Assessing the Impact of IMF Loan Programs on Pakistan’s Policy Autonomy: A Critical Analysis = IMF 대출 프로그램이 파키스탄의 정책 자율성에 미치는 영향 평가: 비판적 분석

국문 초록 (Abstract)

파키스탄은 오랫동안 IMF 차관에 의존해 왔습니다. 파키스탄은 국제수지 위기 해결을 위한
최후의 수단으로 수많은 IMF 프로그램에 참여해 왔습니다. 그러나 이러한 프로그램들은
파키스탄에 비현실적인 조건을 부과한다는 비판을 받아왔으며, 파키스탄을 재정적으로
취약한 국가로 만들었을 뿐만 아니라 대외 재정에 대한 의존도가 높았을 뿐만 아니라
파키스탄의 독립적인 의사 결정 및 정책 자율성도 크게 제한했습니다.
본 연구는 IMF 대출 프로그램의 조건이 파키스탄의 정책 자율성에 미치는 영향을 재정 및
통화 정책, 에너지 부문, 사회 보장 및 인적 개발 지출에 초점을 맞춰 질적으로 분석합니다.
질적 연구 설계를 사용하여 정부 관계자, 학자, 정책 연구원을 포함한 14명의 참여자를
대상으로 반구조화 인터뷰를 실시했습니다. 또한 IMF 보고서, 파키스탄 재무부 정책 문서,
학술 출판물의 2차 자료를 활용하여 파키스탄의 가장 최근 두 가지 IMF 프로그램인
확장기금지원제도(EFF) 2019와 대기지원제도(SBA) 2023의 조건들을 비판적으로
분석했습니다.
NVivo 15 소프트웨어를 통해 수행된 주제 분석은 정책 자율성에 대한 인식, 국내
제도적·문화적 제약, 정책 여건 결정 요인으로서의 IMF 조건, 그리고 국가 우선순위와 IMF
위임 간의 갈등이라는 네 가지 주요 주제를 드러냈습니다. 이러한 결과는 파키스탄의 정책
자율성이 국제 금융기관의 외부 압력과 거버넌스 및 제도적 역량의 내부 구조적 취약성으로
인해 제약을 받고 있음을 보여줍니다. 일부 정부 관계자들은 거시경제 안정을 위해 IMF
참여가 필수적이라고 인식했지만, 대다수 정책 입안자와 학자들은 엄격한 IMF 조건들이
파키스탄의 독립적인 정책 여건을 침식하고, 국가 우선순위를 약화시키며, 장기적인 개발
지속가능성을 저해한다고 강조했습니다.
또한, 본 연구는 IMF 대출 조건이 이중적인 영향을 미친다는 점을 강조합니다. IMF 대출
조건은 재정 적자를 통제하기 위해 긴축 재정을 강요하는 동시에 파키스탄의 독자적인 정책
여지를 약화시킵니다. 이러한 의존성은 IMF의 요구 조건뿐만 아니라 파키스탄의 제도적
취약성, 제한된 재정 능력, 그리고 협상 제약에서 기인합니다. 2019년부터 2024년까지의
개혁 주기를 분석한 본 연구는 IMF의 전형적인 상충 관계, 즉 대외 신뢰와 절차적 안정성을
확보하는 대신 국내 정치 및 개발 자율성을 희생하는 모습을 보여줍니다. 이러한 개혁은
단기적으로 거시경제 균형을 회복하고 재정 적자를 줄이며 외환 보유고를 회복했지만,
파키스탄은 개발적이고 재분배적인 접근 방식에서 벗어나 시장 순응적이고 규정 준수
중심의 거버넌스를 지향했습니다.
2023년 대기 협정은 파키스탄이 최후의 대부자로서 IMF에 지속적으로 의존하는 모습을 잘
보여줍니다. 국제수지를 안정시키고 채무 불이행을 막는 데 도움이 되었지만, 이러한
성과는 재정 및 통화 주권을 제한하는 제한적인 조건들을 통해 확보되었습니다. 이
프로그램은 파키스탄 역사상 가장 엄격한 단기, 집중적인 감시, 그리고 국내 경제
거버넌스에 대한 심도 있는 개입을 의미했습니다. 이 프로그램의 조건들은 재정 규율을
넘어 관세 구조와 사회복지 지출 체계에까지 영향을 미쳐, 국가가 결정한 정책 혁신의
여지를 거의 남기지 않았습니다.
본 연구는 본질적으로 파키스탄의 IMF 참여가 역설적이라고 결론짓습니다. 단기적
안정에는 필요하지만, 장기적인 의존성을 고착시키고 국가의 정책 자율성을 제약한다는
것입니다. 본 연구 결과는 지속 가능하고 자율적인 발전 궤도를 되찾기 위해 제도적 강화,
재정 거버넌스 개선, 그리고 협상 역량 강화가 필요함을 강조합니다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Pakistan has a long history of relying on IMF loans. It has entered into numerous IMF programs, often as a last resort to address the balance of payment crises. However, these programs have been criticized for imposing unrealistic conditions on the country and has rendered it not only a fiscally fragile state; heavily dependent on external finances but also has significantly constrained its independent decision-making and policy autonomy space.
This study qualitatively examines how IMF loan program conditionalities affect Pakistan’s policy autonomy, focusing on fiscal and monetary policies, the energy sector, social protection and human development spending. Using a qualitative research design, the study conducted semi- structured interviews with fourteen participants, including government officials, academicians, and policy researchers. It also critically analyzed the conditionalities of Pakistan’s two most recent IMF programs, the Extended Fund Facility (EFF) 2019 and the Stand-By Arrangement (SBA) 2023, drawing on secondary data from IMF reports, Pakistan’s Finance Division policy documents and scholarly publications.
Thematic analysis, conducted through NVivo 15 software, revealed four overarching themes: perceptions of policy autonomy under IMF loan conditionalities, IMF conditionalities as determinants of policy space, domestic structural constraints limiting policy autonomy and

conflicts between national priorities and IMF mandates. The findings demonstrate that Pakistan’s policy autonomy is constrained by both external pressures from international financial institutions and internal structural weaknesses in governance, institutional capacity and negotiation constraints. Some government officials perceived IMF engagement as necessary for macroeconomic stabilization, however, the majority of policymakers and scholars emphasized that stringent IMF conditionalities erode Pakistan’s independent policy space, undermine national priorities, and compromise long-term development sustainability.
Analyzing the 2019–2024 reform cycle, the study demonstrates the classic IMF trade-off, gaining external credibility and procedural stability at the expense of domestic political and developmental autonomy. Though these reforms restored macroeconomic balance, reduced fiscal deficits, and rebuilt foreign reserves in the short term, they steered the state away from a developmental, redistributive approach toward market-conforming, compliance-focused governance. The 2023 Stand-By Arrangement exemplified Pakistan’s cyclical dependence on the IMF as a lender of last resort. This program represented the most stringent in Pakistan’s history a short, surveillance-intensive, and deeply intrusive into domestic economic governance.

In essence, the study concludes that Pakistan’s engagement with the IMF embodies a paradox: while necessary for short-term stability, it perpetuates long-term dependency and constrains the nation’s policy autonomy. The findings highlight the need for institutional strengthening, improved fiscal governance, and enhanced negotiation capacity to reclaim a sustainable and autonomous development trajectory.

Keywords: IMF, Policy Autonomy, Conditionalities, Loan Programs, and Economic Decision Making, Institutions.

목차 (Table of Contents)

• Table of Contents
• Abstract 3
• List of Tables 8
• List of Figures 9
• Abbreviations 10
• Chapter 1. Introduction 11
• 1.1 Background 11
• 1.2 The Purpose of the Research 14
• 1.3 Research Questions 16
• 1.4 Research Objectives 16
• 1.5 Study Contribution 17
• Chapter 2. Literature Review 19
• 2.1 Policy Autonomy 19
• 2.2 IMF Programs with Conditionality 21
• 2.3 Critiques of IMF Programs and their Adverse Effects 22
• 2.4 Supportive Perspectives on IMF Programs and Economic Outcomes 24
• 2.5 Mixed Evidence on the IMF’s Role: Conditional Benefits and Structural Limitations 25
• Chapter 3. Theoretical Framework 27
• 3.1 Promotion of Policy Reforms by IFIs 27
• 3.2 International Political Economy (IPE) 29
• 3.3 Dependency Theory 31
• 3.4 Neoliberalism 32
• 3.5 Postcolonial Theory 34
• Chapter 4. Methodology 35
• 4.1 Research Design 35
• 4.2 Qualitative Analysis 35
• 4.2.1 Participatory Component 35
• 4.2.2 Selection of Participants 35
• 4.3 Research Instrument 37
• 4.4 Data Collection 37
• 4.4.1 Primary Data 37
• 4.4.2 Secondary Data 38
• 4.5 Secondary Data Analysis 38
• 4.6 Research Questions 39
• Chapter 5. Results and Discussion 40
• 5.1 Summary of Thematic Analysis 41
• 5.2 Thematic Analysis 42
• 5.2.1 Perception of Policy Autonomy in Pakistan 42
• 5.2.2 Domestic Structural Constraints Limiting Policy Autonomy 47
• 5.2.3 IMF Conditionalities as Determinants of Policy Space 52
• 5.2.4 Conflicts between National Priorities and IMF Mandates 59
• 5.3 Critical Analysis of Pakistan’s IMF Programs 2019 and 2023 66
• 5.3.1 A Critical Analysis of Extended Fund Facility (EFF) Program 2019 66
• 5.3.2 A Critical Analysis of the 2023 Stand-By Arrangement (SBA) 75
• Chapter 6. Conclusion and Policy Recommendations 90
• 6.1 Conclusion 90
• 6.2 Policy Recommendations 92
• 6.3 Limitations of Study 96
• 6.3.1 Limitations Related to Data 96
• 6.3.2 Limitations Related to Participants’ Representation 97
• REFERENCES 98
• Appendix I 105
• Appendix II 107
• Appendix III 108
• 국문초록 110