Equity Implications of the Spatial Distribution of Cooling Centers in Urban Heat Adaptation of Seoul = 서울시 도시 열 적응을 위한 무더위쉼터 공간 분포의 형평성 함의

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As urban heat phenomena intensify due to climate change, cities are expanding cooling infrastructure as a key adaptation measure. However, residents
living in areas with high heat exposure and overlapping social and economic vulnerabilities are repeatedly left without adequate protection. Drawing on climate
justice and adaptive equity, this study aims to transform equity from a declarative value into an empirical criterion for evaluating whether protection is provided
proportionately to risk. Using Seoul’s heat shelter policy as a case study, the study analyzes mismatches in spatial distribution and the cognitive and implementation
constraints that arise during implementation. The study has two main components. First, from a spatial diagnostic perspective, it constructs a composite Heat Risk Index (HRI) at a micro-spatial scale.
Using the number of heat shelters per 100,000 residents as a supply indicator, the study evaluates the proportionality of supply to risk at the planning unit (autonomous
district) and implementation unit (dong) levels. The risk-weighted Gini coefficient is low at the district level (around 0.1), but substantially higher at the dong level
(around 0.3). This indicates that distributive equity is largely secured at the planning scale, while imbalances in service delivery persist. Notably, older adults and people
with disabilities—formally identified as priority protection groups—do not receive commensurate protection, even in high-risk, high-vulnerability dongs. This raises
questions about the extent to which the principle of "prioritizing vulnerable groups" is reflected in spatial allocation. Second, we examine implementation conditions and citizen experience using evidence from disaster safety and elderly welfare officials in six districts (structured questionnaires and semi-structured interviews), as well as a citywide survey of 500 residents. The analysis focuses on three implementation dimensions: effectiveness, authority/resources, and communication/awareness. While officials generally rate the effectiveness and coverage of shelters as above average, the citizen survey shows that shelter users (n = 93) are more likely to be male (64.5% vs. 46.7%) and live alone (26.9% vs. 17.4%) than non-users (n = 407). Usage is relatively high among respondents in their twenties and sixties (26% and 20%, respectively), while non-users are more likely to report having no cool place nearby (30.5% vs. 23.7%).
These findings suggest that some neighborhoods lack cooling infrastructure altogether and that even where infrastructure exists, gaps in information and social accessibility lead to unrecognized or underutilized cooling options. Only about 3% of respondents report having submitted feedback on heatwave policy. Many describe shelters as "not relevant to them" or state that they "do not know where or how to raise concerns," indicating that the accessibility, perceived relevance, and operational conditions of participation channels limit both use and voice.
Overall, the results suggest that promoting equity in heatwave adaptation necessitates more than merely increasing the number of facilities. Risk-based allocation criteria that prioritize neighborhoods with overlapping heat exposure and social vulnerability are needed, as is a monitoring system that regularly detects intra-district imbalances. While efforts to introduce new types of cooling spaces alongside existing facilities are encouraging, institutional mechanisms are needed to assess whether these changes reduce spatial and social disparities. Incorporating citizen usage experiences and on-site information into the interpretation of distributional patterns and review processes would enable the gradual adjustment of resource allocation and operating rules. The HRI-based spatial diagnosis and implementation gap analysis proposed in this study offer a framework for diagnosis and monitoring that can be applied beyond Seoul to evaluate the equity of risk-based protection and design improvement strategies for heatwave adaptation policies in other major cities.

국문 초록 (Abstract)

기후변화로 인해 도시의 폭염 현상이 심화되면서, 많은 도시들이 냉방 인프라 확충을 핵심 적응 수단으로 추진하고 있다. 그러나 높은 폭염 노출과 사회‧경제적 취약성이 중첩된 지역의 주민들은 여전히 충분한 보호를 받지 못하는 경우가 반복되고 있다. 본 연구는 기후정의와 적응적 형평성 이론에 기반하여, 형평성을 단순한 선언적 가치가 아니라 위험에 비례한 보호가 실제로 제공되고 있는지를 평가하기 위한 경험적 기준으로 전환하고자 한다. 서울시 무더위쉼터정책을 사례로, 공간적 분포의 불일치와 집행 과정에서 나타나는 이행 및 인지적 제약을 분석한다.
연구는 두 가지 축으로 구성된다. 첫째, 공간 진단 관점에서 미시 공간 단위의 복합 열위험지수를 구축하고, 인구 10 만 명당 무더위쉼터 수를 공급지표로 사용하여 계획 단위(자치구)와 집행 단위(동) 수준에서 위험 대비 공급의 비례성을 평가한다. 그 결과, 위험가중 지니계수는 자치구 수준에서는 낮은 값(약 0.1)을 보이는 반면, 동 수준에서는 상당히 높은 값(약 0.3)을 보여, 계획의 단위에서는 분배적 형평성이 대체로 확보된 것처럼 보이지만 실제 서비스 제공 수준에서는 불균형이 지속됨을 시사한다. 특히 정책상 우선 보호 대상로 명시된 고령층과 장애인의 경우, 열위험과 취약성이 모두 높은 동에서도 충분한 보호를 받지 못하는 것으로 나타나, “취약계층 우선 보호” 원칙이 공간 배분에 어느 정도 반영되고 있는지에 대한 의문을 제기한다. 둘째, 여섯 개 자치구의 재난안전 및 노인복지 담당 공무원을 대상으로 한 구조화 설문과 반구조화 인터뷰, 그리고 서울시 시민 500 명을 대상으로 한 시 전역 설문조사를 통해 무더위쉼터의 설치 및 실행과 시민 경험을 비교‧분석한다. 분석은 효과성, 권한 및 자원, 소통의
세 가지 집행 차원에 초점을 둔다. 공무원들은 전반적으로 무더위쉼터의 건강 효과과 제공 수준을 평균 이상으로 평가하는 경향을 보였으나, 시민 설문 결과에 따르면 쉼터 이용자(n = 93)는 전체 설문 대상자의 20% 미만으로 상당히 낮았으며, 비이용자(n = 407)에 비해 남성 비율이 더 높고(64.5% vs. 46.7%), 1 인 가구 비중도 더 크다는(26.9% vs. 17.4%) 특징을 보였다. 연령대별로는 20 대와 60 대에서 비교적 높은 이용률(각각 26%, 20%)이 나타났으며, 비이용자는 “집 주변에 시원한 곳이 없다”고 응답한 비율이 더 높았다(30.5% vs. 23.7%). 이는 일부 동에서는 냉방 인프라
자체가 부족할 뿐 아니라, 인프라가 존재하더라도 정보와 사회적 접근성의 격차로 인해 주변 냉방 자원이 인지되거나 활용되지 못하고 있음을 시사한다. 전체 응답자 중 약 3%만이 폭염 정책에 대해 의견을 제출한 경험이 있다고 응답했으며, 많은 응답자들이 무더위쉼터를 “자신과는 관련이 없는 시설”로 인식하거나 “어디에, 어떻게 문제를 제기해야 하는지 모른다”고 답했다. 이는 참여 채널의 접근성, 체감되는 참여, 운영 방식 등이 이용과 의견에 대한 제안의 기회를 동시에 제약하고 있음을 보여준다.
종합적으로, 본 연구 결과는 폭염 적응의 형평성을 제고하기 위해서는 단순히 시설 수를 늘리는 것만으로는 충분하지 않음을 시사한다. 열 노출과 사회‧경제적 취약성이 중첩된 동을 우선순위로 설정하는 위험 기반 배분 기준과, 자치구 내부의 불균형을 정기적으로 탐지하는 모니터링 체계가 필요하다. 기존 시설에 더해 새로운 유형의 냉방공간을 도입하려는 최근 정책적 시도는 긍정적이지만, 이러한 변화가 실제로공간적‧사회적 격차를 완화하는지 평가할 수 있는 제도적 장치가 뒷받침되어야 한다. 나아가 시민의 이용 경험과 현장 정보를 분배 패턴과 점검 과정에 체계적으로 반영할 때, 자원 배분과 운영 규칙을 점진적으로 조정하는 것이 가능해진다. 본 연구에서 제안하는 복합 리스크 기반 공간 진단과 이행 격차 분석은 서울을 넘어 다른 대도시의 폭염 적응 정책에서도 위험 기반 보호 수준의 형평성을 진단하고 개선 전략을 설계하기 위한 모니터링 프레임워크로 활용될 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Chapter 1. Introduction 1
• 1.1 Study Background 1
• 1.2 Purpose and Process of Research 2
• 1.3 Scope and Structure 4
• Chapter 2. Theoretical Review and Policy Context 6
• 2.1. Spatial Justice and Equity in Climate Adaptation 6
• 2.2. Demand and Supply in Urban Heat Governance 7
• 2.3. Urban Heat Adaptation Governance in Seoul 12
• 2.4 Analytical Framework and Links to Empirical Equity 15
• Chapter 3. Diagnosing Spatial Equity in Cooling-Center Distribution 19
• 3.1 Overview 19
• 3.2 Data and Measure 19
• 3.3 Analytical Strategy 26
• 3.4 Results 35
• Chapter 4. Implementation Gaps and Governance Barriers 49
• 4.1 Conceptualizing Governance Barriers in Seoul’s Cooling-Center System 49
• 4.2 Evidence and Instrument 56
• 4.3 Results 62
• Chapter 5. Discussion 76
• 5.1 Key Contributions and Significance 76
• 5.2 Who should be protected first? Intersectional, place-based vulnerability 78
• 5.3 What part of the inequity is structurally produced, and what is adjustable? 80
• Chapter 6. Conclusion 82
• Bibliography 84
• Abstract in Korean 91