도시공간의 정치적 생산과 정치자산화 과정 연구 : 서울시 민선 4-8기 세운상가와 노들섬을 사례로 = The Political Production and Assetization of Urban Space: The cases of Sewoon Plaza and Nodeul Island under the 4th-8th Popularly Elected Mayoral Terms in Seoul

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines how the same urban spaces in Seoul were repeatedly reconfigured over the past two decades under the successive mayoral administrations of Oh Se-hoon, Park Won-soon, and Oh Se-hoon, whose political orientations differ markedly. Focusing on this phenomenon, the study analyzes the operative mechanisms through the lens of the political assetization of urban space.
In this study, the “political assetization of urban space” is defined as the process by which a popularly elected mayor, as the leader of the city, transforms urban space into a political asset that accumulates their ideology, vision, and leadership. This transformation occurs through the mobilization of institutional instruments and available resources derived from the powers and authorities of the office, thereby generating political exchange value. Accordingly, this research investigates how two mayors, each holding planning, executive, and communicative power, utilized various resources and policy tools to politically assetize urban space through envisioned, implemented, and symbolic spaces. The Sewoon Plaza and Nodeul Island—both designated as major policy project sites by the two administrations—are examined as case studies. The findings are as follows.
At the level of envisioned space, each mayor produced planning visions that projected their ideological orientations onto urban space, justified in the name of fulfilling campaign pledges and enabled by legally and institutionally granted planning authority. In the case of Sewoon Plaza, Mayor Oh defined the area as a deteriorated inner city district and pursued a green corridor through demolition, employing redevelopment promotion plans and incentive-based strategies to induce private land development aligned with his envisioned space. In contrast, Mayor Park sought to reconstruct Sewoon Plaza as an innovation hub for urban creative manufacturing industries grounded in its historical and industrial placeness, adopting a strategy that internalized residents as agents of envisioned space by encouraging tenant participation in policy processes.
On Nodeul Island, where the Seoul Metropolitan Government faced relatively fewer ownership constraints, unprecedented project delivery methods were introduced to establish optimal conditions for envisioned space. Mayor Park envisioned a user-centered cultural complex and implemented a “operator-first, design-later” approach, determining operational strategies and use orientations prior to architectural design in order to embody a conception that prioritized user-centered space operation. Conversely, Mayor Oh envisioned a landmark on the Han River to enhance global competitiveness and adopted a “design-first, project-plan-later” approach, advancing design without clearly predefined planning conditions and thereby producing an image-oriented envisioned space grounded in architectural interpretation and creativity.
At the level of implemented space, this study analyzes how politically imbued spaces were physically realized through executive power, extending to mechanisms of operation and management. Executive power guided the production of implemented space through decisions regarding competition formats, the formulation of architectural competition guidelines, operational models, and the selection of managing entities. In sites with complex stakeholder relations, such as Sewoon Plaza, both administrations strategically prioritized areas with relatively simple ownership structures to enhance project feasibility. However, their implementation approaches diverged significantly.
Mayor Park emphasized flexibility in physical space while ensuring that the identity of both Sewoon Plaza and Nodeul Island was consistently realized in line with intended values. This was achieved through intermediary support organizations and private operators, who applied criteria-based tenant selection and designed citizen participation–oriented programs. Although this approach reflected a strategy attentive to spatial flexibility and civic engagement, the relative lack of structural fixity in the physical environment paradoxically provided a basis for Mayor Oh’s later administration to retain the spatial framework while readily transforming its identity and programming. Mayor Oh, by contrast, materialized physical space centered on visual identity and formal expression and, particularly on Nodeul Island, secured operational control through the internalization of management, restructuring the space toward a venue-rental-oriented operational model.
At the level of symbolic space, both mayors used communicative power to stage urban space as a platform for projecting political visions. Mayor Oh visited benchmark global cities and publicly presented Seoul’s urban vision against the backdrop of their iconic spaces, while inviting associated architects to international design competitions to embody the symbolism of a global cultural city. Mayor Park, meanwhile, activated Sewoon Plaza through international events, large-scale festivals, exhibitions, and experiential civic programs, concentrating symbolic production within specific periods in order to accumulate lived experiences that redefined the area as an innovation base for creative manufacturing.
Both administrations also employed policy strategies to dismantle the symbolic spaces of their predecessors. Mayor Oh continuously circulated media representations of Sewoon Plaza as a deteriorated urban area and reduced budgets and management support for regeneration projects, thereby accumulating justification for the demolition of spaces associated with the previous Park administration. Conversely, the Park administration annulled the Han River Art Island project initiated under Mayor Oh and reframed the ecological controversy surrounding the habitat of the endangered narrow-mouthed toad on Nodeul Island by transforming it into an urban garden known as the “Toad Field,” emphasizing ecological values while deconstructing the previous top-down development paradigm through pilot civic programs.
By tracing how the same locations were transformed through divergent political conceptions, implementation strategies, and symbolic productions, this study reveals the concrete mechanisms through which urban space, intertwined with power, is constituted as a political asset. Furthermore, it critically argues that repeated political attempts to replan and replace urban space function as structural mechanisms that inhibit the reconstitution of urban space as social space. Academically, this study contributes a novel analytical concept—the political assetization of urban space—and systematically demonstrates its mechanisms. Practically, it provides a critical lens on the recurring patterns of policy change following political turnover, offering an opportunity to reflect on the political practices embedded in the production of urban space.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지난 20년간 오세훈-박원순-오세훈 서울시장 체제 속에서 정치적 성향이 상반된 두 시장에 의해 동일한 도시공간이 임기에 따라 반복적으로 재구성되어 온 양상에 주목하여, 이를 도시공간의 정치자산화 관점에서 그 작동 메커니즘을 분석하고자 하였다.
본 연구에서 정의하는 ‘도시공간의 정치자산화’란 도시의 리더인 선출직 시장이 도시공간을 자신의 이념과 비전, 리더십을 축적하는 매개로 삼아, 권력과 권한에서 비롯된 제도적 도구와 가용 가능한 자원을 활용하여 정치적 교환가치를 창출하는 자산으로 전환하는 과정을 의미한다. 이에 기획·집행·커뮤니케이션 권력을 동시에 보유한 선출직 시장이 어떠한 자원과 도구를 활용하여 구상·실행·상징공간을 통해 도시공간을 정치적으로 자산화하였는지를 두 시장 모두 정책 사업지로 삼았던 세운상가와 노들섬을 사례로 규명하고자 하였다. 연구의 결과는 다음과 같다.
각 시장은 공약 이행을 명분으로 법·제도적으로 부여된 기획권력을 활용해 도시공간에 자신의 이념과 비전을 투영한 구상공간을 생산하였다. 세운상가의 경우 오세훈 시장은 세운상가 일대를 낙후 도심으로 규정하고, 철거를 통한 녹지축 조성을 목표로 민간 소유 공간이 자신의 구상공간에 부합하는 방향으로 개발될 수 있도록 재정비촉진계획 수립과 인센티브 제공을 주요 수단으로 하는 개발 유도 전략을 활용하였다. 반면, 박원순 시장은 세운상가의 역사적·산업적 장소성을 바탕으로 도심 창의제조산업의 혁신 거점으로 재구성하고자 주민들을 구상공간의 주체로 내부화하는 입주자 정책참여 유도전략을 채택하였다.
서울시가 비교적 제약 없이 권한을 행사할 수 있는 시 소유의 노들섬에서는 구상공간을 위한 최적의 기반을 마련하고자 유례없는 사업방식이 도입되었다. 박원순 시장은 사용자 중심의 복합문화공간을 구상하며, '선(先) 운영자 선정–후(後) 설계’ 방식을 통해 건축계획에 앞서 공간의 운영 방식과 사용의 방향성을 먼저 설정함으로써 사용자 중심의 공간운영을 중시하는 구상공간의 성격을 구현하고자 하였다. 반면 오세훈 시장은 글로벌 경쟁력 강화를 위한 한강의 랜드마크가 공간을 구상하며, '선(先) 디자인–후(後) 사업계획' 방식을 도입하여 명확한 계획 조건을 사전에 설정하지 않은 채 디자인을 선행함으로써 건축가의 해석과 창의성에 기초한 이미지 중심의 구상공간을 생산하고자 하였다.
실행공간 차원에서는 집행권력을 통해 정치성이 투영된 공간이 물리적으로 구현되고, 나아가 대상 공간의 운영 및 관리 차원까지 포괄하여 실현되는 메커니즘을 분석하였다. 집행권력은 공모 방식의 결정, 건축 공모지침의 수립, 공간운영 방식의 결정, 그리고 관리 주체의 선정 권한 등을 통해 실행공간의 생산을 주도하였다. 두 시장 모두 세운상가와 같이 이해관계가 복잡한 대상지에서는 소유관계가 비교적 단순한 구간을 전략적으로 선택하여 사업을 우선 추진함으로써 실행력을 제고하고자 하였다. 그러나 실행 방식에서는 두 시장 간 뚜렷한 차이가 나타났다.
박원순 시장은 물리적 공간에서는 유연성을 강조하되, 세운상가와 노들섬 모두에서 공간의 정체성이 의도된 방향에 따라 일관되게 구현될 수 있도록 중간 지원 조직과 민간 위탁사를 매개로 기준에 따른 입주자 선별과 시민 참여 중심의 공간 운영 프로그램 기획을 통해 정치적 비전을 실현하고자 하였다. 이러한 실행공간의 생산방식은 당시로서는 공간의 유연성과 시민 참여를 고려한 전략이었으나, 물리적 공간의 구조적 고정성이 결여된 점이 역설적으로 이후 오세훈 시정에서 기존의 공간 틀을 유지한 채 공간의 정체성과 프로그램을 손쉽게 전환할 수 있는 기반으로 작용하게 되었다. 오세훈 시장은 시각적 정체성과 조형성을 중심으로 물리적 공간을 구현하는 한편, 특히 노들섬에서는 운영·관리의 내부화를 통해 공간운영의 통제력을 확보하고 대관 중심으로 공간을 재편하였다.
상징공간 차원에서는 각 시장이 커뮤니케이션권력을 활용해 도시공간을 자신의 정치적 비전을 알리는 무대로 활용하였음을 확인하였다. 오세훈 시장은 서울이 표방하고자 하는 벤치마킹 사례 도시의 현장을 직접 방문하여 그 공간을 배경으로 서울의 도시비전을 발표하는 모습을 노출하고, 해당 건축가를 국제설계공모에 초청하여 글로벌 문화도시의 상징성을 구현하고자 하였다. 박원순 시장은 세운상가에서 국제 행사와 대형 이벤트, 전시, 체험형 시민 참여 프로그램을 통해 자신이 추구하는 산업 거점으로서의 공간이 일정 기간 집중적으로 연출되게 함으로써 도시 이미지와 체험의 축적을 통해 창의적 제조산업의 혁신기지로 재정의하고자 하는데 기여하고자 하였다.
두 시장은 모두 전임 시장의 상징공간을 해체하기 위해 다양한 정책 전략을 구사하였는데 오세훈 시장은 낙후된 세운상가와 일대 이미지를 미디어에 지속적으로 노출함으로써 낙후 도심으로의 상징성을 강화하고, 재생 사업에 대한 예산 및 관리 축소 등의 방식을 통해 무력화된 전임 박원순 시정의 실행공간에 대한 철거의 정당성을 축적해 나갔다. 박원순 시정은 전임 오세훈 시장 시절 추진된 한강 예술섬 사업의 백지화를 확정하고, 노들섬 개발의 걸림돌이었던 맹꽁이 서식지 훼손 문제를 ‘맹꽁이 논’이라는 도심 텃밭으로 전환함으로써 생태적 가치를 내세우고, 파일럿 형식의 다양한 시민 참여 프로그램을 통해 기존의 하향식 개발 패러다임을 해체하였다.
이처럼 동일한 장소가 서로 다른 정치적 구상과 실행, 상징의 전략에 따라 어떻게 변화해 왔는지를 추적함으로써 권력과 결합된 도시공간이 정치적 자산으로 구성되는 구체적 메커니즘을 밝혔다. 나아가 공간을 반복적으로 기획하고 교체하려는 정치적 시도가 도시공간이 사회적 공간으로의 환원을 구조적으로 차단하는 장치로 작동함을 비판적으로 지적하였다. 본 연구는 학술적으로는 도시공간의 정치자산화라는 새로운 분석 개념을 구성하고, 그 메커니즘을 체계적으로 실증하였으며, 실천적으로는 정권교체에 따른 정책 변화의 반복적 양상을 구체적으로 드러냄으로써 도시공간을 둘러싼 정치적 실천의 이면을 비판적으로 성찰하는 계기를 제공한다는 의의가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구대상 및 연구방법 6
• 1. 연구대상 6
• 2. 연구자료 및 연구방법 8
• 제 3 절 논문의 구성 11
• 제 2 장 이론고찰 및 연구 분석틀 14
• 제 1 절 도시정치론의 전개와 공간의 정치성 14
• 1. 도시정치론의 전개 및 도시기업가주의의 재개념화 14
• 1) 도시정치론의 전개와 이론적 한계 14
• 2) 도시기업가주의의 재개념화 19
• 2. 도시공간의 정치성 23
• 1) 정치적 도시공간생산 23
• 2) 공간의 재현 주체로서의 선출직 시장 27
• 제 2 절 도시공간의 정치자산화와 권력의 공간화 32
• 1. 정치자산으로서의 도시공간 32
• 2. 권력의 공간화 메커니즘 36
• 1) 기획권력과 구상공간생산 메커니즘 36
• 2) 집행권력과 실행공간생산 메커니즘 41
• 3) 커뮤니케이션권력과 상징공간생산 메커니즘 45
• 제 3 절 연구주제와 분석틀 52
• 제 3 장 서울의 선출직 시장과 도시정책 흐름 57
• 제 1 절 지방자치제 도입과 서울의 도시정책 흐름 57
• 1. 지방자치제 도입과 서울시장의 도시정치 57
• 2. 서울시장의 리더십에 따른 공간 이데올로기 변화 61
• 1) 국가과제 중심에서 지역주도 정치로의 전환(1995~2006) 61
• 2) 오세훈 시장의 기업가적 리더십과 디자인 서울 64
• 3) 박원순 시장의 참여형 거버넌스 리더십과 도시재생 70
• 제 2 절 세운상가와 노들섬의 도시계획사와 공간사 77
• 1. 세운상가 형성 및 변천과정 77
• 2. 노들섬 형성 및 변천과정 88
• 제 4 장 구상공간을 통한 도시공간의 정치자산화 95
• 제 1 절 시장의 기획권력에 의한 도시공간 구상 95
• 1. 시장 기획권력의 제도적 도구 95
• 2. 오세훈 시장의 구상공간생산 103
• 1) 도심 재창조를 위한 세운상가 구상 103
• 2) 한강 중심 서울 재편을 위한 노들섬 구상 109
• 3. 박원순 시장의 구상공간생산 116
• 1) 보행·산업·공동체 재생을 위한 세운상가 구상 116
• 2) 시민참여 기반 복합문화기지 노들섬 구상 119
• 제 2 절 구상공간 정당화 메커니즘 122
• 1. 세운상가 구상공간 제도화 전략 122
• 1) 공약 기반 세운재정비촉진계획의 변경 122
• 2) 오세훈 시장의 인센티브를 통한 구상공간 개발유도 132
• 3) 박원순 시장의 입주자 정책 주체화 전략 135
• 2. 노들섬 구상공간 실험을 위한 사업방식 창안 139
• 1) 박원순 시장의 ‘선(先) 운영자 선정, 후(後) 설계’ 실험 139
• 2) 오세훈 시장의 ‘선(先) 디자인, 후(後) 사업계획’ 실험 142
• 제 3 절 소결 146
• 제 5 장 실행공간을 통한 도시공간의 정치자산화 149
• 제 1 절 시장의 집행권력에 의한 물리적 실행공간생산 149
• 1. 세운상가에 투영된 정치성의 물리적 실행 149
• 1) 오세훈 1기 시정의 녹지축 매개 세운지구 통합 디자인 전략 149
• 2) 박원순 시정의 세운상가 내 거점시설과 입체보행로 조성 151
• 3) 오세훈 2기 시정의 전임시정 공간유산 철거와 단계적 개발 160
• 2. 노들섬에 투영된 정치성의 물리적 실행 167
• 1) 오세훈 1기 시정의 노들섬 랜드마크화 건축계획 167
• 2) 박원순 시정의 사용자 중심 모듈형 가변공간 계획 170
• 3) 오세훈 2기 시정의 공중부 조성을 통한 노들섬 재구조화 175
• 제 2 절 공간의 운영·관리를 통한 실행공간생산 179
• 1. 세운상가의 서울시 주도 공간 운영·관리 179
• 1) 세운지구 고밀·복합개발을 위한 용도관리 179
• 2) 창의제조산업 육성을 위한 입주자 선별 및 공간운영 전략 181
• 3) 전임시정의 공간유산 축소와 정체성 전환 192
• 2. 노들섬의 서울시 주도 공간 운영·관리 198
• 1) 공연예술시설의 공공성 확보를 통한 비판 완화 198
• 2) 사용자 중심 융·복합 문화공간의 민간위탁 운영 200
• 3) 운영체계 내부화와 대관 중심 문화·예술 공간 개편 205
• 제 3 절 소결 211
• 제 6 장 상징공간을 통한 도시공간의 정치자산화 214
• 제 1 절 시장의 커뮤니케이션권력에 의한 상징공간생산 214
• 1. 커뮤니케이션권력의 구성 214
• 2. 상징공간생산을 위한 자원과 도구 220
• 제 2 절 정치적 의미공간으로서의 상징 구성 225
• 1. 오세훈 시장의 글로벌 도시비전 이미지 구성 225
• 1) 벤치마킹 해외도시와 서울 도시비전의 상징 결합 225
• 2) 해외건축가 초청공모를 통한 글로벌 도시 이미지 강화 228
• 2. 박원순 시장의 현장기반 체험형 도시비전 상징 구성 233
• 1) 현장기반 프로그램을 통한 도시재생 상징 축적 233
• 2) 노들섬 파일럿 프로젝트 기반 참여적 거버넌스 상징 축적 240
• 3. 전임 시장의 상징공간 해체와 재구성 243
• 1) 도심 낙후 이미지 강조와 보존-개발 패러다임 전환 243
• 2) 노들섬 맹꽁이 서식지 재정의와 개발-생태 패러다임 전환 246
• 제 3 절 소결 251
• 제 7 장 결론 254
• 참고문헌 260
• Abstract 285