돌봄 분야 사회적기업의 제도화 경로 비교 : 한국과 퀘벡의 보육 및 노인돌봄 분야를 중심으로 = Institutional Pathways of Social Enterprise Development in the Care Sector: A Comparative Study of Childcare and Elderly Care in South Korea and Quebec|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study comparatively analyzes the institutionalization of social enterprises in the care services sector in South Korea and Quebec, focusing on the institutional conditions and political processes through which these organizations have been shaped. Rather than treating social enterprises merely as organizational forms or policy instruments, the study conceptualizes them as outcomes of political interactions in which the roles of the state, the market, and the third sector are reconfigured in the course of welfare state restructuring. In particular, it examines how social enterprises have acquired—or failed to acquire—institutional status in the care sector, an area characterized by low economic profitability but high public-interest externalities.
The study adopts historical institutionalism, drawing specifically on Mahoney and Thelen’s theory of gradual institutional change as its analytical framework. Within this framework, the development trajectory of social enterprises in South Korea’s care sector is interpreted as a case of institutional drift, while the Quebec cases are analyzed as instances of institutional displacement in childcare and institutional layering in elder and domestic care services.
The comparative analysis shows that both South Korea and Quebec experienced similar structural pressures from the late 1990s onward, including economic crises, rising unemployment, population aging, changes in family structures, growing care demands, and constraints on public finances. In both contexts, the concepts of the social economy and social enterprise emerged as policy alternatives aimed at addressing unemployment, poverty and lack of social care while promoting the social integration of labor-market outsiders.
Despite these common starting points, however, the institutional positions and growth trajectories of social enterprises within care service delivery systems diverged significantly. These differences cannot be adequately explained by variations in welfare regime types or policy instruments alone; rather, they stem from differences in how the institutional identity of social enterprises was defined, how state–civil society relations were structured, and how legitimizing discourses were constructed.
In South Korea, social enterprises became institutionalized as administratively certified entities through the enactment of the Social Enterprise Promotion Act (2007), with policy design led primarily by the Ministry of Employment and Labor. In this process, social enterprises were positioned as subordinate tools of labor market policy aimed at expanding employment for disadvantaged groups, while care services were treated as merely one of several demand sectors. Social service delivery systems expanded in a fragmented manner across multiple ministries, including the Ministry of Health and Welfare and the Ministry of Gender Equality and Family, and within these sector-specific policy logics, social enterprises failed to become institutionalized as official service providers.
As a result, social enterprises were structurally excluded from public care systems and forced to compete in the general service market with for-profit providers under identical conditions. In the case of home-based childcare services, social enterprises were excluded from the public service domain overseen by the Ministry of Gender Equality and Family, while in quasi-markets such as maternity and newborn care services and long-term care insurance, formal entry was permitted but without any differentiated support mechanisms except temporal(max 5 years) government supports including partial wage subsidy.
Against the backdrop of the informal characteristics of personal care service markets, this institutional configuration transformed the core norms of social enterprises—direct employment, democratic governance, and public-interest-oriented service provision—into structural cost disadvantages. Over time, this led to the contraction of social enterprises in the care sector. This trajectory constitutes a paradigmatic case of institutional drift, in which formal rules remained intact while failing to adapt to changing policy environments in care provision.
In contrast, in Quebec, social enterprises were institutionalized under the broader umbrella of the social economy prior to the establishment of explicit legal definitions. Following the 1996 Summit on the Economy and Employment, social economy organizations became recognized as official partners in public policy through corporatist policy coordination processes. The non-substitution principle agreed upon at the Summit—stipulating that social economy organizations should not replace public-sector services—functioned as a key normative foundation, enabling social enterprises to secure legitimacy as third-sector actors that complement, rather than privatize, public services.
Building on this institutional consensus, the Quebec government formally positioned social economy enterprises as quasi-public service providers in core care sectors, including childcare (CPEs) and domestic and home-care services (EÉSADs), and created protected markets that combined direct operating subsidies, price regulation, and demand-side support. This represents an instance of intentional institutional change that reorganized previously mixed service delivery systems around nonprofit social economy actors.
In the childcare sector in particular, the Centre de la petite enfance (CPE) model constitutes a paradigmatic case of social economy organizations being incorporated into the core of public policy delivery. Nonprofit parent-cooperative childcare centers, recognized as social enterprises, expanded to become central pillars of the public childcare system through substantial public funding and legal regulation, producing a market-restructuring effect that constrained the expansion of for-profit providers.
In elder and domestic care services, Quebec designated these activities as protected domains for social economy enterprises (EÉSADs) and ensured stable revenue structures insulated from market competition through exclusive user subsidies, operational funding mechanisms, and institutional linkages with public home-care delivery systems (CLSCs).
Through these processes, social enterprises became not marginal niche providers but new standards for public service provision. This transformation was made possible by the Summit’s role as a multilateral social bargaining arena, which constrained potential veto players in advance and minimized the scope for bureaucratic discretion to distort the direction of institutional change during implementation.
The comparative analysis of market structures and competitive environments demonstrates that the institutionalization of social enterprises in care services is not simply a matter of organizational competitiveness or managerial capacity, but fundamentally a product of legitimacy politics and coordinative discourses. In Quebec, a powerful coordinative discourse emerged that linked service quality, accessibility, and the financial sustainability of social enterprises, enabling political compromises that institutionalized social enterprises as core partners within the public care system.
In South Korea, by contrast, the public character and institutional necessity of social enterprises as care service providers were never fully legitimized. Although partial efforts to justify social enterprise models emerged through opposition to market liberalization in maternity care services and movements for the institutionalization of hospital respite care work, these initiatives failed to secure strong political support within policy communities. Consequently, social enterprises remained at the periphery of the care system, unable to attain institutional citizenship.
At the same time, the comparative findings indicate that institutional trajectories are not fixed outcomes but contain internal tensions and potentials for change. In South Korea, despite following a path of institutional drift, care-sector social enterprises continue to demonstrate relatively high employment creation at the organizational level, and many have transitioned into social cooperatives in order to strengthen democratic governance and community embeddedness. This suggests that, despite institutional marginalization, social enterprises remain potential agents of future institutional change by reconstituting social solidarity economy principles at the organizational level.
Conversely, in Quebec, the quasi-public social enterprise model represented by EÉSADs and CPEs faces a structural dilemma arising from its strong dependence on government funding. As service demand and organizational revenues are tightly coupled with public subsidies and price regulation, these organizations tend to prioritize budget maintenance and institutional reproduction over service innovation and strategic autonomy, raising concerns about identity dilution and constrained innovative capacity.
This contrast highlights that social enterprises in South Korea and Quebec are embedded in distinct problem structures—respectively, potential under institutional drift and rigidity under institutional success—and suggests that the institutionalization of social enterprises in the care sector should not be understood through a binary lens of success and failure. Rather, it reflects divergent political and organizational dilemmas produced by different institutional designs.
The study thus underscores that successful institutionalization of social enterprises in highly public service domains such as care requires not only sector-sensitive policy instruments but also political and discursive processes that legitimate social enterprises as integral components of public policy. By applying gradual institutional change theory to the concrete policy field of care services, this research contributes theoretically and empirically to a more fine-grained understanding of the micro-dynamics of institutional change and power relations in social enterprise governance.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 한국과 퀘벡의 돌봄 서비스 분야 사회적기업이 어떤 제도적 조건과 정치적 과정을 통해 제도화되었는지를 비교 분석한다. 특히 사회적기업을 단순한 조직 유형이나 정책 수단이 아니라, 복지국가 재편 과정에서 국가·시장·제3섹터 간 역할 재구성이 집약적으로 드러나는 정치적 상호작용의 산물로 규정하고, 경제적 수익성은 낮지만 공익적 외부효과가 높은 돌봄 영역에서 사회적기업이 어떠한 성장 경로를 보이는지 비교 분석한다.
비교 분석 결과, 한국과 퀘벡 모두 1990년대 후반 이후 경제위기, 실업 증가, 고령화와 가족구조 변화, 돌봄 수요의 급증, 공공재정의 제약이라는 공통된 구조적 압력 속에서 사회적경제와 사회적기업 개념이 공론화되었다. 양 지역 모두에서 사회적기업은 실업과 빈곤 문제에 대응하고 노동취약계층의 사회통합을 도모하는 정책적 대안으로 등장하였고, 시민사회에 우호적인 정치세력과의 협력을 통해 사회적기업을 위한 육성 정책을 마련하였다.
그러나 이러한 유사한 배경에도 불구하고, 사회적기업이 돌봄 서비스 전달체계 내에서 차지하게 된 제도적 위상과 성장 경로는 현저하게 달랐다. 한국에서 사회적기업은「사회적기업육성법」(2007)을 통해 행정적으로 인증되는 제도로 정착하였으며, 정책 설계의 중심은 고용노동부가 주도하였다. 이 과정에서 사회적기업은 취약계층 고용 확대라는 노동시장 정책의 하위 수단으로 제도화되었고, 돌봄 서비스는 사회적기업의 여러 수요 분야 중 하나로 취급되었다. 사회서비스 전달체계는 보건복지부, 여성가족부 등 복수의 부처에 의해 분절적으로 확장되었으며, 각 부처의 고유한 정책 논리 속에서 사회적기업은 핵심 서비스 공급자로 제도화되지 못하였다.
그 결과 사회적기업은 돌봄 서비스 공공시장에서 배제되거나 형식적 진입만 허용된 채, 일반 영리기업과 동일한 조건에서 경쟁해야 하는 위치에 놓이게 되었다. 재가파견 아이돌봄 서비스의 경우, 여성가족부의 동일한 공공서비스 영역에서 배제되었고, 산모신생아 돌봄 영역과 노인장기요양제도 같은 준시장은 형식적 진입은 허용되었지만 실질적인 차별적 지원 제도가 부재하였다. 알선·소개방식의 고용방식같은 대인 돌봄서비스 시장이 지닌 비공식적 특징으로 인해 일반 시장에서는 사회적기업이 지향하는 직접고용과 양질의 일자리 같은 규범이 오히려 비용 구조 면에서 불리하게 작용하였다. 시간이 지남에 따라 경쟁적 시장환경과 사회적 가치를 반영하지 못하는 불리한 비용 구조는 돌봄 분야 사회적기업의 시장경쟁력에 부정적 영향을 미쳐 기업 수 면에서 축소되거나 성장이 정체되었다.
반면 퀘벡의 사회적기업은 명시적 법적 정의 이전에 사회적경제라는 우산 개념 속에서 제도화되었으며, 1996년 경제고용 대표자회의를 기점으로 조합주의적 정책 조정 과정을 통해 공공정책의 공식 파트너로 자리매김하였다. 특히 대표자회의를 통해 합의된 "사회적경제는 공공부문을 대체하지 않는다"는 비대체 원칙은 사회적기업이 공공서비스 민영화의 도구가 아니라 공공성을 보완하는 제3섹터 주체로서 정당성을 확보하는 핵심 규범으로 기능하였다.
이러한 제도적 합의를 바탕으로 퀘벡 정부는 보육(CPE)과 가사·재가돌봄(EÉSAD) 등 돌봄 핵심 영역에서 사회적경제 기업을 준공공적 서비스 공급자로 제도화하고, 운영비 직접 지원과 가격 규제, 수요 보조를 결합한 차별적인 보호된 시장을 형성하였다. 이는 기존의 혼합적 서비스 공급 구조를 비영리 사회적경제 중심으로 재편한 의도적 제도 변화의 사례로 해석할 수 있다.
특히 보육 분야에서 비영리 부모협동조합형 보육센터(CPE)는 정부의 대규모 재정 지원과 법적 규범을 통해 공보육 체계의 중심 시설로 성장하였으며, 이를 위해 정책 시행 초기 영리 보육기관의 확장을 제도적으로 제한하는 차별적 보호 조치가 함께 시행되었다. 가사서비스사회적기업(EÉSAD)은 지역별로 기업체 수를 한정함으로써 지역사회 내 이들간 상호 경쟁을 예방하고, EÉSAD에만 적용되는 배타적인 이용보조금(PEFSAD)과 보조금(PEFSAD) 관리비용 지원, 공공재가서비스 전달체계(CLSC) 우선 의뢰 연계를 통해 시장 경쟁에 노출되지 않는 안정적인 수익 구조를 보장하였다.
이 과정에서 사회적기업은 단순한 틈새 공급자가 아니라, 새로운 공공서비스 제공의 표준으로 자리 잡았다. 이러한 변화는 대표자회의라는 다자간 사회적 합의 기구를 통해 잠재적 거부권 행위자들의 반대 가능성을 사전에 제약함으로써 가능했으며, 정책 집행 단계에서 관료적 재량이 제도변화의 방향을 왜곡할 여지를 최소화하였다.
이 차이는 단순히 복지국가 유형의 차이나 정책도구 선택의 차이로 환원되기보다는, 사회적기업을 둘러싼 제도적 정체성의 규정, 이로 인해 사회적기업이 직면하는 돌봄 시장의 구조와 경쟁 환경, 그리고 정당화 담론의 구성 방식에서 비롯된 것으로 나타났다. 특히 시장 구조와 경쟁 환경에 관한 비교 분석은 돌봄 분야 사회적기업의 지속가능한 성장이 단순히 조직의 경쟁력이나 경영 역량의 문제가 아니라, 사회적기업을 위한 차별적 지원 체계 구성을 위한 조정담론의 중요성을 보여준다.
퀘벡에서는 사회적기업이 돌봄 서비스의 확충과 취약계층 일자리 창출 가능성이 강조되었고, 서비스의 접근성과 사회적기업의 재정적 지속가능성을 결합한 강력한 조정 담론이 형성되었다. 이를 통해 사회적경제 주도세력은 공공부문과 시장 행위자들과의 이해관계를 조정하고, 공공 돌봄체계의 핵심 파트너로 제도화하는 정치적 타협을 이끌어내었다.
반면 한국은 사회적기업이 돌봄 서비스 제공 주체로서 갖는 공공성과 제도적 지원 필요성에 대한 정당화가 충분히 구성되지 못하였다. 산모신생아 지원사업 관련 돌봄네트워크의 시장개방 반대나 간병제도화 운동을 통해 대안적 서비스공급 조직으로서의 사회적기업 모델에 대한 정당성을 주장하는 논의가 일부 존재했지만, 정책 공동체 내에서 강한 정치적 지지를 얻지 못하였고, 정책 의사결정자에 의해 거부되었다. 사회적기업이 왜 공적 돌봄 체계 내에서 차별적인 지위를 보장받아야 하는지에 대한 정당화 담론은 거의 형성되지 못하였고, 이로 인해 사회적기업은 일반 시장의 서비스 제공조직으로 남았다.
본 연구는 두 지역의 돌봄 서비스 전달체계에서 사회적기업이 차지하는 위상과 전체 시장에서 차지하는 양적 규모의 차이를 Mahoney와 Thelen의 점진적 제도변화 유형으로 구별하였는 바, 한국의 돌봄 분야 사회적기업의 성장 경로는 제도적 표류(drift)로, 퀘벡의 보육분야 사례를 제도적 대체(displacement), 노인돌봄 가사서비스 분야를 층화(layering)의 사례로 해석하였다. 제도적 표류는 사회적기업 육성 제도의 존재와 유지에도 불구하고 돌봄 분야에서는 큰 제도적 성과를 보이지 못하고 있음을 의미하고, 제도적 대체와 층화는 기존 공적 돌봄 서비스 전달 체계 내에 사회적기업이 제도적으로 안착했음을 의미한다.
한편 한국과 퀘벡의 비교 분석 결과는 제도적 궤적이 고정된 결과로 귀결되지 않으며, 각 사례 내부에 제도화가 수반하는 상이한 긴장과 변화 가능성이 공존함을 보여준다. 한국의 경우 돌봄 분야 사회적기업은 전체 시장과 정책 환경 차원에서 제도적 표류의 경로를 보여왔음에도 불구하고, 조직 수준에서는 여전히 주목할 만한 고용창출 성과를 유지하고 있으며, 다수의 조직이 사회적협동조합으로 전환하여 민주적 거버넌스와 지역사회 연대를 지향하고 있다. 이는 사회적기업이 제도적으로는 주변화되었음에도 불구하고, 사회연대경제의 규범을 조직 차원에서 재구성하며 향후 제도 변화의 잠재적 주체로 남아 있음을 시사한다.
반면 퀘벡의 돌봄 분야 사회적기업, 특히 EÉSAD와 CPE로 대표되는 준공공 사회적기업 모델은 강력한 제도적 보호와 안정적 재정 지원을 확보한 대가로 정부 재정 의존성이라는 구조적 딜레마에 직면해 있다. 조직의 서비스 수요와 재정 규모가 정부 보조금과 가격 규제에 절대적으로 연동되어 있는 구조 속에서, 서비스 혁신이나 조직의 전략적 자율성보다는 예산 유지와 제도 재생산에 역량을 집중하는 경향을 보인다. 이러한 대비는 두 지역 돌봄 분야 사회적기업의 제도화 과정을 성공과 실패의 이분법이 아니라 제도 설계가 생산하는 상이한 정치적·조직적 딜레마의 문제로 바라볼 것을 시사한다.
결론적으로 한국과 퀘벡의 비교 연구는 돌봄과 같은 공공성이 강한 서비스 영역에서 사회적기업의 제도화가 성공적으로 이루어지기 위해서는, 부문별 특성을 반영한 정책 설계와 함께 사회적기업의 역할을 공공정책의 일부로 정당화하는 정치적·담론적 과정이 필수적임을 시사한다. 나아가 본 연구는 사회적기업 제도화 연구에 있어 점진적 제도변화 이론을 돌봄 서비스라는 구체적 정책 영역에 적용함으로써, 제도 변화의 미시적 동학과 권력 관계를 보다 정교하게 분석할 수 있는 이론적·경험적 기여를 제공하였다.

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본 연구는 한국과 퀘벡의 돌봄 서비스 분야 사회적기업이 어떤 제도적 조건과 정치적 과정을 통해 제도화되었는지를 비교 분석한다. 특히 사회적기업을 단순한 조직 유형이나 정책 수단이 ...