일선관료의 정책선도에 관한 연구 : 근거이론을 적용한 행위 양식 분석 = A Study on Policy Entrepreneurship among Street-Level Bureaucrats: An Analysis of Action Patterns Using Grounded Theory|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In administrative and policy theory, the “bureaucrat” is a central actor. Street-level bureaucrats, in particular, are agents who exercise diverse forms of judgment and practice as they interpret and implement policies in real administrative settings after policy decisions have been made. While they are expected to comply with institutional and normative requirements, street-level bureaucrats also face complex experiences because they must respond proactively to shifting policy environments and the demands of frontline practice. Moreover, under the banner of “proactive administration”, contemporary administrative contexts increasingly require public officials to pursue the realization of the common good more actively. This reality suggests that actions or behaviors such as policy entrepreneurship should be understood not as confined to the status or roles of particular actors, but as a series of processes and experiences shaped within the context of policy implementation. Nevertheless, prior studies have largely focused on the decision-making stage or have conceptualized policy entrepreneurs primarily as high-level decision makers—such as senior bureaucrats, politicians, or presidents—thereby leaving insufficient empirical inquiry into how policy entrepreneurship may emerge at the street-level and how it is formed beyond the decision arena.
Accordingly, this study aims to develop a theoretically grounded explanation by closely examining and analyzing the patterns and lived experiences of policy entrepreneurship that appear at the level of street-level bureaucrats. To this end, the study formulates three overarching research questions as follows:

First, how does policy-entrepreneurial behavior manifest in street-level bureaucrats’ everyday practice of the public interest?

Second, under what conditions and contextual settings is street-level policy entrepreneurship formed and unfolded?

Third, how does street-level policy entrepreneurship reconfigure theories of policy entrepreneurs and street-level bureaucrats?

To address these questions, this study draws on the Multiple Streams Framework as a Non-decision perspective as a lens of theoretical sensitivity. The study recruited street-level bureaucrats who had been recognized as exemplary cases of proactive administration or who had engaged in comparable public-interest-oriented practices as participants. The study conducted in-depth interviews and analyzed the resulting data in accordance with the grounded theory procedures of Strauss and Corbin (1990). Through this approach, the study examines street-level bureaucrats’ practical actions and the processes through which they accumulate these experiences—dimensions that conventional decision-centered approaches do not sufficiently explain.
The analysis indicates that street-level policy entrepreneurship takes the form of an “experience of filling institutional or organizational gaps by performing public-interest responsibility”. Despite institutional limitations and organizational cynicism, participants redefined problems through public-interest-centered judgment and constructed their own strategies for resolution. Guided by a practical conscience oriented toward the public good, the paradox of administrative conscience, and individual courage, they acted beyond the mechanical compliance with existing norms. This core phenomenon was constituted within: (a) causal conditions combining recognition of recurrent threats to the public interest in the field as serious problems and public-interest and normative values with achievement- and relationship-oriented motivations; (b) a contextual condition of bureaucracy as constraint (structural, cultural, and environmental inertia); and (c) five intervening conditions—organization (hierarchy–relationships), institutions (uncertainty–responsibility), society (public opinion–relationships), the inner self (belief–morality), and emotion (burnout–recovery).
Within these conditions, street-level bureaucrats employed diverse patterns of action for the practice of the public interest through four action–interaction strategies. First, they generated grounds through logical and legal justification to transcend institutional constraints. Second, they redefined problems and sought solutions. Third, they built cooperative relationships grounded in trust. Fourth, they pursued balanced judgment between professional expertise and sensitivity to the public interest, deploying strategies oriented toward the realization of the public good.
As a result, such public-interest practice produced positive outcomes at the societal level, including institutional recognition and the diffusion of public-interest values. At the individual level, however, it entailed a dual outcome accompanied by psychological costs such as emotional fatigue, cynicism, and feelings of helplessness. Ultimately, the practice of the public interest was confirmed to have a paradoxical character in which social illumination and personal burnout coexist.
This study has the following theoretical implications. First, by shifting the theoretical focus from “decision” to “the process of implementation”, it reconceptualizes policy entrepreneurship as a phenomenon formed and expressed within policy implementation processes. In particular, the study complements the prevailing macro-level orientation of administrative and policy research, which has emphasized institutions and structures, by foregrounding the patterns and experiences of policy entrepreneurship that emerge among street-level bureaucrats during the post-decision implementation phase. In doing so, it relocates the locus of policy entrepreneurship from decision arenas to implementation sites. This suggests the need for a theoretical turn that views policy entrepreneurship not as a moment of decision, but as a process repeatedly constituted over time in implementation. Furthermore, whereas the Multiple Streams Framework has often been interpreted as a decision-centered model that emphasizes policy entrepreneurs when a policy window opens, this study accepts the Multiple Streams Framework as a Non-decision perspective and reinterprets it through a practice lens, thereby theorizing policy entrepreneurship as action performed in implementation—an additional theoretical contribution.
Second, moving beyond conceptions of policy entrepreneurship centered on status, authority, or visibility, this study reframes it as an experience-, practice-, and context-centered concept, shifting the question from “who does it” to “how it is experienced.” While conventional discussions have privileged highly visible actors with formal authority—such as senior bureaucrats, politicians, and presidents—this study does not reduce policy entrepreneurship to the acts of high-level decision makers or to institutional achievements. Instead, it explains how policy entrepreneurship is enacted and unfolds by analyzing the experiences and practices that street-level bureaucrats accumulate as they interpret and implement policy in administrative settings. This suggests that policy entrepreneurship can be translated from an issue of “status or role” to one of “experience”, and that it is an empirical concept capable of de-elitization.
Third, by positioning the experiences of individual street-level bureaucrats as the point of departure for theory generation, this study theorizes the process through which policies and institutions are reconstructed via micro-level experience. In particular, it highlights as key factors for explaining the operating mechanism of policy entrepreneurship and for building a substantive theory street-level bureaucrats’ perceptions and judgments regarding threats to the public interest, institutional voids, and organizational constraints encountered in administrative settings, as well as the practices that follow from these assessments. In doing so, the study establishes street-level bureaucrats’ micro-level experiences as the foundational unit for theorizing policy entrepreneurship and demonstrates that such experiences can serve as a basis for experience-grounded administrative or policy theory.
Fourth, by presenting empirical realities that contrast with the prototypical behaviors assumed in Lipsky’s theory of street-level bureaucracy, this study expands the explanatory scope of existing theory and suggests the possibility of reconsideration. In Lipsky’s account, street-level bureaucrats confront citizens directly under resource constraints and complex working conditions, and are depicted as agents of bureaucratic adaptation who minimize responsibility and manage workload by relying on strategies of simplification and routines. In contrast, this study presents street-level bureaucrats as practical agents who, even under similar constraints and pressures, redefine problems according to the public interest and expand responsibility. Rather than avoiding responsibility, the street-level bureaucrats analyzed here voluntarily assume public-interest responsibility in the gaps of institutions and organizations, and they go beyond existing norms in their practice while recognizing those norms’ limitations.
In particular, despite recognizing workload burdens and risks, they played an active role in the implementation process by redefining problems, constructing justificatory rationales, and seeking solution strategies through relationships and trust. This indicates that street-level bureaucrats are not merely actors who adapt to bureaucratic constraints, but can also be agents who judge and act based on the public interest even within such constraints. In this respect, the study is significant in presenting an additional empirical type of street-level bureaucrat who expands responsibility and practices the public good, beyond the typical patterns of “responsibility reduction”, “simplification”, and “routinization” that Lipsky’s theory has primarily captured. It may also function as a theoretical foundation for complementing and extending street-level bureaucracy theory in an experience-centered manner and for explaining active administration and public-interest practice. Moreover, it can contribute to reframing a recurrent question in discussions of bureaucratic pathologies and administrative reform—“Why do bureaucrats not act proactively?”—into “When, under what conditions, and how do bureaucrats act proactively?”
The findings also provide policy implications for the future direction of public administrative reform and debates on proactive administration. First, at the institutional level, policymakers and administrative leaders need to pursue structural reforms of bureaucracy and administrative organizations so that institutions can accommodate street-level bureaucrats’ public-interest judgments. The findings show that street-level bureaucrats detected problems and engaged in policy-entrepreneurial behavior based on public-interest-centered judgment amid institutional and organizational gaps. This suggests that, no matter how sophisticated laws and institutions become, they cannot predefine every situation involving the public interest; therefore, institutions must provide guarantees at the practice level to enable expanded discretion, more flexible legal interpretation, and adaptive application of procedures.
Second, at the organizational level, the public sector must improve organizational culture alongside efforts to promote street-level bureaucrats’ responsible practice. The findings suggest that supervisors’ trust and support, the feasibility of cooperation among colleagues, and psychological safety—such as tolerance for failure—can serve as key conditions that facilitate experiences of policy entrepreneurship. Conversely, organizational cultures marked by risk aversion or cynicism can neutralize the discretion that organizations grant to street-level bureaucrats. Thus, institutions can institutionalize proactive administration only when they not only confer discretion but also build organizational support systems and a learning-oriented culture that connects discretion to practice.
Third, at the individual level, institutions need to establish legitimate reward systems, ensure appropriate protective mechanisms, and support emotional recovery to secure the sustainability of diverse public-interest practices. The findings indicate that while street-level bureaucrats’ public-interest practice gained institutional recognition and registered as performance at the social level, it also generated emotional exhaustion and psychological burden at the individual level. This suggests that current systems of active administration still rely substantially on individual dedication and endurance. Accordingly, institutions need to pair substantive reward systems for public-interest practice with mechanisms that support emotional recovery and protective devices that distribute the burdens of failure and risk.
Although this study makes a meaningful contribution as a qualitative inquiry that employs grounded theory methods to analyze in depth the patterns and experiences of policy entrepreneurship at the street level and to derive a theoretical explanation, it has several limitations. First, because qualitative research allows researchers’ interpretations to directly shape the analytic process, the use of a single researcher for both data collection and analysis makes it difficult to fully rule out the possibility that interpretive subjectivity intervened relatively strongly. Although the study engaged in constant comparison and reflexive processes to balance participants’ perspectives with the researcher’s interpretations, future research should address this limitation by conducting joint analyses with multiple researchers or by undertaking intersubjective validation of analytic procedures. In addition, subsequent studies may extend the concepts and categories derived here by testing their empirical scope and generalizability through quantitative or mixed-methods research.
Second, the study faces limitations in case diversity because participating street-level bureaucrats represent policy types or functional domains that cluster relatively heavily in particular sectors. In particular, when the study applies Wilson’s (1985) typology of policy types grounded in cost–benefit distributions, it identifies relatively few cases that correspond to entrepreneurial politics or interest-group politics. Future research should broaden the range of cases by recruiting street-level bureaucrats across diverse policy types and domains, and it should continue to test the validity and explanatory power of policy entrepreneurship theory by integrating newly collected data with the existing analytic framework.
Third, the study also has a limitation because the researcher interpreted interview data from a comparatively neutral position and analyzed participants’ statements; as a result, the study may not capture with sufficient density—through an insider perspective—the contexts of street-level bureaucrats’ position and emotions. As noted above, the researcher adopted this approach to balance participants’ experiences with the researcher’s interpretations, but this choice also implies that alternative analytic results could emerge. Accordingly, future studies should analyze the same data from an insider perspective or add methods such as participant observation, thereby exploring policy entrepreneurship experiences at a different level and analyzing and interpreting their meanings.
Finally, because this study examines policy entrepreneurship experiences at the street level within the Korean administrative context, it may not sufficiently reflect diversity in different institutional or cultural contexts. Future research should therefore expand the scope beyond street-level bureaucrats to include central government officials, the judiciary, the legislature, and the private sector, and it should explore how different contexts constitute policy entrepreneurship experiences through cross-national comparative research or comparisons by institutional type. Ultimately, such follow-up studies may contribute to further deepening theoretical and practical discussions on public-interest practice and proactive administration.

keywords : street-level bureaucrats; policy entrepreneurship; public-interest practice; policy implementation; grounded theory

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국문 초록 (Abstract)

행정이론과 정책이론에서 핵심적인 행위자는 ‘관료’이다. 특히, 일선관료는 정책이 결정된 이후 실제 행정현장에서 정책을 해석하고 실행하는 과정에서 다양한 판단과 실천을 수행하는 주체이다. 아울러, 일선관료는 제도와 규범을 따르지만, 동시에 변화하는 정책환경과 현장의 요구 속에서 능동적으로 대응해야 하는 맥락에 놓임으로써 복합적인 경험을 하게 된다. 이에 더하여, 최근의 행정환경은 ‘적극행정’이라는 이름 아래, 공직자에게 공동선의 실현을 적극적으로 추구할 것을 요구하고 있다. 이러한 현실은 정책선도와 같은 행위 또는 행태가 특정 행위자의 지위나 역할에 국한되기보단 정책집행의 맥락 속에서 형성되는 일련의 과정과 경험으로 이해될 필요가 있음을 시사한다. 그럼에도 불구하고 기존연구들은 주로 정책결정 단계에 초점을 맞추거나, 정책선도자를 고위관료나 정치인 또는 대통령과 같이 고위정책결정권자로 이해하거나 이들에만 관심을 둠으로써 정책결정 이후 행정현장의 일선관료 수준에서 나타날 수 있는 정책선도의 모습과 이것이 형성되는 방식 등에 관한 경험적 탐구가 충분히 이루어지지 않았다.
이에 본 연구는 일선관료 수준에서 나타나는 정책선도의 양상과 경험을 심층적으로 이해하고 분석하며 이에 관한 이론적 설명을 도출하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 다음과 같이 크게 세 개의 연구문제를 구성하였다.
첫째, 일선관료의 일상적인 공익 실천 속에서 정책선도 행위는 어떠한 모습으로 나타날까?
둘째, 일선관료의 정책선도 행위는 어떠한 조건과 맥락 속에서 형성되고 전개될까?
셋째, 일선관료의 정책선도 행위는 정책선도자와 일선관료 이론을 어떻게 재구성할까?
이러한 연구문제에 답하기 위해 본 연구는 비결정이론으로서의 다중흐름모형을 이론적 감수성의 틀로 참고하며, 적극행정 우수사례로 선정되었거나, 이에 준하는 공익 실천을 수행한 일선관료들을 연구참여자로 선정한 후, 심층 인터뷰를 진행하고, 이를 통해 수집한 자료를 Strauss & Corbin(1990)의 근거이론 절차에 따라 분석함으로써 기존의 결정 중심 접근이 설명하지 못한 일선관료의 실천적 행위와 그러한 경험의 과정을 분석하였다.
분석결과, 일선관료의 정책선도의 모습은 ‘제도 또는 조직의 공백을 공익적 책임 수행으로 메우는 경험’으로 나타났다. 이들은 제도의 한계와 조직의 냉소 속에서도 공익 중심의 판단을 통해 문제를 재정의하고 스스로 해결 전략을 구성하였다. 공익을 향한 실천적 양심, 행정적 양심의 역설, 주체적 용기를 통해 기존 규범의 기계적 준수를 넘어서는 행동을 수행하였다. 이러한 중심현상은 현장에서 반복적으로 발생하는 공익의 위협 상황을 감지하며 이를 중대한 문제로 인식하는 것과 공익적·규범적 가치, 성취·관계지향적 동기가 결합한 인과적 조건, 제약으로서의 관료제(구조적·문화적·환경적 관성)라는 맥락적 조건, 조직(위계–관계), 제도(불확실성–책임), 사회(여론–관계), 내면(신념–도덕), 정서(소진–회복)등의 다섯 가지의 중재적 조건들 속에서 형성되었다.
일선관료는 이러한 조건 속에서 네 가지 작용·상호작용 전략을 통해 공익 실천을 위한 다양한 행위 양식들을 구사하였다. 첫째, 제도적 한계를 넘어서기 위해 논리적·법적 정당화를 통한 근거를 만들고, 둘째, 문제를 새롭게 정의하고 해법을 모색하며, 셋째, 신뢰를 기반으로 협력적인 관계를 구축하고, 넷째, 전문성과 공익적 감수성 사이에서 균형감 있는 판단을 내리려는 등 공익 실천을 위한 전략들을 활용하였다.
결과적으로, 이러한 공익 실천은 사회적 차원에서는 제도적 인정과 공익 가치의 확산이라는 긍정적 결과를 가져왔다. 그러나 개인 차원에서는 정서적 피로, 냉소, 무력감 등 심리적 대가가 뒤따르는 이중적 결과로 나타났다. 결국, 공익 실천은 사회적 빛과 개인적 소진이 공존하는 역설적 성격을 지니는 것으로 확인되었다.
본 연구는 다음과 같은 이론적 함의를 지닌다. 첫째, 정책선도에 대한 이론적 관심의 초점을 ‘결정’이 아닌 ‘집행의 과정’으로 이동시킴으로써 정책선도를 정책집행과정에서 형성되고 발현되는 현상으로 재개념화하였다. 특히, 본 연구는 그동안 거시적 측면에서 제도나 구조를 중심으로 전개되어 온 행정 및 정책 연구의 시각을 보완하고, 정책결정 이후 집행과정의 일선관료 수준에서 나타나는 정책선도의 양상과 그 경험에 주목함으로써 결과적으로 정책선도의 무대를 결정의 장에서 집행의 현장으로 이동시켰다. 이는 정책선도가 결정의 순간이 아닌 집행의 시간 속에서 반복적으로 구성되는 과정으로 이해되어야 한다는 이론적 전환이 필요하다는 것을 시사한다. 나아가, ‘결정’이론으로서의 다중흐름모형이 정책결정의 창이 열리는 시점에서 정책선도자의 역할을 강조하는 ‘결정’ 중심의 모형으로 이해되어왔던 것과 달리, 본 연구는 ‘비결정’이론으로서의 다중흐름모형의 관점을 수용하고 이를 실천의 관점에서 재해석함으로써 정책선도를 집행과정에서 수행되는 행동으로 이론화하였다는 점에서도 이론적 의의가 있다.
둘째, 정책선도를 기존과 같이 지위나 권한 또는 가시성 중심의 개념으로 보는 것에서 나아가 경험과 실천 그리고 맥락 중심의 개념으로 바라봄으로써 정책선도를 ‘누가 하는가’가 아닌 ‘어떻게 경험되는가’의 문제로 전환하였다. 기존 정책선도 논의가 고위관료나 정치인, 대통령 등과 같이 지위나 권한 또는 가시성이 높은 행위자들을 중심으로 전개되어왔다면, 본 연구는 정책선도를 고위정책결정권자의 행위나 제도적 성과로 환원하지 않고 일선관료가 행정현장에서 정책을 해석하거나 이를 실행하는 과정에서 축적하는 경험과 실천으로 이해하고 그 맥락을 분석함으로써 정책선도가 이루어지는 모습과 전개 양상을 설명하고자 하였다. 이는 정책선도가 ‘지위’에서 ‘경험’의 문제로 치환될 수 있을 뿐만 아니라 탈(脫) 엘리트화될 수 있는 경험적 개념이라는 것을 시사한다.
셋째, 개별 일선관료의 경험을 이론 생성의 출발점으로 위치시킴으로써 미시적 경험을 통해 정책과 제도가 재구성되는 과정을 이론화하였다. 특히, 일선관료가 행정현장에서 직면하는 공익에 대한 위협, 제도적 공백, 조직적 제약에 대한 인식과 판단, 및 이에 따른 실천 등을 정책선도의 작동 메커니즘을 설명하고 실체이론을 구성하는 핵심적인 요인들로 설정했다는 점에서 의의가 있다. 즉, 정책선도 관련 이론 구성의 기초 단위로서 일선관료의 미시적 경험을 설정하고, 이것이 경험에 기반한 행정 또는 정책이론이 될 수 있음을 보여주었다.
넷째, Lipsky의 일선관료 이론이 전제한 일선관료의 전형적 행태와 대비되는 경험적 현실을 제시함으로써, 기존 이론의 설명 범위를 확장하고 나아가 재검토의 가능성을 제시하였다. Lipsky의 이론에서 일선관료는 자원의 제약과 복잡한 업무 환경 속에서 시민과 직접 마주하며, 책임을 최소화하고 업무 부담을 관리하기 위해 단순화(simplification)와 정형화(routines) 전략에 의존하는 관료제적 적응의 주체로 묘사된다. 반면, 본 연구에서 일선관료는 동일한 제약과 압박 속에서도 공익을 기준으로 문제를 재정의하고, 책임을 확장하는 실천적 주체로 나타난다. 즉, 본 연구에서 분석된 일선관료들은 책임을 회피하기보다는 오히려 제도와 조직의 공백 속에서 공익적 책임을 자발적으로 떠안고, 기존 규범의 한계를 인식하면서도 이를 넘어서는 실천을 수행하는 모습으로 나타났다.
특히, 이들은 업무 부담과 위험을 인지하면서도 문제를 재정의하고, 정당화 논리를 구성하며, 관계와 신뢰를 통한 해결 전략을 모색함으로써 정책집행과정에서 적극적인 역할 수행을 하였다. 이는 일선관료가 단순히 관료제적 제약에 적응하는 존재가 아니라, 그러한 제약 속에서도 공익을 기준으로 판단하고 행동하는 주체가 될 수 있음을 시사한다. 이러한 점에서 본 연구는 Lipsky의 일선관료 이론이 주로 포착해 온 ‘책임 축소’와 ‘단순화’ 및 ‘정형화’라는 전형을 넘어 책임을 확대하고 공익을 실천하는 또 다른 일선관료의 경험적 유형을 제시하였다는 점에서도 의의가 있다. 아울러, 일선관료 이론을 경험을 중심으로 보완하고 확장하며 적극행정과 공익실천을 설명할 수 있는 이론적 토대로도 기능할 수 있다. 나아가, 관료제의 병폐를 설명하는 기존 이론적 논의와 행정개혁에 관한 논의 등에서 반복적으로 제기되어 온 ‘관료는 왜 적극적으로 행동하지 않을까?’라는 질문을 ‘관료는 언제, 어떤 조건에서, 어떻게 적극적으로 행동할까?’라는 질문으로 발상을 전환하는 데에도 이론적 기여를 할 수 있다.
본 연구의 분석결과는 행정개혁과 적극행정 논의가 나아갈 방향과 관련하여 다음과 같은 정책적 시사점을 제공한다. 첫째, 제도적 차원에서 일선관료의 공익적 판단이 제도적으로 수용될 수 있도록 하는 관료제와 행정조직의 구조적 개선이 필요하다. 본 연구의 분석결과들은 일선관료가 제도와 조직의 공백 속에서 문제를 감지하고 공익 중심의 판단에 근거해 정책선도적 행동을 수행했음을 보여준다. 이는 아무리 법과 제도가 정교하게 설계되더라도 모든 공익적 상황을 사전에 규정하기 어려운 현실과 함께 실무 단계에서 재량권의 확대, 법령 해석의 유연화, 절차의 탄력적 적용 등을 뒷받침할 수 있는 제도적 보장이 필요하다는 것을 시사한다.
둘째, 조직적 차원에서 일선관료의 책임 있는 실천을 촉진하기 위한 공직사회 내부의 조직문화 개선이 병행되어야 한다. 본 연구의 분석결과들은 상사의 신뢰와 지지, 동료 간 협력 가능성, 실패에 대한 관용과 같은 심리적 안전감 등과 같은 요인들이 정책선도 경험을 촉진하는 핵심적인 조건이 될 수 있다는 것을 시사한다. 반면, 위험회피 또는 냉소주의와 같은 조직문화는 일선관료에게 주어지는 재량을 무력화하는 요인으로 작용할 수 있다는 것을 보여주었다. 따라서 적극행정을 제도화하기 위해서는 재량을 부여하는 것뿐만 아니라 이를 실천적으로 연결할 수 있는 조직 차원에서의 지지 체계와 학습 중심의 조직문화가 구축될 필요가 있다.
셋째, 개인적 차원에서 다양한 공익 실천의 지속가능성을 확보할 수 있도록 정당한 보상체계를 마련하고, 적절한 보호 장치를 확실히 하며, 정서적 회복을 지원하는 것이 필요하다. 본 연구의 분석결과들은 일선관료의 공익 실천이 사회적 층위에서는 제도적 인정과 성과로 나타났지만, 개인적 층위에서는 정서적 소진과 심리적 부담으로 나타났다는 것을 보여준다. 이는 현재의 적극행정 체계가 여전히 개인의 헌신과 감내에 상당히 의존하고 있다는 점을 시사한다. 따라서 공익 실천의 실질적인 보상체계와 함께 정서적 회복을 지원하는 제도, 그리고 실패와 위험 부담을 분산할 수 있는 보호 장치를 마련하는 것이 필요하다.
본 연구는 근거이론적 방법을 활용한 질적 연구로서 일선관료 수준에서 나타나는 정책선도의 양상과 경험을 심층적으로 분석하고 이에 관한 이론적 설명을 도출하였다는 점에서 의의를 지님에도 불구하고 다음과 같은 한계가 존재한다. 첫째, 연구자의 해석이 분석과정에 직접 반영되는 질적 연구의 특성상 단일 연구자가 자료수집과 분석을 수행하였다는 점에서 필연적으로 해석의 주관성이 다소 강하게 개입되었을 가능성을 배제하기 어렵다. 분석에 있어서 연구참여자의 관점과 연구자의 해석을 균형감 있게 조화시키기 위해 지속적인 비교와 성찰의 과정을 거쳤지만, 이러한 한계는 향후 다수 연구자가 참여하는 공동 분석이나 분석과정의 상호 검증을 통해 보완될 필요가 있다. 아울러, 본 연구에서 도출된 개념과 범주는 향후 양적 연구나 혼합 연구방법을 통해 경험적 범위와 일반화 가능성을 검증하는 연구로 확장될 수 있을 것이다.
둘째, 본 연구에 참여한 일선관료들이 수행한 정책 유형 또는 업무 영역이 특정 부문에 상대적으로 집중되어 있다는 점에서 사례의 다양성에 한계가 있다. 특히, Wilson(1985)의 비용편익분석모형에 따른 정책유형 분류를 기준으로 할 때, 기업가 정치 유형이나 이익집단 정치 유형에 해당하는 사례는 상대적으로 소수에 그쳤다. 향후 연구에서는 다양한 정책 유형과 업무 영역의 일선관료를 연구참여자로 확보함으로써 사례의 폭을 확장하고, 새롭게 수집된 자료를 기존 분석 틀과 통합함으로써 정책선도 이론의 타당성과 설명력을 지속적으로 검증할 필요가 있다.
셋째, 본 연구는 심층 인터뷰를 통해 수집한 자료를 연구자가 비교적 중립적 위치에서 해석하고 연구참여자들의 진술문을 분석함으로써 일선관료의 입장과 감정, 및 판단의 맥락을 내부자 관점(insider perspective)에서 보다 밀도 있게 해석하지 못했을 가능성이 존재한다는 점에서도 한계가 있다. 이는 앞서 기술했듯, 연구참여자의 경험과 연구자의 해석을 균형감 있게 조화하고자 한 일환이었지만 또 다른 분석결과가 나타날 수 있다는 것을 내포한다. 따라서 향후 연구에서는 내부자 관점에서 동일한 자료를 분석하거나 참여관찰과 같은 방법을 추가적으로 실시함으로써 본 연구와는 다른 차원에서 정책선도 경험을 탐색하며 그 의미를 분석하고 해석할 필요가 있다.
마지막으로, 본 연구는 국내 행정환경을 중심으로 일선관료 수준에서의 정책선도 경험을 분석하였다는 점에서 제도적 또는 문화적 맥락의 다양성을 충분히 반영하지 못했다는 한계가 있다. 따라서 향후 연구에서는 일선관료를 넘어 중앙관료, 사법부, 입법부, 민간부문 등으로 연구대상을 확장하고, 국가 간 비교연구나 제도 유형별 비교를 통해 정책선도 경험이 다양한 맥락 속에서 어떻게 다르게 구성되는지를 탐색할 필요가 있다. 궁극적으로 이러한 후속 연구들은 공익 실천과 적극행정에 대한 이론적 및 실천적 논의를 더욱 심화하는데 기여할 수 있을 것이다.

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행정이론과 정책이론에서 핵심적인 행위자는 ‘관료’이다. 특히, 일선관료는 정책이 결정된 이후 실제 행정현장에서 정책을 해석하고 실행하는 과정에서 다양한 판단과 실천을 수행하는 ...