Parametric Compromise in a Structural Crisis: Analysis of the 2025 South Korean National Pension Reform = 구조적 위기 속 모수적 타협: 2025년 한국 국민연금 개혁에 대한 분석

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In March 2025, the South Korean National Assembly passed a reform bill for the National Pension Service (NPS), ending an eighteen-year legislative stalemate. However, this thesis argues that this reform represents a parametric compromise that fails to address the fundamental structural vulnerabilities of the system, merely postponing the fiscal crisis rather than resolving it. Employing the framework of historical institutionalism, specifically the concept of path dependence, this study analyzes why the NPS has remained resistant to necessary structural overhaul despite a deepening demographic crisis and looming fund depletion.
The study introduces the concept of the “Immaturity Trap” to explain the counter-intuitive expansion of benefits during a fiscal crisis. It argues that the NPS’s relatively short history creates a dual crisis: the system is too immature to provide sufficient amount of pension for the current generation of the elderly—resulting in the highest elderly poverty rate in the OECD—while simultaneously facing insolvency due to a demographic collapse, which erodes the trust of younger generations. By tracing the historical trajectory of the NPS from its developmentalist origins in 1988 through the reforms of 1998 and 2007, the analysis demonstrates how the political logic of blame avoidance and the resulting “pension phobia” have locked the system into a cycle of insufficient incremental adjustments.
Consequently, the 2025 reform is identified not as a solution, but as a deepening of path dependence that reinforces existing institutional legacies. To escape this trap, the thesis proposes a “Two-Track” strategy for path shaping: depoliticizing the NPS through the introduction of an automatic adjustment mechanism (AAM) to ensure long-term fiscal solvency, while simultaneously restructuring the tax-funded Basic Pension from a quasi-universal benefit into a targeted, high-benefit safety net to effectively alleviate elderly poverty. This approach aims to decouple the goal of poverty alleviation from the goal of actuarial balance, thereby restoring intergenerational equity and social trust to the pension system.

국문 초록 (Abstract)

2025년 3월, 대한민국 국회는 국민연금제도(NPS) 개혁 법안을 통과시키며 18년간의 입법적 교착 상태를 마무리하였다. 그러나 본 논문은 해당 개혁이 제도의 근본적 구조 취약성을 해소하지 못한 채 재정위기를 해결하기보다 연기하는 모수적 타협에 불과하다고 주장한다. 이에 역사적 제도주의(Historical Institutionalism), 특히 경로의존성(path dependence) 개념을 이론적 틀로 삼아, 인구구조 위기 심화와 기금 고갈 전망에도 불구하고 국민연금이 왜 필수적인 구조적 개편에 저항해 왔는지를 분석한다.
본 연구는 재정위기 국면에서 급여 확대가 나타나는 역설적 현상을 설명하기 위해 ‘미성숙 함정(Immaturity Trap)’ 개념을 제시한다. 국민연금은 제도 역사가 비교적 짧아 현 세대 노인에게 충분한 급여를 제공하기에는 ‘미성숙’하여 OECD 최고 수준의 노인빈곤 문제와 맞닿아 있는 동시에, 급격한 인구구조 변화로 인한 지급불능 위험에 직면해 청년세대의 신뢰를 잠식하는 이중의 위기를 겪고 있다는 것이다. 1988년 발전국가적 기원에서 출발해 1998년 및 2007년 개혁을 거쳐 온 제도적 궤적을 추적함으로써, 책임 회피(blame avoidance)의 정치 논리와 그에 따른 ‘연금 공포(pension phobia)’가 제도를 불충분한 점진 조정의 반복이라는 순환에 가두어 왔음을 보인다.
따라서 2025년 개혁은 ‘해결책’이라기보다 기존 제도 유산을 강화하며 경로의존성을 심화시키는 조치로 규정된다. 이 함정을 벗어나기 위해 본 논문은 경로 형성(path shaping)을 위한 ‘이중 트랙(Two-Track)’ 전략을 제안한다. 첫째, 장기적 재정건전성 확보를 위해 자동조정장치(AAM)를 도입하여 국민연금을 탈정치화(depoliticization)한다. 둘째, 조세 재원 기반의 기초연금을 준(準)보편급여에서 표적화된 고급여 안전망으로 재구조화하여 노인빈곤 완화의 실효성을 제고한다. 이를 통해 빈곤 완화 목표와 계리적 균형 목표를 분리함으로써, 연금제도의 세대 간 형평성과 사회적 신뢰 회복을 도모한다.

목차 (Table of Contents)

• List of Figures iii
• List of Tables iii
• List of Abbreviations iv
• Introduction 1
• Literature Review 5
• Historical Overview of the NPS and its Reforms 17
• Path Dependence and the Immaturity Trap 33
• Conclusion 50
• Bibliography 54
• Abstract in Korean 61