대남 오물풍선 사례를 통해 본 북한의 회색지대 전략과 대한민국의 대응 거버넌스 = North Korea's Gray Zone Strategy and South Korea's Response Governance: A Case of Trash Balloon Incidents

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 2024년 5월 28일부터 11월 28일까지 총 33차례에 걸쳐 전개된 북한의 대남 오물풍선 살포를 중심으로, 북한의 도발 양상이 전통적 군사 위협에서 벗어나 어떻게 회색지대(gray zone) 전략으로 진화하고 있는지를 심층적으로 분석한다. 이 연구는 Mazarr(2015)와 RAND 연구소(2021)의 이론을 통합한 분석틀을 적용하여, 오물풍선 도발이 군사적 임계선을 회피하면서 대한민국의 사회적 분열을 유도하고 다양한 행정·사회적 부담을 전가하려는 정교한 전략임을 규명한다.
본 연구는 질적 사례연구와 매트릭스 분석을 결합한 방법론을 적용하였다. Mazarr(2015)의 네 가지 전략적 속성(제한적 수정주의, 점진성, 모호성, 비전통적 수단)과 RAND(2021)의 여덟 가지 실행적 특성(비확장성, 점진성, 부인가능성, 법·정치적 정당화 활용, 부차적 이익 위협, 국가주도성, 비군사 수단 중심, 취약성 악용)을 교차시킨 8x4 매트릭스를 분석 도구로 사용하였다. 이러한 이중 차원의 분석틀은 행위자의 전략적 의도(Mazarr)와 구체적 실행 양식(RAND)을 동시에 포착할 수 있게 하며, 선택적 코딩 방식을 통해 사건에서 뚜렷하게 발현된 11개 핵심 속성 조합을 도출하였다. 자료는 정부 공식 발표, 국내외 언론, 학술 자료 등 다원적 출처를 통해 수집하였다.
분석 결과, 오물풍선 도발은 기존 회색지대 이론을 넘어선 새로운 전략적 결합을 보여주었다. 특히 본 연구는 북한이 회색지대 전략의 핵심 속성인 ‘부인가능성(deniability)’을 역으로 활용하는 ‘귀속성 역이용 전략(Attribution Reversal Strategy)’을 구사했음을 규명한다. 북한은 도발의 주체를 명시적으로 인정하면서 이를 ‘대북전단에 대한 맞대응’으로 정당화함으로써 행위의 모호성을 제거하는 대신, 대한민국의 군사적·법적 대응을 제약하는 ‘대응의 모호성(ambiguity of response)’을 창출하였다. 이러한 전략은 저비용의 물리적 행위를 통해 상대국의 행정 시스템과 사회적 여론에 부담을 누적시키는 ‘행정적 소모전(administrative attrition)’의 성격을 띠며, 회색지대 전략의 새로운 확장 양상을 보여준다.
사례 분석 결과, 북한의 전략은 대한민국 정부의 정책 기조 변화(윤석열 정부의 강경 기조에서 2025년 6월 출범한 이재명 정부의 유화 기조로의 전환)에 상응하는 조정 양상을 보였으나, 사회적 비용 전가와 내부 균열 유도라는 일관된 목표는 유지되었다. 이 과정에서 정부 대응은 일정 수준의 조정 능력을 보였으나, 회색지대형 도발의 특성상 기존 군사 중심 억제 및 대응체계만으로는 충분하지 않다는 한계가 확인되었다. 이는 비군사적·비대칭적 위협에 대응하기 위한 보다 통합적이고 체계적인 대응 전략의 필요성을 시사한다.
결론적으로 본 연구는 오물풍선 도발을 실증적으로 분석함으로써 회색지대 전략의 진화 양상을 규명하고, 기존 이론을 넘어선 새로운 전략적 패턴-특히 귀속성 역이용 전략-을 제시한다. 아울러 본 연구는 향후 회색지대 전략이 비대칭적·비군사적 방식으로 지속될 가능성을 제기하며, 이에 대응하기 위한 국가 차원의 전략·정책적 시사점을 제공한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study conducts an in-depth analysis of North Korea’s trash balloon provocations—carried out 33 times between May 28 and November 28, 2024—to examine how its coercive behavior has evolved from traditional military threats into a gray zone strategy. By applying an integrated analytical framework that combines Mazarr’s (2015) conceptual model with the RAND Corporation’s (2021) operational typology, this research identifies the trash balloon campaign as a deliberate strategy designed to avoid military thresholds while inducing social division and imposing administrative and societal burdens on South Korea.
Methodologically, this study adopts a qualitative case study approach combined with matrix analysis. An 8x4 matrix—constructed by intersecting Mazarr’s four strategic attributes (limited revisionism, gradualism, ambiguity, and unconventional tools) with RAND’s eight operational characteristics (nonexpansion, gradualism, deniability, legal–political justification, secondary benefit threats, state direction, nonmilitary tools, and exploitation of vulnerabilities)—is employed to capture both the strategic intent and behavioral execution of North Korea’s actions. Using selective coding, the analysis identifies eleven core combinations of attributes that were distinctly manifested in the incidents. Data were compiled from government statements, domestic and international media, and academic sources.
The results demonstrate that North Korea’s actions represent a new form of strategic synthesis that extends beyond existing gray zone theory. In particular, the study identifies the use of an Attribution Reversal Strategy, wherein North Korea reverses the conventional logic of deniability—a key gray zone attribute. By explicitly acknowledging responsibility for the balloon launches and framing them as retaliatory actions against South Korean civic groups’ leaflet activities, North Korea eliminated ambiguity of action while generating ambiguity of response, thereby restricting South Korea’s military and legal options. This tactic constitutes a form of administrative attrition, imposing cumulative burdens on South Korea’s administrative systems and amplifying domestic social tensions.
The analysis further shows that North Korea’s behavior adjusted in tandem with South Korea’s policy shift—from the Yoon Suk-yeol administration’s hardline posture to the more conciliatory approach of the Lee Jae-myung administration inaugurated in June 2025—while consistently pursuing the broader objectives of cost imposition and internal division. These findings reveal the limitations of conventional military-centric deterrence in addressing gray zone provocations and highlight the need for more integrated and systematic response strategies to counter nonmilitary and asymmetric threats.
In conclusion, this study empirically traces the evolution of North Korea’s gray zone strategy through the trash balloon case and identifies novel strategic patterns—most notably the Attribution Reversal Strategy—that extend the theoretical boundaries of gray zone research. The findings offer policy implications for strengthening South Korea’s national strategy and developing comprehensive approaches to future gray zone challenges.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구배경 1
• 제 2 절 연구의 목적 2
• 제 3 절 연구의 필요성 4
• 제 4 절 연구 대상 및 방법 7
• 제 5 절 연구의 의의 9
• 제 2 장 이론적 검토 11
• 제 1 절 이론적 배경 11
• 1. 회색지대 전략 개념 및 정의 11
• 2. 회색지대 전략 주요 이론적 특징 15
• 3. 회색지대 전략을 사용한 국제적 사례 19
• 제 2 절 선행연구 검토 21
• 1. 북한 도발 양상 변화 관련 선행연구 21
• 2. 북한 회색지대 전략 관련 국내외 연구 동향 23
• 3. 대남 오물풍선 도발 기존 연구 27
• 4. 선행연구의 한계 30
• 5. 본 연구의 차별성 32
• 제 3 절 북한 도발 양상 변화의 정치 및 전략적 배경 35
• 1. 한반도 안보 환경의 구조적 요인 35
• 2. 북한의 대외 전략 변화 38
• 3. 북한의 군사·비군사 전략 병행 기조 40
• 4. 회색지대 전략과의 연계성 42
• 제 4 절 북한 도발 패턴 변화 44
• 1. 직접적 무력 충돌 44
• 2. 전략무기 시위 46
• 3. 비전통적·복합적 수단의 도발 48
• 4. 도발 패턴의 전환과 회색지대 전략의 심화 50
• 제 3 장 연구 분석틀 및 방법론 53
• 제 1 절 회색지대 전략 분석틀 개관 53
• 1. Mazarr 분석틀 개요 54
• 2. RAND 연구소 분석틀 개요 56
• 제 2 절 분석틀 비교 및 본 연구 적용틀 선정 59
• 1. 선정근거 59
• 2. 최종 분석틀 60
• 제 3 절 연구 방법론 63
• 1. 사례연구 접근법 64
• 2. 매트릭스 분석 절차 65
• 3. 측정 지표 설정 66
• 4. 자료 수집 방법 68
• 제 4 절 방법론적 한계 70
• 제 4 장 대남 오물풍선 도발 사례 분석결과 72
• 제 1 절 사건 개요 72
• 1. 사건 발생 배경 72
• 2. 전개 과정 및 주요 특징 74
• 3. 대한민국 정부 및 사회의 대응 77
• 제 2 절 분석틀 적용 80
• 제 3 절 전략적 해석 87
• 1. 북한 오물풍선 도발의 전략적 의미 87
• 2. 행정학적 관점에서의 함의 도출 91
• 제 5 장 논의 및 결론 98
• 제 1 절 대응 거버넌스 평가 98
• 1. 정부 대응의 시간적 전개 평가 98
• 2. 대응 수단별 효과성 분석 100
• 3. 한미 협력 대응 평가 104
• 제 2 절 향후 회색지대 위협의 전망과 대응 거버넌스 과제 108
• 1. 단기 전망(2026년) 108
• 2. 중장기 전망(2027년 이후) 114
• 3. 국제 환경 변수와 거버넌스 적응력 120
• 제 3 절 회색지대 전략 대응 및 억제 방안 122
• 1. 억제 전략의 이론적 기반 122
• 2. 新통합억제전략 124
• 3. 부처 간 협력 체계 구축 126
• 4. 법제도 정비 방안 129
• 5. 해외 사례 벤치마킹 132
• 제 4 절 연구 요약 135
• 제 5 절 학문적·정책적 함의 137
• 1. 학문적 함의 137
• 2. 정책적 함의 138
• 제 6 절 연구의 한계 및 후속 연구 제언 139
• 1. 연구의 한계 139
• 2. 후속 연구 제언 140
• 참고문헌 145
• Abstract 162