공론화 결과의 선택적 전유 : 정책 연계의 조건과 메커니즘 = Selective Appropriation of Mini-Public Outputs: Conditions and Mechanisms of Policy Linkage

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the extent to which mini-public outputs in South Korea have been translated into policy decisions, identifies the overall patterns, and investigates the mechanisms through which linkages and disconnections between the two occur under varying conditions. Additionally, this study analyzes citizens’ perceptions and expectations regarding the relationship between mini-public outputs and policy decisions, as well as their effects.
To achieve these research objectives, this study employs a mixed-methods approach combining multiple-case analysis and single-case analysis within a case study framework. The research subjects include 38 mini-public cases conducted in South Korea from 2018 to 2023, along with the deliberative poll on electoral system reform for the 22nd National Assembly elections—a typical case where mini-public outputs failed to translate into policy decisions.
First, fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA) was conducted on the 38 cases to identify the conditions and pathways through which mini-public outputs either lead to or fail to lead to policy decisions. Second, focusing on the electoral system reform deliberation case, public opinion surveys, deliberative polling data, and National Assembly meeting records were analyzed to examine how citizens’ opinions were discussed in the policy decision-making process. Third, Latent Markov Models (LMM) and Structural Topic Modeling (STM) were applied to deliberative polling data and deliberation transcripts to investigate citizens’ perceptions of the relationship between mini-publics and policy decisions, changes before and after deliberation, and the causes of such changes.
The findings can be summarized as follows. First, the relationship between mini-public outcomes and policy decisions was found to be heavily influenced by political context. In most cases where mini-public outputs were actually reflected in policy, the deliberative outputs aligned with politicians’ pre-existing positions on the agenda. Conversely, when mini-public outputs conflicted with politicians' interests or positions while simultaneously demanding transformative policies that challenged the existing order, the likelihood of translation into policy decisions was very low.
Second, the analysis of the electoral system reform deliberation case shows that the political field selectively appropriated mini-public outputs not as a mechanism for conflict resolution but as a resource to legitimize their own camp’s positions. While ordinary citizens and citizen participants exhibited complex patterns where diverse preference types coexisted, the political field simplified these and selectively cited only opinions that aligned with their positions. The progressive camp championed citizen participants’ opinions as “deliberated public will”, while the conservative camp appropriated public opinion survey results as “the will of the majority”. The conservative camp particularly questioned the procedural legitimacy and reliability of the deliberation outputs. As a result, discussions failed to converge and ultimately led to maintaining the status quo.
Third, analysis of citizen participants’ perceptions and expectations in the electoral system reform deliberation revealed that citizens became skeptical of the deliberation’s effectiveness upon observing that National Assembly members—who are both the primary decision-makers and the subjects of electoral system rules—did not substantively participate in the deliberative process. Citizens hoped for mini-public outputs to be directly linked to policy decisions while also expecting communication with politicians during deliberation. However, the absence of such communication and uncertainty about output implementation served as factors that led citizens to maintain skeptical views about their political influence despite participating in the deliberative process.
This study distinguishes itself by extending the analytical horizon beyond the tendency of existing mini-public research to focus on evaluating procedural legitimacy, instead examining the political context surrounding mini-publics to identify the conditions and mechanisms through which deliberative outputs fail to translate into policy decisions. Furthermore, by focusing on the Korean context where many mini-public cases are government-initiated, this study goes beyond simply pointing out the problem of mini-public outputs failing to lead to policy decisions, revealing that behind this phenomenon lies the selective appropriation of citizens’ demands according to politicians’ interests.
Based on these findings, this study offers three policy implications for substantive linkage between mini-publics and policy decisions. First, when announcing mini-public outputs, not only the final conclusions but also the specific rationales and contexts through which such opinions were formed should be disclosed. This would check the political field’s arbitrary mobilization and interpretation of mini-public outputs or public opinion data, enabling deliberatively derived opinions to be conveyed to the policy decision-making process without distortion. Second, the political field should be required to officially explain their reasons when incorporating or not incorporating mini-public outputs into policy decisions. This aims to prevent politicians from ignoring or distorting mini-public outputs based on arbitrary judgment or private interests, and to enhance transparency in the political process by providing citizens with acceptable explanations even when outcomes are not reflected in policy. Third, politicians should engage directly with citizens and deliberate together as participants rather than as observers free from responsibility or final arbiters of the deliberative process. This would enhance mutual understanding and increase public acceptance of policy decisions by the political field. As such, mini-publics are not experiments separated from real politics; only when connected to the policy decision-making process through the linkage of communication and feedback can they move closer to the deliberative democracy ideal of democratic progress through citizen participation and deliberation.

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 그동안 한국 사회에서 시행된 공론화 결과가 정책 결정으로 이어진 정도를 파악하고, 어떤 조건에서, 어떻게 이 둘 간의 연결과 단절이 발생하는가에 대한 메커니즘을 규명하고자 했다. 아울러 공론화 결과와 정책 결정 간의 관계에 대한 시민의 인식과 기대를 분석했다.
이 논문은 연구 목적을 달성하기 위해 사례연구를 기본 골자로 하여 다중사례 분석과 단일사례 분석을 결합한 혼합 연구 방법을 적용하였다. 연구 대상은 2018년부터 2023년까지 국내에서 시행된 공론화 사례 38건과, 공론화 결과가 정책 결정으로 이어지지 못한 전형적인 사례인 제22대 국회의원 선거제도 개편을 위한 공론화이다.
38건의 사례를 대상으로 퍼지셋 질적 비교분석(fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis, fsQCA)을 실시하여 공론화 결과가 정책 결정으로 이어지거나 이어지지 못한 조건과 경로를 도출했다. 둘째, 선거제도 개편 공론화 사례를 중심으로 여론조사 및 공론조사 자료와 국회 회의록을 통해 정책 결정 과정에서 시민 의견이 어떻게 논의되는지 그 과정을 분석했다. 셋째, 잠재 마르코프 모형(Latent Markov Model, LMM)과 구조적 토픽 모델링(Structural Topic Modeling, STM) 기법을 활용해 숙의 녹취록을 분석함으로써, 공론화와 정책 결정 간의 관계에 대한 시민의 인식이 숙의 이전과 이후에 어떻게 변화했는지, 그리고 그 요인이 무엇인지를 살펴보았다.
분석 결과를 요약하면, 첫째, 공론화 결과와 정책 결정 간의 관계는 정치적 맥락에 의해 크게 좌우되는 것으로 나타났다. 공론화 결과가 실제 정책으로 반영된 사례 대부분은 숙의 결과가 의제에 대한 정치인의 기존 입장에 부합하는 경우였다. 반대로, 공론화 결과가 정치인의 이해관계나 입장과 배치되는 동시에 기존 질서를 넘어서는 변혁적인 정책을 요구하는 경우, 정책 결정으로 이어질 가능성이 매우 낮았다.
둘째, 선거제도 개편 공론화 사례에서는 정치권이 공론화 결과를 갈등 해소 기제가 아닌 자기 진영의 입장을 정당화하는 자원으로 선택적으로 전유한다는 사실을 확인하였다. 일반시민과 시민참여단의 의견은 다양한 선호 유형이 공존하는 복합적인 양상을 띠었으나, 정치권은 이를 단순화하여 자신들의 입장에 부합하는 의견만을 선별적으로 인용하였다. 진보 진영은 시민참여단의 의견을 ‘숙의된 민의’로, 보수 진영은 여론조사 결과를 ‘국민 다수의 뜻’으로 내세우는 대립 구도를 보였고, 특히 보수 진영은 공론화 절차의 정당성과 결과의 신뢰성 등을 문제 삼았다. 그 결과, 논의가 수렴되지 못하고 현행 제도를 유지하는 방향으로 귀결되었다.
셋째, 선거제도 개편 공론화에 참여한 시민참여단의 인식과 기대를 분석한 결과, 시민들은 국회의원이 선거제도의 주요 결정 주체이자 적용 대상임에도 숙의 과정에 실질적으로 참여하지 않는 모습을 목격하면서 공론화의 실효성에 의구심을 갖게 되는 것으로 나타났다. 시민들은 공론화 결과가 정책 결정으로 직접 연계되기를 희망하는 동시에, 숙의 과정에서 정치인과의 소통을 기대했다. 그러나 소통의 부재와 결과 반영의 불확실성은 시민들이 숙의 과정에 참여했음에도 자신의 정치적 영향력에 대한 회의적 시각을 유지하는 요인으로 작용하였다.
이 연구는 기존 공론화 연구가 공론 과정의 절차적 정당성 평가에 집중했던 경향에서 벗어나 공론화를 둘러싼 정치적 맥락으로 분석의 지평을 확장하여, 숙의 결과가 정책 결정으로 이어지지 못하는 조건과 메커니즘을 규명했다는 점에서 차별성을 갖는다. 또한 한국의 공론화 사례의 상당수가 관 주도의 공론화라는 한국적 현실 조건에 주목함으로써, 공론화 결과가 단순히 정책 결정으로 이어지지 못하는 문제를 지적하는 데 그치지 않고, 그 이면에는 정치인의 이해관계에 따라 시민의 목소리가 선택적으로 전유된다는 점을 밝혔다.
분석 결과를 바탕으로 이 연구는 공론화와 정책 결정의 실질적 연계를 위한 세 가지 정책적 시사점을 제시했다. 첫째, 공론화 결과를 발표할 때는 최종 결론만이 아니라 그러한 의견이 형성된 구체적인 근거와 맥락을 함께 공개해야 한다. 이는 정치권이 공론화 결과나 여론조사 데이터를 단순화하고, 선별적으로 인용하는 것을 견제하여, 숙의를 통해 도출된 의견이 정책 결정 과정에 왜곡 없이 전달되도록 할 것이다. 둘째, 정치권이 공론화 결과를 정책 결정에 반영하거나 반영하지 않을 때 그 이유를 공식적으로 소명하도록 해야 한다. 이는 정치인의 자의적 판단이나 사적 이해관계에 따라 공론화 결과를 무시하거나 왜곡하는 것을 방지하고, 설령 결과가 정책에 반영되지 않더라도 시민에게 납득할 수 있는 설명을 제공해 정치 과정의 투명성을 높이기 위함이다. 셋째, 정치인이 공론화 과정의 책임에서 자유로운 관찰자나 최종 판단자가 아닌 참여자로 시민과 직접 소통하고 함께 토론하도록 해야 한다. 이를 통해 상호 이해를 높이고 정치권의 정책 결정에 대한 국민의 수용성을 높일 수 있을 것이다. 이처럼 공론화는 현실 정치와 분리된 실험이 아니라, 소통과 피드백이라는 연결고리를 통해 정책 결정 과정과 연계될 때 비로소 민주주의의 진보에 가까워질 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 1. 공론화와 정책 간 연결과 단절 2
• 2. 논문의 구성 8
• 제 2 장 숙의민주주의 연구의 비판적 검토 10
• 1. 숙의민주주의 이론과 실천 10
• 1) 숙의민주주의의 이론적 기반과 지향 10
• 2) 숙의민주주의의 실천적 구현: 한국의 공론화 13
• 2. 미니퍼블릭과 공론화에 대한 기존 논의 17
• 1) 절차 중심적 접근 17
• 2) 결과적 측면의 미시적 접근 21
• 3) 결과적 측면의 거시적 접근 23
• 3. 기존 논의의 성격과 연구 방향 27
• 1) 공론화 결과-정책 결정 간 관계 논의의 필요성 27
• 2) 공론화 결과-정책 결정 관계 논의의 성격과 연구 방향 29
• 제 3 장 연구의 이론적 시각과 방법 34
• 1. 연구의 이론적 시각 34
• 1) 공론화 분석의 접근: 역할에서 관계로 34
• 2) 공론화와 정치장 간의 관계 39
• 3) 공론화와 정치장 간의 관계 메커니즘 43
• 4) 공론화와 정치장 간의 관계에 대한 시민 인식 47
• 2. 연구의 구성 49
• 3. 연구 방법 및 사례 52
• 1) 연구 방법 52
• 2) 연구 사례 54
• 4. 분석자료 및 방법 59
• 1) 공론화 결과-정책 결정 간 관계 조건 59
• 2) 공론화 결과-정책 결정 간 관계 메커니즘 66
• 3) 공론화 결과-정책 결정 간 관계에 대한 인식 75
• 제 4 장 공론화 결과-정책 결정 간 관계 조건 78
• 1. 공론화 결과-정책 결정 간 관계 78
• 1) 공론화 결과와 정책 결정 간의 일치성 양상 78
• 2) 공론화 특성에 따른 사례 군집화 83
• 2. 공론화 결과-정책 결정 간 관계 조건 86
• 1) 정책 일치성의 필요조건 86
• 2) 정책 일치성의 충분조건 87
• 3) 낮은 일치성 사례: 선거제도 개편 공론화 91
• 3. 소결 94
• 제 5 장 공론화 결과-정책 결정 간 관계 메커니즘 96
• 1. 선거제도 개편에 대한 여론 지형 96
• 1) 일반시민의 선거제도 선호 분포 98
• 2) 일반시민의 선거제도 선호 유형화 100
• 3) 선거제도 개편 관련 온라인 댓글 105
• 2. 선거제도 개편에 대한 시민참여단 의견 116
• 1) 시민참여단의 선거제도 선호 분포 118
• 2) 시민참여단의 선거제도 선호 유형화 120
• 3. 선거제도 개편과 공론화에 대한 국회 논의 125
• 1) 국회 회의 특성 125
• 2) 국회 논의의 주요 내용 128
• 3) 진영별 공론화에 대한 논의 133
• 4. 소결 145
• 제 6 장 공론화 결과-정책 결정 간 관계 인식 149
• 1. 숙의 전후 시민참여단의 정치 효능감 149
• 1) 시민참여단의 정치 효능감 변화 149
• 2) 시민참여단의 정치 효능감의 변화 양상 150
• 2. 시민참여단의 정치 효능감 변화 요인 158
• 3. 소결 174
• 제 7 장 논의 및 결론 175
• 1. 연구 요약 175
• 2. 연구의 함의 177
• 1) 이론적 함의 177
• 2) 정책적 함의 179
• 3. 연구의 한계 및 후속 연구 제안 181
• 4. 결론 182
• 참고문헌 183
• 부록 213
• [부록 1] 공론화 담론의 불균형 구조 213
• [부록 2] 군집분석 지표 236
• [부록 3] 선거제 선호 잠재집단 분류 지표 237
• [부록 4] 숙의 과정 평가 토픽 수 지표 238
• Abstract 240