온라인 플랫폼 규제에 관한 연구 : 온라인 플랫폼 유형별 리스크에 기초한 규제체계의 설계 = A Study on the Regulation of Online Platforms: Designing a Risk-Based Regulatory Framework by Platform Type|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the 2020s, online platforms have become core infrastructure across economic and social spheres, and regulatory debates aimed at addressing the abuse of market power and various societal risks associated with platforms have intensified both domestically and internationally. In South Korea, discussions are underway regarding the introduction of strong ex ante regulations that would designate dominant platforms in advance based on quantitative criteria such as revenue or user numbers and impose uniform prohibitions on certain conduct. However, such an approach raises fundamental questions regarding the legitimacy and effectiveness of regulation, insofar as it seeks to govern platforms with differing functions, roles, and risk structures under the single, undifferentiated category of “online platforms.”
Accordingly, this study aims to identify the limitations of uniform platform regulation based on standardized criteria and, by recognizing that different risks and protected legal interests arise depending on the functions and types of online platforms, to propose a reconfiguration of platform regulation toward a differentiated, risk-based regulatory framework tailored to platform types. To this end, the study classifies online platforms into three categories—(i) infrastructure platforms, (ii) transaction intermediary platforms, and (iii) information intermediary platforms—by comprehensively considering the objects they substantively mediate, their positions within the platform ecosystem, and their modes of value creation, and analyzes the protected legal interests and risk structures that provide the normative basis for regulation for each platform type.
More specifically, infrastructure platforms are characterized by the risk of distortion of the competitive order resulting from structural market power, with the restoration of fair competition serving as the primary regulatory objective. Transaction intermediary platforms, by contrast, are primarily associated with risks of distortion in transactional order arising from the design and coordination of transaction terms and information flows. Regulation in this area can be further divided into consumer protection and business user protection: the former functions as a form of social regulation aimed at addressing information asymmetry and protecting weaker parties to transactions, while the latter operates as economic regulation intended to control abuses of superior bargaining position and to secure fair competitive conditions. Information intermediary platforms, meanwhile, present significant societal risks, most notably the dissemination of illegal content and the collection and use of behavioral data.
Based on this analytical framework, the study examines the key issues that have been repeatedly raised in legislative proposals on online platform regulation submitted to the National Assembly, as well as major regulatory issues arising under existing statutes, including the Telecommunications Business Act, the Act on Consumer Protection in Electronic Commerce, and the Personal Information Protection Act. Specifically, the study conducts a detailed analysis—through the lens of platform-type-specific risks and regulatory objectives—of recent regulatory issues such as antitrust regulation of dominant firms, unfair trading practices between online platforms and business users, ex ante technical measures to prevent the dissemination of illegal filmed content, dark pattern regulation, and responsibility for the processing of behavioral data. Through this analysis, the study assesses the adequacy of the current online platform regulatory framework and systematically evaluates its coherence, over-inclusiveness, and under-inclusiveness, with particular attention to whether existing regulations are designed and implemented in proportion to the risks associated with each type of online platform.
The study also emphasizes the subsidiary nature of government regulatory intervention. Given that online platforms are characterized by complex technical architectures and rapidly evolving modes of service operation, platform operators themselves are often better positioned than regulatory authorities to identify internal risks in a timely and accurate manner. From this perspective, self-regulation that leverages the expertise and internal control capacities of platform operators should be given priority in addressing platform-related risks, while public regulation should intervene in a supplementary manner where the limits of voluntary measures become apparent. At the same time, in areas where the nature and severity of risks are particularly significant, a risk-based approach is required, under which the intensity and density of regulatory intervention are adjusted in a graduated manner in proportion to the level of risk.
For example, structural monopolization by infrastructure platforms presents regulatory gaps that are difficult to address through ex post regulation alone, which may warrant consideration of limited forms of ex ante regulation. By contrast, imposing equally stringent ex ante regulation on transaction intermediary platforms or information intermediary platforms would constitute disproportionate overregulation. In these areas, regulatory approaches centered on self-regulation or ex post conduct regulation, tailored to the specific protected legal interests at stake, are more consistent with the principles of proportionality and subsidiarity.
In conclusion, this study proposes that the future regulatory framework for online platforms should be restructured into a differentiated system consisting of four regulatory tiers: (i) an entry regulation layer applicable to all platforms (low-risk); (ii) a domain in which self-regulation should be given priority (medium-risk); (iii) a domain in which general conduct regulation should be maintained but further refined (medium-to-high-risk); and (iv) a special forms of ex ante conduct regulation are required to address structural monopolization (high-risk).
The study further argues that the central challenge of online platform regulation does not lie in the enactment of a new, comprehensive platform law, but rather in the coherent allocation of regulatory instruments in proportion to platform-type-specific risks and protected legal interests. The public law analytical framework and differentiated regulatory model advanced in this study are expected to contribute to the establishment of a Korean model of online platform regulation that protects fair market order and user interests without undermining innovation in the digital economy.

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국문 초록 (Abstract)

2020년대 들어 온라인 플랫폼은 경제·사회 전반의 핵심 인프라로 자리 잡았으며, 이에 따라 플랫폼의 시장지배력 남용과 다양한 사회적 위험에 대응하기 위한 규제 논의가 국내외에서 본격화되고 있다. 우리나라에서도 매출액이나 이용자 수와 같은 정량적 기준을 중심으로 지배적 플랫폼을 사전 지정하고 일률적인 금지행위를 부과하는 강력한 사전규제 도입이 논의되고 있다. 그러나 이러한 접근은 기능과 역할, 위험 구조가 상이한 플랫폼들을 ‘온라인 플랫폼’이라는 단일한 범주로 묶어 획일적으로 규율한다는 점에서, 규제의 정당성과 실효성에 대한 근본적인 의문을 제기된다.
이에 본 연구는 획일적 기준에 기초한 일률적인 플랫폼 규제 방식의 한계를 지적하고, 온라인 플랫폼의 기능과 유형에 따라 상이한 리스크와 보호법익이 존재한다는 점에 착안하여, 온라인 플랫폼 유형별 차등적인 규제체계를 제안한다. 이를 위해 본 연구는 온라인 플랫폼이 실질적으로 매개(중개)하는 대상, 생태계 내에서의 위치, 그리고 가치 창출 방식을 종합적으로 고려하여 ① 인프라 플랫폼, ② 거래중개 플랫폼, ③ 정보매개 플랫폼으로 유형화하고, 각 유형별로 규제의 근거가 되는 보호법익과 리스크 구조를 분석하였다.
구체적으로, 인프라 플랫폼은 구조적 지배력에 따른 경쟁질서 훼손 위험이 핵심 리스크로서, 공정한 경쟁질서의 회복을 규제의 주된 목표로 하는 유형에 해당한다. 거래중개 플랫폼은 거래 조건과 정보 흐름의 설계·조정을 통해 발생하는 거래 질서 왜곡이 주요 리스크로써, 이에 대한 규제는 소비자 보호와 이용사업자 보호로 구분된다. 전자는 정보 비대칭과 거래상 약자 보호를 목적으로 하는 사회규제적 성격을 가지고 후자는 거래상 우월적 지위 남용을 통제하고 공정한 경쟁 조건을 확보하기 위한 경제규제로 기능한다. 또한 정보매개 플랫폼은 불법정보 유통과 행태정보의 수집·활용 등 사회적 위해가 주요 리스크로 작용한다.
이러한 분석 내용을 바탕으로 본 연구는 국회에 발의된 온라인 플랫폼 규제법안들에서 반복적으로 제기되어 온 주요 쟁점과 최근 「전기통신사업법」, 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」, 「개인정보 보호법」 등 주요 법령상의 쟁점들을 검토하였다. 구체적으로 시장지배적 사업자에 대한 독점 규제와 온라인 플랫폼과 입점업체 간 불공정거래 이슈, 불법촬영물 방지를 위한 사전적 기술조치, 다크패턴 규제, 후기 관리 규제, 행태정보 처리 책임 등 최근의 규제 이슈들을 분석하였다. 이를 통해 현행 온라인 플랫폼 규제체계의 적정성을 평가하고, 현행 규제가 각 온라인 플랫폼 유형의 리스크에 비례하여 설계·운용되고 있는지 여부를 중심으로, 규제의 정합성·과잉성·과소성을 체계적으로 점검하였다.
또한 본 연구는 국가개입의 보충적 성격에 주목하였다. 온라인 플랫폼은 기술적 구조와 서비스 운영 방식이 복잡하고 변화 속도가 빠르다는 특성을 지니므로, 플랫폼 내부의 위험을 가장 신속하고 정확하게 인식할 수 있는 주체는 규제당국보다 사업자 자신인 경우가 많다. 이러한 점에서 사업자의 전문성과 내부 통제 역량을 활용할 수 있는 자율규제가 우선적으로 고려될 필요가 있으며, 공적 규제는 자율적 조치의 한계가 확인되는 경우에 보충적으로 개입하는 것이 바람직하다.
예컨대, 인프라 플랫폼의 구조적 독점에 대해서는 현행 사후규제만으로 대응하기 어려운 규제 공백이 존재하여 제한적인 사전규제 검토가 필요할 수 있다. 반면, 거래중개 및 정보매개 플랫폼에 대해 인프라 플랫폼 영역에 준하는 강력한 사전규제를 적용하는 것은 리스크에 비례하지 않는 과잉규제이며, 이들 영역에서는 각 보호법익의 특성에 맞춰 자율규제 또는 사후적 행위규제로 규율하는 것이 비례원칙 및 보충성 원칙에 부합한다.
결론적으로, 본 연구는 온라인 플랫폼 규제 논의가 ‘혁신 대 공정’이라는 이분법이나 매출액·이용자 수 등 외형적 규모에 기초한 양적 기준에 머물러 온 한계를 비판하고, 플랫폼이 수행하는 기능과 시장 내 위치에 따라 위험의 성격과 보호되어야 할 법익이 근본적으로 달라진다는 점에 착안한 리스크 기반 규제 접근을 새로운 규범적 준거로 제시한다. 이에 따라 향후 온라인 플랫폼 규제체계는 ① 모든 플랫폼에 공통적으로 적용되는 진입규제 영역(저위험 영역), ② 자율규제가 우선 적용될 수 있는 영역(중위험 영역), ③ 일반적 행위규제를 유지하되 정교화가 요구되는 영역(중·고위험 영역), ④ 구조적 독점 해소를 위한 타깃형 사전적 행위규제가 필요한 영역(고위험 영역)으로 단계화된 차등적 규제체계로 재구성될 필요가 있음을 제안한다.
이는 온라인 플랫폼 규제의 핵심 과제가 새로운 단일법의 제정에 있는 것이 아니라, 플랫폼 유형과 위험 수준에 비례하여 자율규제, 사후규제, 사전규제를 정합적으로 배치하는 데 있음을 밝히는 것으로, 행정법상 비례의 원칙을 온라인 플랫폼 규제 영역에서 실질적으로 구현하기 위한 규범적·정책적 토대를 제공한다. 나아가 본 연구가 제시하는 공법적 분석틀과 차등적 규제모델은 디지털 경제의 혁신을 저해하지 않으면서도 공정한 시장 질서와 이용자 권익을 조화롭게 보호하는 한국형 온라인 플랫폼 규제체계의 정립에 기여할 것으로 기대된다.

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2020년대 들어 온라인 플랫폼은 경제·사회 전반의 핵심 인프라로 자리 잡았으며, 이에 따라 플랫폼의 시장지배력 남용과 다양한 사회적 위험에 대응하기 위한 규제 논의가 국내외에서 본격...

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