를 파악하기 어렵다는 한계를 발견하였다. 이에 세부 항목을 활용하여 추가적 분석을 진행하였으며 몇 가지 흥미로운 결과를 발견하였다.
첫째, 5만 미만 군이 2020년에 보인 순세계잉여금 구성의 변동과 타 자치단체 유형 대비 이질성은, 규모가 작은 자치단체의 경우 외부적 충격에 취약하여 세입과 세출 양 측면에서 발생하는 순세계잉여금의 성격과 그 구성이 단기간에도 상당히 달라질 수 있음을 시사한다. 실제로 유형화를 시도한 군집분석에서도 당해 자치단체들이 이상치로 분류되거나 5년적으로 군집 유형이 안정적으로 나타난 안정군이 아니라 변동군으로 구분되는 등 잉여가 특정 요인에 의해 안정적으로 발생하는 것이 아니라 그때 그때의 외부적 충격이나 상황, 구조적 문제 등에 크게 의존하고 있을 가능성을 보여준다. 둘째, 예비비잔액은 분석기간 동안 기초군에 비해 기초시에서 두 배 가량 높은 비중을 지속적으로 보여, 예비비의 과잉 편성을 통해 여분의 재원 축적을 우려하는 주장은 기초시에 대하여 더욱 설득력이 있으며, 재정 규모가 상대적으로 크고 예비적 자원에 대한 편성 여력이 있는 자치단체에서 주로 나타나는 순세계잉여금일 가능성을 시사하였다. 셋째, 불용으로 발생한 순세계잉여금의 문제를 효율적 재정 운용의 결과로 귀인시키는 자치단체의 주장은 예산절감분이나 낙찰차액의 1% 이내의 미미한 비중을 고려해보았을 때 매우 제한적인 설명력을 갖는 것으로 드러났다. 마지막으로 39~57% 가량 상당부분의 순세계잉여금이 지출잔액에서 발생하고 있는 것으로 확인되었는데, 지출잔액은 그 성격이 다른 항목과 달리 분명하게 드러나지 않는 집행잔액의 합이라는 점에서 그 성격에 대한 파악과 정책적 관리의 곤란이 예상된다. 나아가 일곱 가지 회계항목의 비중을 활용하여 실시한 군집분석을 통해 ‘평균형’, ‘세입결손 지출잔액형’, ‘초과세입형’, ‘예비비잔액형’의 네 가지 유형이 발견되었다. 이처럼 자치단체들은 그들이 가진 특성에 따라 순세계잉여금의 각기 다른 구성항목에의 재정적 충격과 발생 구조를 경험하고 있을 것임을 밝힌 것이 본 연구의 두 번째 주요 결과이자 의의이다.
세 번째 연구 질문은 ‘서로 다른 성격과 맥락을 지닌 순세계잉여금의 각 하위 항목에 영향을 미치는 요인은 무엇인가?’ 및 ‘이러한 요인은 자치단체 수준에서 나타나는 순세계잉여금 유형 차이에도 영향을 미치는가?’이다. 전자의 질문에 답하기 위해 이론적 논의를 바탕으로 서로 다른 성격을 갖고 있는 순세계잉여금에 영향을 미칠 수 있는 영향요인을 논리적으로 대응시키는 작업을 진행하였다. 영향요인 중 재정운용역량과 밀접한 요인은 재정성과로서 발생할 수 있는 부분에, 전략적·완충적 유인은 의도적 조성이 가능한 부분에, 구조적·제도적 요인은 구조적으로 발생할 수 있는 부분에 해당하는 순세계잉여금과 관련될 것이라는 세 가지 인과 가설을 설정하였다.
분석 결과, 세부 항목에 대한 영향요인 분석을 통해 순세계잉여금 총액 수준에서는 파악하기 어려웠던 인과 관계를 밝힐 수 있었다. 대표적으로는 보조사업예산액 등 이전재원이 구조적 잉여를 만들어 내고 있음을 확인하여 순세계잉여금의 발생이 중앙-지방 간 높은 재정 의존에 따른 구조적 문제에 일정 부분 기인하고 있음을 실증하였다. 한편, 총액 수준에서 유의성이 확인되었더라도 그 효과가 연구자들이 상정했던 경로를 통해 나타난 것인지까지는 파악하기 어렵다. 이러한 점에서 세부항목을 활용한 영향요인 분석은 변수의 실제 작동 경로를 확인할 수 있다는 점에서 중요한 기여를 갖는다. 예컨대 역량 변수로서 신속집행률은 총액 차원에서는 순세계잉여금의 규모와 유의한 부(-)의 관계를 보여 기존 연구들과 일치하는 결과를 보였으나, 세부 분석에서는 보조금정산잔액과 지출잔액 항목을 유의하게 감소시키는 것으로 나타나 연구자들이 원래 의도한 방향, 즉 역량과 관련될 것으로 상정되는 재정성과 부분에의 영향을 통해 순세계잉여금과 관련되어 있는 것이 아님을 확인하였다. 이처럼 본 연구의 세 번째 주요 결과는 순세계잉여금의 영향요인들이 세부항목별로 서로 다른 경로, 심지어 상반된 효과를 통해 작동하기도 함을 실증적으로 확인하고, 순세계잉여금의 다차원적 성격에 대한 이해를 기반으로 세부항목 단위의 분석과 관리 필요성을 제기하였다는 데 있다.
또한 군집을 종속변수로 한 다항 로지스틱 분석은 개별 순세계잉여금 항목의 증감을 설명하는 요인과 자치단체 수준에서의 순세계잉여금 유형에 속할 확률을 설명하는 요인 간에는 차이가 존재함을 보여준다. 거시적 수준에서의 순세계잉여금 유형의 선별 및 관리와 미시적 수준에서의 순세계잉여금 규모의 관리가 병행되는 방식으로 이루어질 필요가 있음을 규명한 것이 또 하나의 주요한 결과이다.
학술적으로는 기존 연구들에서 요청해온 다차원적 성격을 체계적으로 밝히는 작업을 이론적·실증적으로 수행하였다는 의의를 가지며, 실천적으로는 순세계잉여금을 구성하는 각 항목들의 상이한 성격에 따라 정책적 대응과 개선에 대한 제언을 연구 말미에 제시함으로써 자치단체의 순세계잉여금 관리와 제도 개선에 기여하고자 한 의의를 갖는다. 그럼에도 지출잔액 등 본 연구에서 다루지 못하였을 순세계잉여금의 발생원인과 특성의 존재 가능성, 짧은 분석기간과 제한된 분석 대상, 요인 간 상호작용 가능성의 문제는 추후 연구를 통해 보완되어야 할 본 연구의 한계라고 할 것이다.

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지방자치단체의 순세계잉여금은 연례적으로 발생하는 재정 현상이지만, 재정 위기 국면에서 특히 정치적·정책적 관심의 대상이 되어 왔다. 민간 부문에서 잉여가 성과를 반영하는 바람직�...

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