인구감소지역 도시공원 특성과 쟁점 : 괴산군과 삼척시를 중심으로 = Characteristics and Emerging Issues of Urban Parks in Population-Declining Areas: Focusing on Goesan and Samcheok

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to examine how urban park policies are required to transform in regions where population decline has become a structural condition, and to derive policy directions for urban parks that reflect the characteristics of population-declining areas. Conventional urban park policies have been developed based on assumptions of population growth and urban expansion; however, these assumptions are no longer valid in population-declining regions where population size and daily living structures are undergoing fundamental change.
To address this issue, this study conducted a cluster analysis of 89 local governments designated as population-declining areas in South Korea, using indicators related to urban structure, park supply, and park demand, in order to classify the urban park conditions of these regions. In addition, Goesan-gun and Samcheok-si were selected as case study sites, and a qualitative case analysis was carried out through a combination of document review, field observation, and interviews with relevant stakeholders, focusing on the planning framework, usage patterns, and operational and management practices of urban park policies.
The results indicate that urban park conditions in population-declining areas can be categorized into distinct types depending on levels of urbanization and settlement foundations, and that standardized evaluation criteria and planning approaches fail to adequately reflect the structural differences among regions. The case studies reveal that, although demographic change is widely recognized as a pressing issue in both municipalities, urban park policies continue to be largely guided by growth-oriented planning and operational logics. In addition, while some settlement-based urban parks experience declining efficiency due to weakened surrounding demand, non-statutory green spaces—such as urban forests and neighborhood resting spaces—were found to supplement or substitute the functions of formal urban parks. From a management perspective, the absence of integrated management plans encompassing both statutory and non-statutory parks, along with fragmented administrative systems, emerged as key challenges.
Based on these findings, this study argues that urban park policies in the era of population decline should move beyond approaches centered on new development or quantitative expansion, and instead shift toward management- and operation-oriented strategies that build upon existing park assets. In particular, it discusses the potential of a “park management” perspective that comprehensively reorganizes statutory and non-statutory parks by adjusting their functions, management intensity, and investment priorities as a viable policy alternative for population-declining areas. This study contributes by reinterpreting urban parks not as objects of development but as managed assets, and by providing a foundational framework for discussing the transformation of urban park roles and policy systems under conditions of population decline.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 인구 감소가 구조적 조건으로 자리 잡은 지역에서 도시공원 정책이 어떠한 전환을 요구받고 있는지를 규명하고, 인구감소지역의 특성을 반영한 도시공원 정책 방향을 도출하는 것을 목적으로 한다. 기존 도시공원 정책은 인구 증가와 도시 확장을 전제로 형성되어 왔으나, 인구 규모와 생활권 구조가 변화하는 인구감소지역에서는 이러한 전제가 더 이상 유효하지 않다는 문제의식에서 연구를 출발하였다.

이를 위해 본 연구는 전국 89개 인구감소지역 기초지자체를 대상으로 도시 구조, 공원 공급, 공원 수요 지표를 활용한 군집분석을 실시하여 인구감소지역의 도시공원 여건을 유형화하였다. 또한 괴산군과 삼척시를 사례지로 선정하여 도시공원 정책의 계획 체계, 이용 실태, 운영관리 방식에 대해 문헌 분석, 현장 조사, 관계자 면담을 병행한 사례 분석을 수행하였다.

분석 결과, 인구감소지역의 도시공원 여건은 도시화 수준과 정주 기반에 따라 상이한 유형으로 구분되었으며, 획일적인 기준에 따른 도시공원 평가와 계획은 이러한 지역의 구조적 차이를 충분히 반영하지 못하는 것으로 나타났다. 사례 분석에서는 두 지자체 모두 인구 구조 변화가 현실적인 문제로 인식되고 있음에도, 도시공원 정책은 여전히 성장기 논리에 기반한 계획과 운영 방식이 상당 부분 유지되고 있음을 확인하였다. 또한, 일부 정주 기반 도시공원에서 배후 수요 악화로 이용 효율이 저하되는 한편, 도시숲·마을쉼터 등 비법정공원이 도시공원의 기능을 보완하거나 대체하는 양상이 확인되었다. 관리 측면에서는 도시공원과 비법정공원을 아우르는 통합적 관리 계획의 부재와 행정 체계의 분절이 주요 쟁점으로 도출되었다.

이러한 분석을 바탕으로 본 연구는 인구감소시대의 도시공원 정책이 신규 조성이나 양적 확충 중심의 접근에서 벗어나, 이미 축적된 공원 자산을 전제로 한 운영관리 중심의 정책으로 전환될 필요가 있음을 제시한다. 특히 도시공원과 비법정공원을 포괄적으로 재구성하여 공원의 기능, 관리 강도, 투자 우선순위를 조정하는 ‘공원 경영’ 관점의 정책 접근이 인구감소지역에서 대안이 될 수 있음을 논의하였다. 본 연구는 도시공원을 조성 대상이 아닌 관리 자산으로 재해석하고, 인구 감소라는 전제 속에서 도시공원의 역할과 정책 체계 전환에 대한 기초적 논의의 틀을 제공한다는 점에서 의의를 지닌다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경과 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 4
• 3. 연구 질문 4
• 제2절 연구 범위 6
• 1. 용어 정리 6
• 2. 시간적 범위 7
• 3. 공간적 범위 10
• 제3절 연구 방법 12
• 1. 군집분석 13
• 2. 질적 자료 분석 13
• 제4절 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 16
• 1. 인구 감소에 따른 도시공원의 변화 필요성에 대한 학술연구 16
• 2. 도시공원 패러다임 전환에 대한 정책연구 17
• 3. 본 연구의 차별성 20
• 제2장 이론적 배경 21
• 제1절 인구 감소에 따른 도시정책 담론의 변화 21
• 1. 인구감소시대 도시공간 정책 담론의 전개 21
• 2. 생활인구 개념 도입의 배경과 지방 중소도시 생활권의 특성 29
• 제2절 인구감소시대 도시공원의 현안 34
• 1. 도시공원의 이용 인식 변화와 주이용계층 재편 34
• 2. 도시공원 운영관리 패러다임의 등장 38
• 3. 인구감소지역 도시공원의 제도적 한계 48
• 제3절 인구감소지역 도시공원 쟁점의 전제 54
• 제3장 도시공원 여건 기반 인구감소지역 분류 57
• 제1절 변수 선정 57
• 1. 변수 목록 구축 57
• 2. 변수 정제 59
• 제2절 군집분석 64
• 1. 세부 기법 선정 64
• 2. 군집 개수 설정 65
• 3. 군집 구분 결과 66
• 제3절 군집별 해석 72
• 1. 중산간 농촌 지역 72
• 2. 지방 중소도시 74
• 3. 광역시 내 구 77
• 제4절 군집별 제도적 기반 현황 80
• 제5절 소결 82
• 제4장 인구감소지역 도시공원 현황과 특성 85
• 제1절 대상지 개요 86
• 1. 중산간 농촌 지역 : 충북 괴산군 86
• 2. 지방 중소도시 : 강원 삼척시 88
• 제2절 인구감소지역 도시공원 현황 90
• 1. 충북 괴산군 90
• 2. 강원 삼척시 114
• 제3절 괴산군 및 삼척시 도시공원의 쟁점 140
• 1. 괴산군 140
• 2. 삼척시 145
• 3. 소결 149
• 제5장 결론 151
• 제1절 인구감소지역 도시공원의 쟁점 151
• 1. 인구 구조 변화를 수용하지 못하는 도시공원 계획 151
• 2. 인구 감소 여건에서 공원은 '면적'보다 '배후 수요'와 '입지'의 문제 152
• 3. 이용 인구 감소에 따른 도시공원 기능 정체와 역할 확장의 쟁점 152
• 4. 다양한 정책 사업과의 연계를 고려한 유연한 도시공원 정책의 필요성 153
• 5. 도시공원과 비법정공원을 포괄하는 그린 인프라 체계의 부재 154
• 6. 시설 관리 중심에서 '공원 경영' 관점으로의 인식 전환 요구 155
• 제2절 연구 의의와 한계 156
• 제3절 연구 요약과 제언 158
• 참고 문헌 164
• 부록 179
• 1. 연구 사례지 일반현황 179
• 2. 공무원 인터뷰 질문지 199