5·31 교육개혁 의제설정 및 정책형성과정 연구 : 교육개혁위원회, 청와대, 교육부의 의사결정과정을 중심으로 = A Study on Agenda Setting and Policy Formation in the May 31 Education Reform: Decision-Making Processes among the Education Reform Committee, the Presidential Secretary, and the Ministry of Education in South Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes the agenda setting and policy formulation stages of the May 31 Education Reform. It focuses on how the decision-making processes of key state actors―the Education Reform Committee, the Presidential Secretary for Education, and the Ministry of Education―shaped the setting of reform agendas and determined whether these agendas were adopted as policy. While existing studies have primarily evaluated the outcomes and impacts of education reform, this research shifts attention to the policy process itself to explain the mechanisms through which most reform agendas were institutionalized as policy, why some failed to do so, and under what national and international conditions these decisions were formed. To address this, the study applies theoretical perspectives at both the national and world system levels and conducts three sub-studies that collectively generate implications for understanding the characteristics of agenda setting and policy formation in education reform.
The first study adopts a national-level conflict paradigm to analyze the actors and conflicts embedded in the processes of education reform. It focuses on the formation of the Presidential Secretary for Education within the Blue House, which was closely linked to the appointment and operation of the Education Reform Committee (ERC). Drawing on the experiences of Ministry of Education bureaucrats seconded to the Secretariat, the study reconstructs the agenda-setting process that led to the first May 31 Reform proposal. This reconstruction is significant because the initial reform proposal constitutes a rare case in which all agendas advanced to policy formation and implementation. The study explains this outcome by examining the organizational governance strategies of the Presidential Secretary for Education that emerged during the agenda setting stage, interpreted through a sociological neo-institutionalism. Based on in-depth interviews with ten participants and thematic analysis, the findings indicate that these actors perceived “building a successful ERC” as their primary task and concentrated their efforts in two areas. First, they sought to differentiate the reform agenda from those of previous governments by excluding actors associated with earlier education reform bodies, thereby elevating education as a salient social issue. Second, they prepared detailed reference materials in advance to facilitate subsequent policy formation. At the organizational level, the Presidential Secretary responded to environmental demands by positioning the ERC―composed primarily of private-sector experts―as the visible agent of reform, thereby adopting a strategy that outwardly appeared to distance the Secretariat from the ERC. Internally, however, it established a loosely coupled inter-organizational structure that connected the ERC and the Ministry of Education through bureaucratic intermediaries, enhancing the feasibility of policy implementation. From a sociological neo-institutionalist perspective, this organizational arrangement can be interpreted as strategic (de)coupling designed to simultaneously satisfy demands for ceremonial legitimacy and practical feasibility.
The second study, grounded in a national-level equilibrium paradigm, explores the mechanisms through which socially driven reform agendas failed to be adopted as policy. Among the few reform agendas that did not reach policy adoption, the study focuses on three cases: the establishment of new universities, the creation of a graduate-level teacher training system, and the construction of an early childhood school system. Although each agenda was introduced in response to external social demands―such as industrial restructuring, the expansion of higher education and liberalization of education services, and paradigm shifts in child-centered policies in advanced countries―all ultimately failed to be adopted. Based on document analysis and expert consultations with three participants involved in the policy process, the study finds that the “new university” proposal was initially institutionalized under the Higher Education Act but was later transformed into an in-company university model under the Lifelong Education Act following bureaucratic review and coordination with industry stakeholders (policy conversion). The graduate-level teacher training agenda, which implied structural changes to teacher education institutions, was transferred to a long-term review category and repeatedly postponed due to opposition from education network actors (policy postponement). The early childhood school agenda faced inter-ministerial and sectoral conflicts from the outset, leading policymakers to avoid the contentious issue of “school” status and instead narrow the policy scope to less controversial measures such as free education for five-year-olds and curriculum standardization (policy reduction). All three cases illustrate instances of nondecision-making in which the bureaucratic organization effectively avoided substantive policy change under pressure from established stakeholders.
The third study focuses on examining the agenda setting influence of extra-national actors from a world system perspective that incorporates both equilibrium and conflict, while also taking national- and regional-level factors into account to analyze the mechanisms driving education reform in a multi-layered manner. It conducts a comparative analysis with Japan, where state-led education reform took place during a similar period. With particular attention to higher education reform agendas discussed from the early stages of the ERC, the study demonstrates that differences in reform agenda content between the two countries arose from differences in their respective policy environments. Using a most similar systems with different outcomes (MSDO) research design and the “glonacal structure and agency” analytical framework, the study selects relevant indicators and analyzes official statistics and documentary sources. The findings show that, at the international level, differences in the two countries’ positions within the world system―as an advanced country and a semi-advanced country at the time―produced divergences in international student recruitment policies and in responses to OECD recommendations. The results indicate that international positional differences―Korea as a semi-peripheral middle power and Japan as a core country―led to divergent responses in international student recruitment and OECD policy recommendations. At the national level, differences in demographic decline shaped the direction of university admissions reform, while differences in the occupational composition of reform committee members influenced the extent to which regulations on faculty hiring were incorporated. At the regional level, the uneven geographical distribution of elite universities shaped differences in requirements for establishing new institutions.
Synthesizing these findings, the study identifies three key characteristics of agenda setting and policy formation in the May 31 Education Reform. First, the Reform took shape amid critiques of a provider-centered policymaking environment, and changes in elite recruitment facilitated the translation of reform agendas into policy with strategic intervention by bureaucrats. This intervention, mediated through the Presidential Secretary for Education, was crucial in connecting agenda setting with subsequent policy formation.
Second, although reform agendas were driven by external socio-economic demands, bureaucratic compliance and the capacity to coordinate interests ultimately determined whether agendas were adopted as policy.
Third, agenda formation was shaped by world system-level influences that cannot be explained solely by domestic factors, with differences in agenda content reflecting states’ structural positions within the global system.
By analyzing the agenda setting and policy formation processes of the May 31 Education Reform within the context of internal state conflicts, this study theoretically elucidates the conditions under which the organizational strategies of the Presidential Secretariat emerged. Furthermore, by examining reform agendas that were not adopted as policy, it moves beyond outcome-based evaluations to highlight the conditions and limits of government policymaking from a process-oriented perspective. The study also demonstrates how international norms and pressures are selectively accepted and adjusted according to a country’s position within the world system. Finally, it contributes to the literature by proposing a new model of education policy decision-making.
Nevertheless, by focusing on internal government decision-making processes, the study was unable to fully capture the influence of informal actors such as the media, civil society, and educational practitioners. In addition, the theoretical framework employed could not adequately address the impact of the “open education movement,” a grassroots initiative that emerged in the late 1980s. These limitations could be addressed in future research.

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 5·31 교육개혁의 의제 설정과 정책 형성 단계에 주목하여 교육개혁위원회, 청와대, 교육부라는 국가 내부 행위자의 의사결정이 교육개혁 의제 수립 및 의제의 정책화 여부에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석한다. 기존 연구가 교육개혁의 성과와 영향을 평가하는 것에 주된 초점을 두어 왔다면, 본 연구는 정책 과정상의 교육개혁에 주목함으로써 개혁이 추진되는 메커니즘(어떻게 대다수 의제가 정책으로 이행될 수 있었고, 왜 일부는 이행되지 못했는지, 의제의 결정은 어떠한 국가-국제적 조건 속에서 형성되었는지)을 설명하고자 하였다. 이를 위해 교육개혁을 바라보는 국가 수준과 세계 체제 수준의 이론적 관점을 적용하여 세 편의 소주제 연구를 수행하고, 의제 설정과 정책 형성의 특징에 대한 시사점을 도출하였다.
첫 번째 연구는 국가 수준 갈등 패러다임에서 교육개혁 추진에 내재된 갈등과 추진 주체를 분석하는 연구이다. 당시 교육개혁위원회의 인선 및 운영 과정과 긴밀하게 연결된 청와대 교육비서실의 형성에 주목하였다. 특히 그곳에 파견 및 차출된 교육부 관료의 경험을 바탕으로, 5·31 1차 교육개혁안의 창안과정을 재구성하고자 하였다. 1차 개혁안은 전(全) 의제가 정책 형성과 집행으로까지 이어진 사례라는 점에서 의미를 지니며, 이를 가능하게 한 요인을 의제 설정 단계에서 형성된 청와대의 조직 운영 전략 구조에서 찾고 이를 사회학적 신제도주의 관점에서 해석하고자 하였다. 역사적 방법과 단일 사례 연구 설계에 기반하여, 총 10명을 심층 면담하고, 주제 분석을 수행한 결과, 청와대 교육비서실은 ‘성공적인 교육개혁위원회(교개위) 만들기’를 주요 과제로 인식하고, 두 범주에서 노력을 기울였다. 첫째, 교육을 사회적 의제로 부각하기 위해 과거 정부의 교육개혁 기구와는 차별화된 의제 설정을 시도하였다. 이는 기존의 교육정책 수립에 관여한 인물들을 배제하는 과정과 연관이 있다. 둘째, 이들은 향후 정책 형성과의 연계를 고려하여 구체적인 참고자료를 사전에 준비하는 역할을 수행하였다. 조직 차원에서 청와대 교육비서실은 환경적 요구에 부응하여 민간 전문가 중심의 교개위회를 대외적 개혁 주체로 내세워 외형적으로는 교개위와 단절된 것처럼 보이는 전략을 사용했다. 그러나 내부적으로는 관료들을 매개로 교개위와 교육부를 연결해 정책 이행 가능성을 높이는 조직 간 느슨한 결합 구조를 형성했다. 이는 사회학적 신제도주의 관점에서 의례적 정당성과 실행 가능성이라는 이중 요구 충족을 위한 조직의 전략적 (디)커플링으로 해석할 수 있다.
두 번째 연구는 국가 수준 균형 패러다임에서 사회적 요구에 의해 설정된 개혁의제가 정책 형성 단계에서 정책으로 결정되지 못한 메커니즘을 파악하는 연구이다. 5·31 교육개혁 의제 중 정책 채택에 이르지 못한 사례는 소수이며, 그중 세 사례(신대학 설립, 대학원 수준 교원양성체제 확립, 유아학교 구축)에 주목하였다. 각각은 우리나라 산업구조의 변화, 사회 전반의 고학력화 추세 및 교육서비스 시장의 개방, 선진국 중심의 아동에 대한 패러다임 변환이라는 외부 사회적 요구에 부응하기 위해 교개위의 개혁의제로 제안되었으나, 최종 정책 채택에는 실패했다는 공통점이 있다. 교육부가 어떠한 판단과 조정 과정을 거쳐 최종 결정을 내렸는지 추정하기 위해, 문헌 검토 및 당시 정책 형성 과정에 참여한 세 명의 전문가 자문을 통해 의제 설정 및 이후 정책 형성 과정의 특징을 파악했다. 연구 결과, 신대학은 한 명의 아이디어에서 출발하여 초기 「고등교육법」에 근거한 정책으로 이행되었으나, 교육부 내 실무자들의 검토와 산업체 입장을 조율하여「평생교육법」체제의 사내대학을 추진하는 방식으로 재구성(정책 전환)되었다. 대학원 수준 교원양성 과제는 교대와 사범대의 구조적 변화를 수반하는 민감한 의제로, 정책 형성 단계에서부터 장기검토과제로 이관되었다. 이후 몇 차례 도입 시도가 있을 때마다 교육 네트워크 집단이 제기한 정책에 대한 우려로 추진 일정이 유예되었으며, 결국 기존 제도가 유지되는 결과(정책 유예)로 이어졌다. 유아학교는 교육-보육계, 교육부-보건복지부 간 갈등으로 의제 설정 단계부터 조정이 어려운 과제였다. 결국,「유아교육법」제정 과정에서 ‘학교’라는 민감한 이슈는 회피되고, 이후 만5세아 무상교육과 교육과정 표준화 등 합의 가능한 안전한 이슈로 정책 형성 범위가 축소되었다(정책 축소). 세 사례 모두 기존 이해관계자의 영향 아래 교육부가 실질적 정책 추진을 회피한 무의사결정의 사례로 볼 수 있다.
세 번째 연구는 세계 체제 수준에서 균형과 갈등이라는 관점으로 국가 밖 행위자의 의제 설정 영향력을 파악하는 데 초점을 두되, 국가 및 지역 차원의 요인을 함께 고려하여 교육개혁 추진 기제를 다층적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 국가 주도 교육개혁이 유사 시기에 이루어진 일본과의 비교 연구를 수행하였다. 특히 교개위 출범 초기부터 논의된 고등교육 개혁 과제를 중심으로, 양국 개혁안의 내용 차이가 양국 정책 환경의 차이에서 비롯되었음을 밝히고자 하였다. 유사체계-상이결과(MSDO, most similar systems with different outcomes) 분석법을 따랐고, ‘Glonacal structure and agency’ 분석 틀에 따라 지표를 선정하고 공식 통계와 문헌을 분석하였다. 연구 결과, 국제적 차원에서 양국의 당시 선진국과 중진국으로서의 위치적 차이는 해외 유학생 유치 정책에서의 차이, OECD 권고 수용에서 차이를 만들었음을 확인했다. 국가적 차원에서는 출생아 감소 구조의 차이가 대입 선발 개편에서의 차이를 만들었으며, 교육개혁 심의위원의 직업적 특성의 차이는 대학 교원 채용에 관한 규정 반영 여부에 차이를 만들었다. 지역적 차원에서 양국 엘리트 대학의 지역 분포도 차이가 대학 설립 간소화 관련 요건에서 차이를 만들었다는 점을 확인하였다.
이를 종합하여 5·31 교육개혁 의제 설정과 정책 형성 단계의 특징을 다음과 같이 세 가지로 요약하였다. 첫째, 5·31 교육개혁은 공급자 중심의 정책 수립 풍토에 대한 문제 제기를 배경으로 출발했고, 이 갈등에 기인한 새로운 인선이 의제를 정책으로 이행시키는 데 중요한 역할을 하였다. 특히 청와대 교육비서실을 매개로 한 관료의 전략적 개입이 의제 설정과 이후 정책 형성으로 연결시키는 데에 결정적 역할을 했다.
둘째, 5·31 교육개혁은 사회경제적 구조 변화에 따른 외부적 요구에서 개혁의제가 견인됐지만, 의제의 정책 이행의 측면에서 관료 조직의 순응 및 이해관계 조정 능력이 최종 정책에의 결정을 좌우하는 핵심이었다.
셋째, 의제의 수립은 국가 내부 요인만으로는 설명될 수 없는 분명한 세계 체제 수준의 영향이 존재하며, 의제 내용을 결정하는 차이는 세계 체제에서 국가의 구조적 위치의 차이에서 기인한다는 특징이 있다.
이 연구는 5·31 교육개혁의 의제 설정과 정책 형성 과정을 기존 선행연구에서 시도되지 않았던 국가 내부의 갈등 구조 속에서 분석하여, 청와대 교육비서실의 역할과 조직 전략이 형성된 조건을 이론적으로 설명하였다. 또한 정책으로 결정되지 않은 의제를 분석함으로써, 정부 정책 형성의 조건과 한계를 과정 중심으로 조명하였다. 나아가 세계 체제 내 국가의 위치 차이에 주목하여 국제적 규범과 압력이라는 정책 환경에 따라 의제 수립이 선택적으로 수용·조정됨을 밝혔다. 그 밖에도 연구 결과에 기반하여 교육정책 결정 모형을 새롭게 제안한 기여가 있다. 다만, 정부 내부 의사결정 과정을 분석함으로써, 언론·시민사회·교육 현장 등 비공식적 행위자의 영향은 충분히 포착하지 못하였다. 또한, 연구가 택한 이론적 접근으로는 교육개혁 의제 수립에 미친 1980년대 말 현장의 자발적 운동에서 출발한 ‘열린 교육 운동’의 영향을 분석할 수 없었다는 한계가 있다. 이러한 한계는 후속 연구를 통해 보완될 수 있기를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론: 5·31 교육개혁 분석의 필요성 1
• 제 1 절 연구 배경 및 필요성 1
• 제 2 절 연구 목적과 연구 질문 5
• 제 2 장 이론적 배경 9
• 제 1 절 교육개혁 9
• 1. 교육개혁의 개념 9
• 2. 교육개혁의 이론적 접근 10
• 3. 교육개혁과 교육정책 13
• 제 2 절 5·31 교육개혁 선행 연구 16
• 제 3 절 연구의 범위 19
• 제 3 장 정책의제 설정에서의 행위자 역학 24
• 제 1 절 서론 24
• 제 2 절 역사 및 이론적 배경 27
• 1. 5·31 교육개혁 창안과정과 주요 결정 주체 27
• 2. 정치-행정의 관계 속 한국의 관료 33
• 3. 사회학적 신제도주의 관점에서 제도적 (디)커플링 36
• 제 3 절 연구 방법 38
• 1. 사례 연구 및 조직의 범위 38
• 2. 연구 참여자 선정 및 모집 40
• 3. 연구 수행과정 및 분석 방법 42
• 4. 연구 신뢰도 및 타당도 확보 43
• 제 4 절 연구 결과 44
• 1. 1차 교육개혁안 창안과정에서 청와대 교육비서실의 역할 44
• 2. 성공 요인으로서 청와대 교육비서실 운영 52
• 제 5 절 소결 58
• 제 4 장 정책에의 결정 63
• 제 1 절 서론 63
• 제 2 절 이론적 배경 66
• 1. 의제 설정 단계에서의 5·31 교육개혁 66
• 2. 정책 형성 단계에서의 5·31 교육개혁 68
• 3. 무의사결정론 70
• 제 3 절 연구 방법 72
• 1. 다중 사례 연구 72
• 2. 연구 분석 틀 76
• 3. 분석 자료 78
• 제 4 절 연구 결과 79
• 1. 신대학 79
• 2. 대학원 수준 교원양성 85
• 3. 유아학교 90
• 제 5 절 소결 95
• 제 5 장 정책 환경과 개혁의제: 한일 비교를 중심으로 99
• 제 1 절 서론 99
• 제 2 절 연구 사례 맥락 및 이론적 배경 102
• 1. 일본 대학심의회 답신 및 한국 고등교육 개혁의제 102
• 2. 동형화 흐름 속 국가 간 차이를 발생시키는 정책 환경 114
• 제 3 절 연구 방법 117
• 1. 분석 대상 및 비교 방법 117
• 2. 분석 자료 118
• 제 4 절 연구 결과 120
• 1. 글로벌 차원: 국제 사회에서의 위치 및 국제기구 영향력 120
• 2. 국가적 차원: 인구 구조적 요인 및 심의위원 인적 특성 125
• 3. 지역적 차원: 엘리트 대학 지역 분포도 133
• 4. 요약 134
• 제 5 절 소결 136
• 제 6 절 추가적 탐색 138
• 제 6 장 정책의제 설정과 정책 형성의 특징 141
• 제 1 절 종합 논의 141
• 제 2 절 결론 및 제언 146
• 1. 연구의 기여 146
• 2. 연구의 한계 및 후속 연구 제언 150
• 참 고 문 헌 153
• 부 록 189
• Abstract 201