남북 경제협력지구에 관한 행정법적 연구 : 개성공업지구 법제를 중심으로 = An Administrative Law Study on Inter-Korean Economic Cooperation Zones: Focusing on the Legal Framework of the Kaesong Industrial Complex

국문 초록 (Abstract)

그간 남북관계는 정치적 변동에 따라 부침해 왔다. 그럼에도 불구하고 남북한은 남북 경협지구, 특히 개성공업지구 등을 토대로 남북 간의 법제도적 기반을 축적해 왔으며, 이는 정치적 파고에 대한 방파제로서 일정한 역할을 하여 왔다. 그러나, 그간 남북관계 및 통일법제 연구는 체제 전환 또는 통일 이후 통합을 위한 관점에서 주로 이루어져 왔고, 이미 형성된 남북 경협지구 법규범 및 조직·기관의 행정작용에 대한 개별법적 분석은 상대적으로 미흡했다. 본 논문은 남북 경협지구, 특히 개성공업지구 법제들을 중심으로 행정법적 관점에서 분석하고 입법적 미비점에 대해 개선방안을 제안하고자 하는 연구이다. 논의의 전제로 개성공업지구의 법적 성격을 남북한 복합법역으로 규정짓고, 관련 합의서와 교류협력 법제 및 개성공업지구 법규들을 검토하였다. 나아가 이러한 법제들이 행정조직·작용법적 관점에서 실제로 어떻게 기능하는지 살펴본 후 국내외 사례들을 토대로 남한 주민 및 기업들의 권리보호 관점에서 행정법적 구제방안을 다각도로 모색하였다.
먼저 본 연구는, “남북 경협지구 설립·운영의 법적 근거”와 관련하여, 남북한 간 교류협력을 위한 법제도적 기반에 대해 개관한다. 헌법을 위시한 우리 법규범과 남북관계에 비추어 북한의 법적 지위는 나라와 나라 사이가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 형성된 특수한 관계에 있다고 할 수 있다. 상호 이질적인 법체계를 가진 남북한 간에 교류협력을 체계적으로 규율하기 위한 국내법적 기반들을 각기 점검해 보고, 상이한 정치·경제 시스템을 완충·조율하기 위한 법제적 매커니즘으로서 남북합의서를 검토하였다. 무엇보다, 남북한 교류협력 법제의 접점이라 평가할 수 있는 남북합의서의 법적 성격, 발효 절차 및 국내법적에 효력에 관해서는 조약과 유사한 효력을 인정하여야 한다는 견해와 그와는 구별되는 별개의 규범이라는 견해 간의 차이를 이론적으로 정리해 보았다. 이러한 이견이 발생하게 된 배경의 한편에는 ｢남북기본합의서｣가 신사협정에 해당한다고 본 판례가, 다른 한편에는 ｢남북관계발전법｣ 제정이 있음을 확인하였다. 국제법적 관점에서 조약의 체결주체는 국가 뿐만 아니라 사실상의 지방 정부나 교전단체도 예외적으로 인정된다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는, UN 회원국으로서 국제법 주체인 북한과 체결한 남북합의서도 개념적으로는 조약의 일종으로 포섭될 수 있고, 조약의 실질과 형식을 가지는 남북합의서에 대해 ｢남북관계발전법｣상 발효절차를 거치고 관행을 정립해 나감으로써 남북 간 합의의 규범성을 제고하는 것이 바람직하다. 남북합의서의 성격 및 효력에 대한 이견이 있는 상황에서, 합의 내용에 대한 이행법률의 제정은 남북합의의 구체적 실천·이행을 뒷받침하기 위한 중요한 수단이라고 제시하였다. 한편, 남북 경협지구의 대표적인 법제라고 할 수 있는 ｢개성공업지구법｣, 관련 규정 및 시행세칙들의 의의와 성립·효력 및 문제점 등에 대해 살펴보고, 국내기업들이 개성공업지구 입주 초창기 마주하게 될 기업창설·운영 및 보험제도 내용에 대해서는 좀더 자세히 검토하였다.
다음으로, “남북 경협지구 행정조직들과 사업준칙”과 관련해서는 우선 법치행정 국가로서 남한의 행정조직법 원리와 북한의 기관구성 원리 간의 공통점과 차이점을 살펴보았다. 북한 경제특구에서 조직구성에서 두드러지는 특성과 그 배경으로서 ‘특수경제지대 규율의 필요성’, ‘이질적 경제체제 간 조율’ 및 ‘북한-투자국 간 협의·조정의 필요성’ 등을 들었다. 남북 경협지구 관리체계의 핵심은 북한 당국의 수직적 지위 하달 계통인 ‘지도기관’과, 각종 시책에 대해 지도기관과 협의·조정하면서 개발업자 및 입주기업들과 직접적인 접촉면을 가지게 되는 ‘관리기관’이라고 할 수 있다. 개성공업지구에서 지도기관은 ‘중앙특구개발지도총국’으로, 관리기관은 ‘개성공업지구 관리위원회’로 구체화되어 운영되었다. 두 기관의 행정조직법적 관계를 파악해 보고, 긴장과 갈등 관계 등 문제점들이 나타난 배경과 함께 입법적 개선 방향을 검토하고 제안하였다. 본 연구는 개성공업지구에서 사업준칙을, 관리기관이 남북 경협지구를 관리·운영하면서 필요한 남북 간 협의사항을 제도화하고 질서를 유지하기 위해 제정하는 남한의 행정규칙과 유사한 것으로, 외형상 조직규칙으로 관념하였다. 그러나 대부분의 사업준칙의 실질은, 개성공업지구 법규의 입법적 공백을 실질적으로 보완하고 구체화하면서 마치 법률대위규칙과 같이 기능하였는데, 이러한 사업준칙의 법적 의미를 비중 있게 다루고 관련되는 문제점들을 검토해 보았다.
그리고, “남북 경협지구 관련 행정작용”과 관련하여, ｢개성공업지구법｣에서 드러나는 주요한 행정작용으로 ‘사업에 대한 지도·관리행위’, ‘개발업자 선정행위’, ‘개발의 승인·변경행위’, ‘개발업자의 기업배치행위’ 등을 선별하여, 우리 행정법 관점에서 그 실질이 무엇인지 고찰하여 보았다. 또한 대표적인 행정계획 분야인 도시계획과 관련하여, 남북한 국토계획 관련 법령의 연혁 및 절차를 개관하고 양자를 비교·검토하였다. 개성공업지구 토지계획 및 개발사업은, 남한 법제와는 이해관계자의 절차적 참여 가능성 및 범위에서 차이가 있고, 여타 북한 법제와는 개발업자의 재량권 및 ｢토지계획 및 이용준칙｣을 매개로 한 남한 제도의 대폭적인 도입 측면에서 이질적인 특징이 있다. 한편, 행정의 실효성확보수단으로 거론되는 강제집행, 새로운 실효성확보수단, 즉시강제와 행정조사, 행정벌 등 다양한 행정법적 수단들에 대해서도 북한 당국에 의한 행사 가능성과 한계, 남한에서의 의무 위반행위에 대해 남한 정부가 북한지역인 남북 경협지구에서 가정적으로 집행이 가능한지도 개별적으로 검토하였다.
끝으로, “남북 경협지구 관련 행정적 구제수단”에서는 우리 국민들이 개성공업지구 관리·운영 과정에서 남북한 당국과 사이에 발생할 수 있는 행정법적 분쟁들에 대해 유형을 나누어 검토해 보았다. 첫째, 입주기업(주민)들이 북한지역 출입이나 물자의 반출입에 대한 불승인·불허가, 또는 특별한 법적 지위에서 영위하던 사업에 대한 취소·철회 등 우리 정부의 불이익한 행정처분에 대한 불복이다(1유형). 이에 대해서는 정부를 상대로 우리 행정구제 절차를 통해 다투고 권리를 보장받는다. 둘째, 북한지역에서 경제활동을 하는 남한 기업 또는 주민이 북한 당국으로부터 불이익한 행정처분을 받게 되는 경우, 일차적이고 직접적인 구제수단은 당해 처분을 발령한 북한 당국을 상대로 한 불복일 것이다(2유형). 개성공업지구 운영 당시 남북한은 남북상사중재위원회가 위원 명부 교환 등 위원회 구성부터 난항을 겪음에 따라 동 위원회를 통한 분쟁 해결은 곤란하였다. 그러한 상황에서 개성공업지구 하위법규 등에서 발견되는 신소·청원 제도 등 북한 당국을 상대로 한 직접적 분쟁해결 수단들에 주목하여, ｢신소청원법｣상 절차들을 중심으로 상세히 검토해 보았다. 나아가 본 연구는 실제 제도 운용에 관한 북한이탈주민들의 면담결과를 토대로 남한 기업(주민)들의 이용 가능성 및 한계점에 대해 비판적으로 고찰하고, 개성공업지구에서 본 제도의 내실화를 위해서는 가칭 ‘신소청원 처리에 관한 준칙’ 마련이 필요함을 주장하였다. 한편, 본 연구는 북한 당국을 상대로 한 직접적인 권리구제가 현실적으로 제한적임을 고려하여, 예외적인 경우 남한 사법제도를 통해 관리기관을 상대로 다퉈볼 여지는 없는지 검토해 보았다(3유형). 그리고 그 전제 요건으로서 ｢개성공업지구 행정소송 처리에 관한 준칙(안)｣ 등을 제안하였다.
결론적으로 본 연구는, 남북 경협지구 내의 개별 행정작용에 대해 단계적인 고찰을 토대로 우리 행정법의 활동(적용) 범위가 커지면 커질수록 ‘아래로부터의 법치주의’는 저변으로부터 확산되어 나갈 것으로 전망한다. 물론 ‘구체화된 헌법으로서의 행정법’이라는 명제에 비추어 보면, 최고지도자의 교시, 노동당 규약 등이 헌법에 우선하는 북한 지역의 법규범 체계를 분석 대상으로 하여, 우리 행정법 이론의 관점에서 분석하였다는 점에서 연구의 한계는 존재한다. 그러나 조종과학으로서 21세기 행정법학의 책무 관점에서 본다면, 우리 행정법학계의 논의의 지평을 조금이나마 넓히고 한반도 영역 내에서 남북 간 협의를 통해 제한된 범위에서 남한 행정·사법권의 해석적·기능적 확장 가능성을 검토해 보는 작업은 의미가 있다고 생각한다. 본 연구는 그러한 과정을 통해 남북 경협지구에서 경제활동에 임하는 남북한 주민의 행정 환경, 나아가 해당 지역과 관계되는 북한주민들의 생활 여건 향상에 조금이나마 기여함을 목적으로 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Inter-Korean relations have fluctuated in response to political changes over time. Nevertheless, the two Koreas have steadily accumulated legal and institutional foundations for inter-Korean cooperation, particularly through inter-Korean economic cooperation zones such as the Kaesong Industrial Complex (KIC). These legal frameworks have functioned as a buffer against political volatility. Despite this significance, previous studies on inter-Korean relations and unification law have largely focused on regime transformation or post-unification integration, while relatively little attention has been paid to the positive-law analysis of legal norms governing inter-Korean economic cooperation zones and the administrative actions of related organizations that have already been established.
This article examines the legal systems of inter-Korean economic cooperation zones—especially those of the Kaesong Industrial Complex—from an administrative law perspective and proposes legislative improvements to address existing deficiencies. As a conceptual premise, the KIC is characterised as a composite legal space jointly formed by South and North Korea. Based on this premise, the study reviews relevant inter-Korean agreements, inter-Korean exchange and cooperation legislation, and the regulatory framework governing the KIC. It further analyses how these legal regimes operate in practice from the perspectives of administrative organisation and administrative action. Drawing on comparative domestic and foreign examples, the study explores various administrative remedies aimed at protecting the rights and interests of South Korean individuals and enterprises operating in the zone.
First, with respect to the legal basis for the establishment and operation of inter-Korean economic cooperation zones, the study provides an overview of the legal and institutional foundations for inter-Korean exchanges and cooperation. In light of the Constitution and the legal order governing inter-Korean relations, North Korea occupies a unique legal status—not a relationship between foreign states, but a special relationship formed in the process toward unification. The article reviews domestic legal mechanisms designed to regulate exchanges between two heterogeneous legal systems and examines inter-Korean agreements as institutional mechanisms for coordinating divergent political and economic systems. In particular, it systematically analyses scholarly debates on the legal nature, entry into force, and domestic legal effect of inter-Korean agreements, contrasting views that accord them treaty-like status with those that regard them as distinct normative instruments. The study argues that inter-Korean agreements concluded with North Korea, an international legal subject and UN member state, may be conceptually subsumed within the category of treaties under international law, and that their normative force can be secured through the procedures prescribed by the Inter-Korean Relations Development Act. It further emphasises the importance of implementing legislation to ensure their effective execution. Against this backdrop, the article examines the legal significance, formation, validity, and limitations of the Kaesong Industrial Complex Act and related regulations, with particular attention to corporate establishment, operation, and insurance schemes during the early stages of entry into the KIC.
Second, regarding administrative organisations and business operation rules in inter-Korean economic cooperation zones, the study compares the principles of administrative organisation in South Korea, a state governed by the rule of law, with those underlying North Korea’s institutional structure. It identifies key characteristics of organisational design in North Korean special economic zones and explains them in terms of the need for specialised regulation, coordination between heterogeneous economic systems, and inter-authority consultation. In the KIC, the administrative framework consisted of a vertical “guiding authority” (the Central Special Zone Development Guidance Bureau) and a “management body” (the Kaesong Industrial Complex Management Committee) that directly interacted with developers and tenant enterprises. The article analyses the legal relationship between these bodies, identifies structural problems, and proposes legislative reforms. It also conceptualises business operation rules as organisational regulations enacted by the management body to institutionalise inter-Korean consultations and maintain order, noting that they functioned in practice as quasi-delegated legislation supplementing statutory gaps. The legal significance and limitations of these rules are examined in detail.
Third, with respect to administrative actions related to inter-Korean economic cooperation zones, the study analyses key administrative acts under the Kaesong Industrial Complex Act—such as supervisory measures over business activities, selection of developers, approval and modification of development projects, and authorisation of corporate establishment—from the perspective of South Korean administrative law. It further compares land-use planning and development regimes in South and North Korea, highlighting distinctive features of KIC land planning, including limited procedural participation by stakeholders and the extensive introduction of South Korean planning concepts through development guidelines. The study also examines various administrative enforcement measures, including compulsory execution, immediate enforcement, administrative investigations, and administrative penalties, assessing their applicability and limitations when exercised by North Korean authorities, as well as the hypothetical enforceability of South Korean administrative sanctions within inter-Korean economic cooperation zones.
Finally, the article categorises and analyses administrative remedies available in disputes arising during the management and operation of the KIC. These include: (1) challenges by South Korean enterprises or individuals against adverse administrative dispositions by the South Korean government, which may be addressed through domestic administrative remedies; (2) disputes arising from adverse measures imposed by North Korean authorities, where direct remedies against the issuing authority are primary, with particular attention to petition and complaint procedures under North Korean law; and (3) exceptional cases in which litigation against management bodies within the South Korean judicial system may be conceivable. Based on interviews with North Korean defectors and an assessment of institutional practice, the study critically evaluates the effectiveness and limitations of these remedies and proposes the establishment of detailed procedural guidelines, including a draft framework for handling administrative litigation related to the KIC.
This study argues that a gradual expansion of the scope of application of South Korean administrative law to individual administrative actions within inter-Korean economic cooperation zones may contribute to the diffusion of the rule of law “from below.” While acknowledging the limitations inherent in analysing North Korea’s legal order—where supreme leadership directives and rules of the Workers’ Party of Korea often prevail over constitutional norms—the article contends that expanding the analytical horizon of administrative law scholarship and exploring the interpretative and functional reach of South Korean administrative and judicial jurisdiction within the Korean Peninsula remains a meaningful endeavour. Ultimately, this research seeks to contribute, albeit modestly, to improving the administrative environment for economic activities conducted by South and North Korean residents in inter-Korean economic cooperation zones, as well as to enhancing the living conditions of North Korean residents connected to these areas.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 i
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 현황 및 필요성 1
• 제2절 연구의 전제와 방향 6
• 제2장 남북 경협지구 설립·운영의 법적 근거 12
• 제1절 남북관계의 성격과 남북경협 12
• 제2절 남북한 교류협력 법제 15
• 제3절 남북한 법제의 접점으로서의 남북합의서 47
• 제4절 개성공업지구 설치·운영 및 규범의 특수성 80
• 제5절 소결 및 제언 97
• 제3장 남북 경협지구 행정조직들과 사업준칙 101
• 제1절 행정조직의 기본원리와 특수성 102
• 제2절 남북 경협지구 행정조직의 종류와 기능 116
• 제3절 남북 경협지구 행정조직 간 관계와 문제점 137
• 제4절 남북 경협지구 행정기관의 조직규칙 147
• 제5절 소결 161
• 제4장 남북 경협지구 관련 행정작용 164
• 제1절 개관 164
• 제2절 남북 경협지구에서의 주요한 행정작용 165
• 제3절 남북 경협지구 관련 행정계획 177
• 제4절 남북 경협지구의 행정절차 관련 규율 190
• 제5절 남북 경협지구 내의 행정상 실효성확보수단 201
• 제6절 소결 220
• 제5장 남북 경협지구 관련 행정적 구제수단 224
• 제1절 개관 : 남북 경협지구 관련 분쟁의 유형화 224
• 제2절 남한 처분에 대한 남한 사법절차를 통한 권리구제 227
• 제3절 북한 처분에 대한 북한 절차를 통한 권리구제 247
• 제4절 북한 처분에 대한 남한 사법절차를 통한 권리구제 278
• 제5절 소결 및 전망 301
• 제6장 결론 303
• 참고문헌 310
• Abstract 326