Extending the Retirement Age in China: : Policy Streams and the Role of Policy Entrepreneurs = 중국의 정년 연장 정책: 정책 흐름과 정책 기업가의 역할

국문 초록 (Abstract)

개혁개방 이후 중국은 경제·사회적 변혁과 함께 심각한 인구구조 변화를 겪어왔다. 기대수명의 지속적인 증가, 인구 고령화의 심화, 노동연령 인구의 감소로 인한 노동력 부족, 평균 교육연한의 증가 등이 현행 퇴직제도 개혁의 거시적 배경을 형성하고 있다. 현대 사회에서 오랫동안 유지되어 온 법정 퇴직제도는 연금제도의 재정적 압박을 가중시켰을 뿐만 아니라 인적자원의 상당한 낭비를 초래하였다. 이러한 배경 하에서 점진적 퇴직연령 연장은 이러한 과제들을 해결하기 위한 예측 가능하고 필요한 정책 선택으로 떠올랐다.
점진적 퇴직연령 연장 문제가 2008년 공론화된 이후, “정책의 창”은 10여 년간 여러 차례 열렸으며, 반복적인 논의와 연기를 거쳐 2025년 1월 1일 공식적으로 시행되었다. 이 장기간의 정책결정 과정을 체계적으로 규명하기 위해, 본 연구는 킹던(Kingdon)의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework)을 활용하여 2008년부터 2025년까지 정책 제안, 정체, 최종 시행에 이르는 전 과정을 분석한다. 연구는 세 개의 핵심 정책창 시기(2008-2012년, 2013-2016년, 2017-2025년)에 초점을 맞추어, 각 단계에서 문제흐름, 정책흐름, 정치흐름 간의 상호작용과 결합 메커니즘을 단계적으로 검토하며, 특히 의제설정을 추진하는 데 있어 정책기업가의 중요한 역할에 주목한다. 궁극적으로 본 연구는 중국적 맥락에서 다중흐름모형의 적용 가능성과 독특성, 특히 정치적 위험을 완화하고 정책 성공을 촉진하는 데 있어 “합의기반 의사결정”과 “연성화 전략”의 핵심적 역할을 밝히는 것을 목표로 한다.
기존 학계는 중국의 정책결정 과정을 고도로 집중화 당 주도적이며 하향식(top-down)인 과정으로 묘사하는 경향이 있다. 그러나 본 연구는 점진적 퇴직연령 연장 정책의 전개 과정을 검토함으로써, 사회복지 영역에서의 의사결정이 뚜렷한 상향식(bottom-up) 특징을 나타낸다는 것을 밝혀낸다. 특히 여론, 전문가 집단, 정책기업가 간의 상호작용이 개혁의 시기와 형태를 결정하는 데 중요한 역할을 하였다. 이는 중국 정책과정에 대한 환원주의적 관점에 도전하며, 합의기반 의사결정과 점진적 정책 연성화를 특징으로 하는 보다 세밀한 거버넌스 모델을 부각시킨다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the reform and opening-up, China has undergone profound economic and social transformations alongside significant demographic changes: continuous increases in life expectancy, deepening population aging, declining working-age population numbers leading to labor shortages, and rising average years of education have collectively formed the macro-background for the current retirement system reform. In contemporary society, the long-established statutory retirement system has not only exacerbated the financial pressure on the pension system but also resulted in substantial wastage of human resources. Against this backdrop, progressive delayed retirement has emerged as a predictable and necessary policy choice to address these challenges.
Since the issue of progressive delayed retirement entered public discourse in 2008, the “policy window” has opened multiple times over more than a decade, undergoing repeated discussions and postponements, until its official implementation on January 1, 2025. To systematically elucidate this prolonged policy decision-making process, this study employs Kingdon’s Multiple Streams Framework to analyze the entire process from proposal, stagnation, to final implementation between 2008 and 2025. The research focuses on three critical policy window periods (2008–2012, 2013–2016, 2017–2025), progressively examining the interaction and coupling mechanisms among the problem stream, policy stream, and political stream at each stage, with particular attention to the crucial role of policy entrepreneurs in advancing agenda setting. Ultimately, this study aims to reveal the applicability and uniqueness of the Multiple Streams Framework in the Chinese context, especially the core role of “consensus-based decision-making” and “softening strategies” in mitigating political risks and facilitating policy success.
Prevailing scholarship tends to portray Chinese policymaking as a highly centralized, party-dominated, and top-down process. However, by examining the evolution of the progressive delayed retirement policy, this study reveals that decision-making in the social welfare arena displays pronounced bottom-up features.
In particular, the interaction between public opinion, expert communities, and policy entrepreneurs played a critical role in shaping the timing and form of reform. This challenges reductionist views of China’s policy process and highlights a more nuanced model of governance characterized by consensus-based decision-making and incremental policy softening.

목차 (Table of Contents)

• Chapter 1. Introduction 1
• 1.1 Study Background 1
• 1.2 Research Problem and Questions 2
• 1.3 Purpose of Research 4
• Chapter 2. Research Methodology： 6
• 2.1 Qualitative Research Approach 6
• 2.2 Content Analysis 7
• 2.3 Process Tracing of Policy Development (2008-2025) 8
• 2.4 Kingdon’s Multiple Streams Framework (MSF) 10
• 2.5 Incrementalism 12
• Chapter 3. Literature reviews: 14
• 3.1 Policy-Making Models in China: Domain-Specific Variations 14
• - The Conventional Top-Down Model 14
• -Why Social Welfare Requires Bottom-Up Consultation 15
• 3.2 Historical Evolution of China’s Statutory Retirement System 16
• 3.3Demographic and Social Pressures 20
• Chapter 4. Gradual Retirement Delayed in China (2008-2025) 25
• Policy Window I: 2008-2012 26
• Policy Window II: 2013-2016 28
• Policy Window III: 2017-2025 35
• Role of Policy Entrepreneurs: Ministries, Experts, Leadership, and Media 42
• Explanation of the Implementation of the Progressive Delayed Retirement Policy（2025-2040） 48
• Chapter 5. Conclusion 50
• Bibliography 53
• Abstract in Korean 58